在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究?jī)?nèi)蒙古民間資本

　　改革開(kāi)放以來(lái)，隨著內(nèi)蒙古城市人口比重的快速增加，人們對(duì)城市公共基礎(chǔ)建設(shè)的需求層次越來(lái)越高，需求內(nèi)容越來(lái)越豐富，而內(nèi)蒙古城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為此，需要對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行大規(guī)模的投資。民間基本作為社會(huì)資本的一種，應(yīng)該有資格參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，從而使社會(huì)資源都能得到有效利用。實(shí)踐證明，城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入民間資本不但必要而且可行，符合經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展的基本要求和社會(huì)發(fā)展的基本趨勢(shì)。
　　
　　一、現(xiàn)階段內(nèi)蒙古城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的基本情況及水平
　　
　　從主要行業(yè)投資看，2010年電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)投資1351.41億元，增長(zhǎng)17.6%；交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)及郵政業(yè)投資1042.88億元，增長(zhǎng)22.8%；水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理投資657.98億元，增長(zhǎng)7.6%。城市發(fā)展方面，內(nèi)蒙古的人均住房、城市用水普及率、燃?xì)馄占奥省⒐卉嚁?shù)量等幾個(gè)指標(biāo)在全國(guó)的排名都非常落后，說(shuō)明其基礎(chǔ)建設(shè)仍然落后；工業(yè)和環(huán)境方面，內(nèi)蒙古的城市環(huán)衛(wèi)設(shè)備總數(shù)相對(duì)不足、環(huán)衛(wèi)服務(wù)層次較低。工業(yè)的廢氣和固體廢棄物的排放量很高，總量位于全國(guó)前列，同時(shí)廢棄物治理設(shè)施數(shù)量較少、治理的技術(shù)水平落后。
　　
　　 二、內(nèi)蒙古民間資本與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)系分析
　　
　　 （一）民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的條件
　　 根據(jù)內(nèi)蒙古全社會(huì)固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)，2010年政府投資3371.02億元，增長(zhǎng)15.3%；民間資本投資增長(zhǎng)21.3%。2002年到2010年期間，內(nèi)蒙古民間投資的年增幅比政府投資高出16.2個(gè)百分點(diǎn)，而全國(guó)民間投資的年增幅比政府投資高出6.1個(gè)百分點(diǎn)。在第二產(chǎn)業(yè)，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重由2002年的38.1%增加到2010年的53.2%，增長(zhǎng)了15.1個(gè)百分點(diǎn)；其中工業(yè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重由2002年的37.8%增加到2010年的50%，建筑業(yè)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重由2002年的41.1%增加到2010年的77.03%。非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)份額不斷上升，內(nèi)蒙古民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的好時(shí)機(jī)。
　　（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)民間資本的需求分析
　　1.內(nèi)蒙古城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期資金不足。長(zhǎng)期資金不足是難以解決內(nèi)蒙古城市公用事業(yè)（電力、管道煤氣、電信、城市自來(lái)水、環(huán)衛(wèi)、排污）和交通設(shè)施（城市交通、機(jī)場(chǎng)和航空等）等城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域問(wèn)題的重要原因。同時(shí)，在這些領(lǐng)域投資內(nèi)蒙古一直奉行“政府主導(dǎo)”的理念，在一定程度上制約了其他投資主體的參與。隨著內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“跨越式”發(fā)展期，以政府為主導(dǎo)的投資模式難以滿足需求的現(xiàn)狀。而民間資本在城市基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的進(jìn)入可以有效地緩解國(guó)有資金的壓力，有限的國(guó)有資金可以集中進(jìn)入公辦教育、醫(yī)療、衛(wèi)生及科技等一些政府責(zé)無(wú)旁貸的行業(yè)。
　　2.政府投資資金缺乏產(chǎn)生多種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而大量民間資本處于“休眠”狀態(tài)。在嚴(yán)格政府管制體制下，相當(dāng)一部分城市基礎(chǔ)設(shè)施具有獨(dú)家壟斷權(quán)，導(dǎo)致行業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)從而價(jià)格壟斷，這樣既不利于行業(yè)的健康有序發(fā)展，又不利于公民公平化基礎(chǔ)設(shè)施的享受。同時(shí)由于嚴(yán)格的管制，民間資本處于“休眠”狀態(tài)。因此，隨著社會(huì)的日益發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)民間資本的需求日益緊迫。
　　
　　三、內(nèi)蒙古民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在的問(wèn)題及影響
　　
　　近年來(lái)，內(nèi)蒙古利用民間資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不斷增加，民間資本在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資比重不斷上升，但還沒(méi)有完全打破城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的發(fā)展瓶頸，對(duì)拉動(dòng)內(nèi)蒙古的投資增長(zhǎng)影響還比較小。
　　（一）存在的問(wèn)題
　　內(nèi)蒙古城市化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)。在進(jìn)入方面，民間資本進(jìn)入壁壘過(guò)于嚴(yán)格，特別是有項(xiàng)目審批權(quán)的行政性壁壘。在產(chǎn)業(yè)退出方面，由于基礎(chǔ)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)退出成本比較高，退出渠道不暢，不僅導(dǎo)致包括民營(yíng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的新的生產(chǎn)能力難以進(jìn)入基礎(chǔ)領(lǐng)域，也使這一領(lǐng)域的發(fā)展相對(duì)緩慢。另外，思想觀念未得到根本轉(zhuǎn)變。把財(cái)政資金投入作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要來(lái)源的等、靠、要思想依然存在，造成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資缺口較大，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比例低。
