關于內蒙古新牧區建設的幾點思考

　　新農村建設的五大要求與目標是：“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主。”那么，新牧區建設的目標與要求是什么呢？根據草原牧區自然生態與社會經濟的特點，我們認為，新牧區建設的主要目標應該是：生態改善、生產發展、生活富裕、家園美好、社會和諧。要實現既生態改良，又經濟發展，還要家園美好、社會和諧的目標，就必須有效推進草原生態經濟的良性循環、持續發展。
　　一、關于草原資源輕度利用、放牧利用
　　草原資源的自然再生產過程納入到經濟生產過程時，即自然再生產過程與經濟再生產過程交織在一起時，就意味著利用；草原資源利用的本質就是自然物質能量運轉的經濟社會化以及自然物能和經濟物能運行的一體化與作用的互輔化。合理利用草原資源就要在保護與利用的廣度和深度上下工夫，使其一切效用都能得到最充分的發揮，不僅使草原的第一性生產力和第二性生產力最高，也使草原生態系統的生態維護作用最強。草原資源的合理利用包括三方面的含義：一是充分利用，二是有效保護，三是大力擴展；即在使用中保護，在保護中使用，在使用和保護中實現資源的擴大再生產。
　　合理利用草原資源的基本目標，是實現永續利用和獲取持續最大的產量。永續利用就是根據草原資源的再生特性，通過使用和保護相結合以及資源的不斷增值，使之源源不斷地、永無止境地供應經濟社會擴大再生產的需要。而最大持續產量就是在永續利用草原資源的基礎上，在一定社會經濟和自然生態條件下，獲得最大的、持續的草原生物有機體的生產量和以畜產品為主的經濟產品的提供量，而又不損害資源的更新能力、不減弱其生態效能。
　　草原資源利用的適合度。由于草原資源的數量、質量以及再生能力的有限性，即自然的生態環境閾限的存在性(屬于自然規律)，決定了對其開發利用也應有一個適合度。達不到適合度，是資源利用的不充分；達到這個適合度，利用效率就最高；超過這個適合度，就超出了草原生態系統的承載能力，嚴重的就會引起系統崩潰。而這個適合度正是草原資源合理利用的生態閾限和經濟閾限。一般來說，草原資源的利用速度，不應低于因環境擁擠效應帶來的死亡率，即牧草因自生自滅而形成的資源浪費；但不能高于資源的更新速率，即妨礙牧草再生而形成的資源退化；這可以作為草原利用的生態上限與下限。草原資源利用的經濟下限是資源利用收益不為負值即總產值大于等于總成本時的資源利用量，其經濟上限應與生態上限相對應，即尋求在自然生態和社會經濟約束下的收益極大值時的資源利用規模。適度利用資源，就是要使資源的利用量限定在生態閾限和經濟閾限范圍之內，使資源的破壞以及閑置和浪費降到最低限度，使草原生態經濟的效益極大化。
　　美國、澳大利亞等畜牧業比較發達的國家，在20世紀曾受到嚴重超載的危害，于是大量壓縮了實際載畜量。如20世紀80年代美國西部地區草原載畜量僅是同世紀初期的40%左右，澳大利亞南澳洲的干旱草原在20世紀30年代末40年代初的草原載畜量比同世紀80年代高近4倍。澳大利亞的經驗是實際載畜量不能超過干旱年份產草量的理論載畜量，美國的草場利用率一般控制在45%-50%。可見，我們的草原牧區應適當降低草場的利用率，因地制宜地對草原實行輕度利用。
　　草原既要輕度利用，也應主要采取放牧的方式進行利用。草原畜牧業主要是放牧畜牧業，舍飼圈養在草原牧區不可普遍推廣。如果把舍飼圈養作為草原牧區牲畜的主要飼養辦法，是不符合草原畜牧業的兩個最基本條件的，即草原資源條件與畜種資源條件，也會使其畜產品喪失在國際與國內市場的競爭優勢。舍飼需要大量的飼草投入，牧戶自身的打草場不具備這樣的供給條件，只能主要依靠購買，這會大大增加生產成本與牧民負擔，使草原畜牧業成本低、效益高及產品價格具有競爭力的優勢受到沖擊；舍飼還需要一定的棚圈條件與飼養技能，特別是適宜圈養的牲畜品種，牧區現有的綿羊、山羊、牛及駱駝等適宜圈養舍飼的不多，若普遍實施舍飼圈養，就需要大規模更換畜種、品種，這樣草原畜牧業特色牲畜及其特色產品、綠色產品的優勢也難以保持。
