關于沿黃河沿交通干線經濟帶重點工業園區(開發區)產業發展的幾個問題

　　內蒙古自治區黨委、政府確立了以呼包鄂沿黃河沿交通干線經濟帶重點工業園區（開發區）產業發展規劃，經過幾個月的實踐，各項工作總體進展順利，也收到了預期效果。但在近期對沿黃河沿交通干線經濟帶，部分地區重點工業園區（以下簡稱兩沿地區）產業發展調研中，感到也存在亟待解決的問題。本文就主要問題提出了相關意見及建議。
　　
　　一、統一思想、提高認識，切實把各級領導干部的思想認識，真正統一到自治區黨委政府確定的《以呼包鄂為核心沿黃河沿交通干線經濟帶重點產業發展規劃》和相關政策上來，推動“兩沿”地區經濟發展，走上“統一規劃、統籌協調、優勢互補、科學發展、產業升級、共同富裕”的軌道
　　
　　確立以呼包鄂為核心，沿黃河沿交通干線經濟帶重點產業發展為支撐，打造內蒙古“西部經濟區”，是自治區黨委政府在充分調查研究的基礎上，從區情的實際出發，提出并確定的發展戰略；是落實黨的“十七”大提出的統籌城鄉發展，順應呼包鄂等優勢地區經濟一體化發展要求，培育中國西部新的經濟增長極，優化內蒙古整體經濟結構戰略布局的重大舉措，意義重大。
　　然而，調研中我們感到，各地區特別是重點園區（開發區）的發展思路、工作措施，還普遍停留在自我發展、自成體系、“小而全、大而全”的傳統發展理念和模式上。在思想認識上，還沒有真正樹立起以呼包鄂為核心，沿黃河沿交通干線經濟帶重點產業發展的整體觀念，自治區確定的“兩沿”地區發展方針、政策措施和規劃，還有待進一步落實。表現在工作上，缺乏“積極配合、主動融入、持續發展”的主動性和迫切性。在座談或聽取匯報中，各地區更多地是反映自身如何發展，而將本地區及重點園區（開發區），如何置于“兩沿”地區戰略，放在“西部經濟區”發揮重要作用；將現有企業和新上項目，置于“兩沿”地區產業集群中發揮產業鏈的節點作用，缺乏必要的規劃和深入研究。各地區重點園區（開發區）、重點產業和項目建設，相互隔絕，缺乏充分的產業關聯與協作。相鄰工業園區（開發區）之間的嵌入和互動，無論園區（開發區）之間，還是在三盟市層面上，都顯不完備。因此，要求各級領導干部，特別是“兩沿”地區的黨政主要領導，要從戰略和全局的高度，深刻領會自治區黨委政府確定這一發展思路的內涵和重大現實意義，切實把本地區經濟發展融入“兩沿”地區發展規劃和“西部經濟區”整體發展上來，推動區域經濟社會向更高層次發展。只有把各級干部的思想統一起來，才能在實際工作中，處理好局部利益和全局利益的關系，推動以呼包鄂為核心，沿黃河沿交通干線經濟帶重點產業發展規劃的實施，實現區域經濟合作共進、互利共贏。
　　
　　二、把統一規劃與分散管理，發揮區域優勢與優化升級產業結構有機地結合起來，在做大做強能源、煤化工優勢產業的同時，從項目立項、資源配置等入手，做長產業鏈條，提升產品檔次，擴大高附加值產品生產，整體推進“兩沿”地區重點產業發展，為“西部經濟區”形成，提供強勁支撐
　　
　　一項規劃的編制和確定，旨在解決一定時期制約發展的突出瓶頸問題。《以呼包鄂為核心沿黃河沿交通干線經濟帶重點產業發展規劃》和《若干政策》的制定，旨在打造“西部經濟區”發展新格局，解決“兩沿”區域內存在的企業規模不大、產業布局不合理、資源共享程度低、產業銜接不緊密，區位優勢不互補等非均衡發展問題。三盟市受資源配置、行政區劃、利益分配等因素影響，部分重點園區、集中區和項目建設與自治區統一規劃、集約發展的理念、布局要求相差甚遠。