　　(二)不利影響
　　1.導(dǎo)致加工工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。政府對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域嚴(yán)格限制進(jìn)入的結(jié)果，是使大量的社會(huì)資本因不能得到正確疏導(dǎo)而被迫涌向企業(yè)數(shù)已經(jīng)過(guò)多、生產(chǎn)能力過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)，反過(guò)來(lái)加劇了這些產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)效益能力提高的主要因素。
　　2.城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的發(fā)展大大落后于加工工業(yè)和制造業(yè)城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的發(fā)展，大大落后于加工工業(yè)和制造業(yè)，難以滿足內(nèi)蒙古“跨越式”經(jīng)濟(jì)發(fā)展下的人民生活水平的需求。相對(duì)于不斷增長(zhǎng)的社會(huì)需求而言，城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的發(fā)展?jié)摿艽螅瑔慰空呢?cái)政撥款，已很難適應(yīng)發(fā)展的要求。
　　3.制約了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。現(xiàn)階段，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整存在諸多困難，如在投資融資方面、科技創(chuàng)新方面、自營(yíng)進(jìn)出口方面。同時(shí)，這種自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整困難又反過(guò)來(lái)制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
　　
　　四、內(nèi)蒙古民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的有效途徑分析
　　
　　隨著改革開(kāi)放的不斷深入，活躍的民間資本為內(nèi)蒙古城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)注入了新的活力。與此同時(shí)，內(nèi)蒙古的民間資本需要各方的支持，才能順利而有效地進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，發(fā)揮其重要作用。
　　（一）國(guó)家為內(nèi)蒙古民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域提供政策支持
　　2002年12月建設(shè)部出臺(tái)的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，2004年7月29日國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于投資體制改革的決定》和2005年2月24日國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（“非公有制經(jīng)濟(jì)36條”），對(duì)于民間資本投資城市基礎(chǔ)設(shè)施起到了相當(dāng)大的推動(dòng)作用。2010年5月13日國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》明確提出，規(guī)范設(shè)置投資準(zhǔn)入門檻，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、平等準(zhǔn)入的市場(chǎng)環(huán)境。市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠扶持政策要公開(kāi)透明，對(duì)各類投資主體同等對(duì)待，不對(duì)民間資本設(shè)置附加條件。
　　（二）加快產(chǎn)業(yè)分割，分行業(yè)推進(jìn)民間資本進(jìn)入
　　從自治區(qū)的實(shí)際出發(fā)，首先應(yīng)該對(duì)自治區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及傳統(tǒng)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行詳細(xì)分析，進(jìn)行必要的產(chǎn)業(yè)分割，區(qū)分純粹的自然壟斷部分與可競(jìng)爭(zhēng)部分，國(guó)有資本首先從可競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域中撤退，積極扶植、鼓勵(lì)擴(kuò)大民間資本的進(jìn)入。一是可競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，包括區(qū)域性電信、鐵路網(wǎng)上客貨運(yùn)輸服務(wù)、機(jī)場(chǎng)服務(wù)等。這是一類明顯的競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)，私人企業(yè)完全可以提供生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，并通過(guò)營(yíng)業(yè)收人籌資，形成競(jìng)爭(zhēng)性價(jià)格。目前這一領(lǐng)域較多的是以自治區(qū)政府投資的、被高行政性壁壘所控制著的肥行業(yè)，國(guó)有資本應(yīng)完全從這一領(lǐng)域中退出，民間資本可以以企業(yè)和資金任何一種方式進(jìn)入。二是混合領(lǐng)域，包括機(jī)場(chǎng)、公路、鐵路路基、火車站建設(shè)等這一類產(chǎn)業(yè)具有不完全的公共產(chǎn)品特性，采取政府招標(biāo)籌集民間資本或政府民間混合經(jīng)營(yíng)方式加以改革。
　　（三）政府推進(jìn)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域
　　政府放寬產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，通過(guò)盤活國(guó)有資產(chǎn)等方式搭臺(tái)吸引民資、利用財(cái)政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等手段“撬動(dòng)”民資，鼓勵(lì)民間資本以聯(lián)合、聯(lián)營(yíng)、集資、入股等方式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域：政府應(yīng)重視基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)中的“ 基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)”方式，以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營(yíng)該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)政府，對(duì)該機(jī)構(gòu)提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和價(jià)格可以有所限制，但保證私人資本具有獲取利潤(rùn)的機(jī)會(huì)，整個(gè)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)由政府和私人機(jī)構(gòu)分擔(dān)，當(dāng)特許期限結(jié)束時(shí)，私人機(jī)構(gòu)按約定將該設(shè)施移交給政府部門，轉(zhuǎn)由政府指定部門經(jīng)營(yíng)和管理。
　　（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院）