　　二、關于草原基本建設
　　近年來，內蒙古草原基本建設與生態保護不斷加強。2000年以來，國家相繼實施了京津風沙源治理工程、退牧還草工程等，拉開了草原生態建設的大幕。 “十五”期間，全區草原建設總體規模年均達8219萬畝，比“九五”期間年均增加4575萬畝。“十一五”期間，草原建設總規模5億畝，禁牧休牧面積7.8億畝。草原圍欄建設的速度明顯加快，2003年達到3790萬畝，2004年達到4623.1萬畝，2005年達到4837萬畝，2006年達到3.3億畝，2007年內蒙古草原圍欄已發展到3.74億畝。
　　要科學分析圍欄的利與弊，停止盲目的、不合理的圍欄封育。“草場公有承包，牲畜戶有戶養”的改革過程中，為了明晰產權特別是牧戶對草場的使用權，就強調牧戶圍欄其承包的草場。現在為了保護草場、恢復草原植被，也把圍欄封育作為重要的辦法，這是正確的。在氣候干旱、土質沙性的北方草原地區，如果也把造林種草作為生態建設保護的主要內容，其生態建設的同時必然要引起更大程度的生態破壞，這樣的教訓是深刻的。然而，“圍封”既要考慮保護草場、明晰產權，也要顧及草原資源的合理利用，“圍封”應因草場的類型、退化的程度及草場的利用方式而異，封育可采用圍欄封育與人工管護封育相結合的辦法。不是圍欄越多就越好，也不是所有牧戶把其承包的全部草場都圍起來就是圍欄追求的目標。禁牧區既要適當圍欄封育，也要雇用草場管理員，使圍欄封育與人工封育有機結合；輪牧區應主要按照劃分輪牧場的方式來進行網圍欄建設；休牧區可在飼料地周圍建設網圍欄等。
　　要非常謹慎地在草原牧區進行飼草料地和人工草地的建設。我國的北方草原牧區絕大部分屬于干旱、半干旱地區，降水量稀少、一般在300毫米以下、有的甚至僅有幾十毫米，地表水非常稀少、地下水也極其缺乏，土壤為沙性質地，能夠建設永久性飼草料基地的地塊微乎其微。即使有一些水土條件看似相對好的地塊，也一般是第一年有水可以種植，第二年水少了難以種植，第三、四年水沒了，飼料地及其周圍的草場就都沙化了。這些沙化點擴展、連接，就能形成連片的沙漠。
　　發達國家的人工草地主要集中在濕潤和半濕潤地區，而不是在干旱地區。對于干旱半干旱的草原，主要采取科學合理的保護利用方式，維持、恢復天然植被，實現草原資源的永續利用。澳大利亞人工草地的發展有嚴格的地域特點，在干旱地區幾乎全部保留原始植被，而在東部及東南部的濕潤和半濕潤地帶集中建設人工草地。可見，我國的人工草地也即飼草料地也不應該建設在干旱、半干旱的草原地區。草原牧區不應該大力進行飼草料地及人工草地的建設，否則“建設草場、增加牧草、維護草原”的初衷，往往會變成破壞草原的后果。
　　三、關于草原畜牧業生產經營規模
　　科學知識與歷史經驗告訴我們，輪牧式利用草原可以說是實現草原資源永續利用、牧區生態經濟可持續發展的最佳方式。輪牧式利用草原必須具備幾個基本條件：一是經營使用的草場面積要足夠大，二是經營使用范圍內的草場要有一定的小類型之分——冬春營盤、夏秋營盤及放牧場、打草場等，而當今草原牧區的大部分地方不具備這樣的條件。由于規模狹小的制約，使得輪牧不能進行，牧戶對一塊固定的、不大的草場長期的重復利用、高強度利用，草原退化沙化豈能避免。
　　草原畜牧業牧戶小規模經營的實施，既調動了牧民發展生產的積極性，同時也在一定程度上打亂了草、水、畜、林以及牧道等的固有組合與模式，忽視了放牧勞動的連續性和畜牧業對分工協作的特殊要求，給畜群組合、草畜配置、疫病防治、科技推廣、產品收獲等帶來了困難，使得草原畜牧業經濟增長方式由粗放型向集約型轉變的步子滯緩。草原畜牧業的小規模經營，很難形成理想的畜種結構、畜群結構等。傳統的合理的牛、馬、山羊、綿羊、駝的五畜結構逐漸被單一的、欠合理的牛、羊結構取代，科學的分群放養、季節性輪牧有向粗放的混群放養、只在一塊草場放牧逆行的可能。戶營經濟的小生產與不斷發育的社會大市場之間的矛盾加劇，牧區特別是畜牧業生產領域、流通領域等均提出了對規模化、專業化、組織化的迫切要求。發展牧民專業合作經濟組織和家庭牧場，可以說是草原畜牧業逐步實現規模化、現代化的比較適宜的途徑。
　　
　　四、關于牧民轉移
　　近年來，牧區人口及勞動力轉移的數量不斷增加。內蒙古1998年全區牧區轉移出牧業勞動力不足3萬人，到目前達到了30萬人左右。牧區人口及勞動力的轉移主要是通過“生態移民”等項目進行的，是政策性轉移、被動性轉移，而自發的、主動的轉移較少。牧區人口轉移過程中返回現象非常普遍，一般的返回率在50%左右。轉移出的牧區人口及勞動力就業比較困難，職業選擇和未來的發展等都比較迷茫，少數家庭的生計難以維系。轉移出的牧區勞動力大部分從事以體力勞動為主、技術含量較低的服務業性行業，如飯店服務員、保安、環衛工人等。工作缺乏穩定性，收入水平也較低 。
　　牧民及牧戶向異地轉移（移民）或向非牧產業轉移，必須堅持自愿、可能與逐步推進的原則，決不能一哄而上、一刀切齊。要在妥善解決了轉移人口的生活與生產條件，并切實尋找到了發展出路的基礎上，再實施轉移。還要特別注意草原文化、草原文明的保持與發展。生態移民的宗旨是減少牧區人口對草原資源的直接壓力，所以要向草原地區以外遷移為主體，實行自治區范圍以及全國范圍的較大跨度轉移。在一個旗縣內，甚至一個蘇木、鄉或嘎查、村內搞遷移，從長遠看要有“拆東墻補西墻”的負作用。
　　永久性禁牧區的牧戶可考慮實行生態移民、異地開發、妥善安置；無畜戶與少畜戶可向生態（保護性）草業專業戶轉變；適當引導有條件、有意愿的牧戶向第二、三產業轉移等。要確保二、三產業戶及生態草業戶、生態移民戶的收入、生活水平不低于畜牧業戶。從長遠看，應該是少數牧民經營科學的輪牧式畜牧業，多數牧民轉移到第二、三產業，成為非牧民。但這樣的進程需要很長的時間，是一個自然的、自發的過程，決不能揠苗助長、盲目強行轉移。
　　五、關于牧區工業化、城市化
　　牧區工業以礦產資源開采及其加工為絕對的主體，其他工業類型所占的比重很小，即使有一些其生存發展的能力與活力也比較缺乏。牧區的礦產資源開發企業，對當地農牧業剩余勞動力和城鎮需要就業者的吸納能力較弱，其對地方經濟的貢獻主要是增加了財政收入等。隨著時間的推移，礦產資源開采難度增加、開發成本上升，甚至會出現礦產資源枯竭的現象，這些礦產資源開發企業就要大大萎縮或者干脆撤離，這樣牧區未來的發展特別是非資源性產業的開拓等要早日謀劃。牧區畜產品主要交易市場及價格形成過程中的主導者一般都在牧區的區域之外、離原產地很遠，牧民討價還價的能力十分微弱，大都處在被動的價格接受者和利益受損者的地位。
　　不合理的開礦、辦廠，已造成一定程度的草原資源破壞與環境污染。如“七五”期間，陜晉蒙三角區能源基地建設，僅鐵路與公路施工、煤礦開發與建設就造成近300平方公里的草原沙漠化。截止到2007年，內蒙古全區礦山開發占用破壞土地75801.27公頃，其中占用破壞草地占44%，林地占3%，耕地占9%，其他地類占44%；內蒙古東勝礦區面積3481平方公里，其中沙漠化面積占57%，且沙漠化土地還以每年0.5%的速度擴展。內蒙古錫林郭勒盟的部分旗近年來加快了工業化的步伐，開礦、建廠愈來愈多，但所引起的草原破壞、生態環境污染也不容忽視。
　　一些地方沒有正確處理好經濟發展與生態保護的關系，單純追求當前GDP和財政收入的增加，過分強調招商引資、開礦辦企業等，忽視了生態建設與環境保護，忽視了和諧發展、可持續發展。有的企業片面追求經濟效益，不顧生態環境保護和群眾利益，忘記了企業的社會責任，甚至存在濫開濫采、破壞草原、生產運輸嚴重影響群眾生產生活的問題。這些盡管是個別現象，但影響較大、危害也較重。目前，自治區黨委、政府正在采取切實可行的辦法、措施，及時處理、及時糾正，特別是嚴厲打擊各種無證勘查、無證開采、違規占地等違法行為，堅決制止各種破壞生態環境的行為。
　　牧區的城市化率比較高，一般都在50%以上。但是，牧區的城鎮居民中有相當一部分經營的是草原畜牧業，主要依賴在草原上牧養牲畜來維持生計，這部分人中有城鎮的下崗人員、分流人員、失業人員、退休人員等；有的機關干部、事業單位工作人員、企業職工等，也在他們的親戚等牧戶的畜群里寄養著自己的牲畜。城市化，通俗一點講就是非農化、非牧化，而在牧區實質上非牧化的人口有限，所以說，牧區真正的城市化水平并不像其城市化率顯示得那么高。
　　近年來，牧區市（盟）所在地的城市、縣（旗）政府所在地的城鎮，拓展比較迅速，其城市范圍擴大，城市人口特別是流動人口增加，城市基礎設施建設加強、市容市貌改善。然而，由于諸多因素的影響，如合并鄉鎮（蘇木）、集中辦學等，使得牧區的部分小城鎮出現了萎縮甚至荒蕪的現象；這些小城鎮機關搬走、學校停辦、人口流失，一些服務行業也十分蕭條。而這些小城鎮往往又是實現城鄉統籌、發展社會主義新牧區的主要建設點，其發展不良不僅制約著牧區城市化的整體推進，也使得城鄉統籌的連接點、新牧區建設的支撐點和著力點不太穩固。
　　可見，草原牧區要選擇新型工業化、科學城市化的發展道路。第一，要徹底擯棄西方發達國家已走過的先污染后治理、先破壞再恢復的傳統工業化、城市化發展老路，關注不合理的開礦、辦廠、城建等造成的草原資源破壞與環境污染問題，大力發展清潔生產、生態產業、循環經濟，實現生態與經濟、生產與環保協調持續建設發展，發展物質能量消耗少、少污染甚至無污染、少廢物甚至無廢物、物質循環利用綜合利用節約利用的新型產業，建設潔凈、舒適、便捷的綠色化、生態化的城市家園，走協調、高效、快速、可持續發展的工業化、城市化拓展道路，大大提高工業化、城市化的生態經濟效益水平。第二，要充分發揮勞動力資源豐富、勞動力價格較低的比較優勢，既要提高勞動生產率、注重效率，也要講求公平、高度重視勞動力的普遍就業問題；特別要有效提高二、三產業對農牧業剩余勞動力的吸納能力，要加速實現進入城市的農牧民與城市居民各種待遇的平等化、一致化，從而大幅度提高工業化、城市化的社會經濟效益水平。第三，要以工業化、城市化促進信息化，以信息化帶動工業化、城市化，實現工業化、城市化與信息化相輔相成、共同發展；既要發展高新技術產業，也要用現代技術改造傳統產業；既要拓展大中城市，也要建設小城鎮，尤其要使小城鎮的發展與新牧區的建設有機結合起來，從而有效提高工業化、城市化的技術經濟效益水平。第四，要在開礦、辦廠引起原生植被破壞、環境污染的區域，選擇抗逆性強的草種及樹種，采取切實可行的辦法，大力開展以育草為中心的植被營造與恢復，切實有效地治理、防止環境污染與生態破壞，實現礦產資源開發、工業產品生產與綠色植被營造、環保設施修建、凈化設備運行等協調同步，經濟效益、生態效益及社會效益同時提高。
　　六、關于草原生態補償
　　國內對草原牧區有關補償的研究，近年來主要針對“退牧還草”、“圍封轉移”、“禁牧休牧輪牧”等草原生態建設保護工程政策等的實施給當地特別是牧民造成的經濟損失的補償或賠償進行了一些調研；對真正意義的草原生態補償即對草原生態效益的補償的探討，基本還沒有展開，各級政府也沒有制定并實施真正意義的草原生態補償制度與政策。因此，要盡快制定并實施具有草原牧區特色的草原生態補償制度，進一步調動廣大牧民建設草原、保護草原的積極性和創造性。草原生態補償制度，是以維護與修復草原生態環境，促進草原牧區生態、經濟與社會協調持續發展為目的，根據草原生態系統的各種生態服務價值、生態保護成本等，確定科學合理的補償辦法及補償標準，對草原牧民給予適當的經濟補償，從而理順草原生態功能維護者與草原生態效益享受者以及政府等相互之間利益關系的公共制度。要根據牧民為有效保護、永續利用草原資源，為恢復、維持、放大草原生態系統的生態效能所做出的貢獻進行長期的生態補償；可按照戶（牧戶）、人（牧民）承包草原的面積與等級、草原生態效益的評估值等，每年進行一定金額的補償。
　　（作者系內蒙古社會科學院牧區發展研究所所長、研究員）