由于經濟發展規劃和重點園區建設規劃滯后，相鄰重點園區（開發區）及項目布局缺乏統一性。園區（開發區）引進的建設項目有些不符合規劃確定的產業發展方向；園區（開發區）之間，新建和續建項目，不同程度的存在項目雷同、布局分散等突出問題。烏海及周邊重點工業園區、集中區，相同產業在不同園區中都有布局，環境污染較重。利益分配機制短期內難以建立，行政區劃和經濟一體化不協調的矛盾，已成為規劃實施的羈絆。烏斯太開發區的一部分職工在烏達區居住，一個公交線路的設計和開通，就存在不一致的意見，難以協調。烏達區的城市功能與烏斯太開發區的經濟功能，得不到很好的互動，難以形成優勢互補。東勝輕紡園區內，擬規劃建設紡織、制藥、食品、白酒等產業，不符合產業功能區劃分，容易造成交叉污染。鄂爾多斯裝備制造工業園區、達旗工業園區和烏海市千里山工業園區，都在布局建設同檔次的汽車生產、裝配項目。但筆者認為，在鄂爾多斯等地建這類汽車項目，不具有比較優勢。
　　三盟市重點工業園區多數在規劃擴區，自治區規劃確定的跨盟市集中區擴區建設，三盟市間缺乏統籌。爭市場、爭資源、爭生產要素的矛盾，已成共性。國家限制發展的煤化工項目，存在重復建設問題。烏海三個工業園區中，已開工建設的搗固焦生產項目，預計二年內，將建成并形成2300萬噸的生產能力，而烏海每年焦煤生產量僅是2100萬噸左右；按13∶1計算，因焦炭生產，就導致近千萬噸的焦煤缺口。其它煤化工產品，如PVC生產項目，也存在產能過剩。去年全國PVC需求1500多萬噸，生產與需求已處在供過于求的狀態。不完全統計，三盟市的PVC產能，將達到500萬噸。如果加上其它地區的生產能力，屆時，我區PVC生產將面臨更加繁重的結構調整任務。電力滯銷也是一個不容忽視的問題。一些煤化工項目，立項時配套了自備電廠，估計裝機容量超過數百萬千瓦。我區目前電力裝機總量為5400萬千瓦，有近2000萬千瓦電量滯銷。多晶硅產能也面臨潛在過剩的風險。據中國領先行業研究報告顯示，歐洲國家自去年下半年開始，已經削減光伏行業的補貼。考慮到歐洲對全球光伏產品銷售的巨大影響，推測全球光伏市場將在今明兩年急劇下降。目前全球多晶硅需求6-5萬噸。據發改委提供的情況，我區已核準的多晶硅產能就達4-5萬噸。因此，三盟市，甚至“兩沿”地區，在落實自治區規劃時，特別是在編制詳規和城市體系建設規劃時，必須考慮上述因素，嚴把項目準入關。如，明確自備電廠的建設要以熱定電，純發電項目應停止建設；對重點園區（開發區）、集中區產業發展，要準確定位，并制定統一的項目準入標準。今后發改委對不符合產業發展方向，或不是延伸存量產業的上游項目，應停止核準。重點園區的協調機構，要引導園區和項目分工協作、錯位發展，逐步杜絕重復建設、惡性競爭。
　　
　　三、建立健全領導機構和工作機構，制定和完善“兩沿”地區重點產業發展的政策、辦法，消除區域內體制機制性障礙，加強重點園區（開發區）、集中區及項目的規劃、建設和管理
　　
　　自治區人民政府制定下發的《內蒙古以呼包鄂為核心沿黃河沿交通干線經濟帶重點產業發展若干政策規定》，對各地重點園區（開發區）、集中區，產業功能劃分、項目建設都做了明確規定，是指導“兩沿”地區經濟發展的基本方針和政策。自治區有關部門和“兩沿”地區各級黨委政府，結合本地區、本部門和轄區經濟一體化要求，盡快制定具體的政策措施，細化和落實好自治區制定的各項政策。在重點園區（開發區）相對集中的呼包鄂、烏海周邊，探索創新體制機制建設，推動區域經濟一體化發展。近期，應成立以自治區綜合部門為牽頭單位，相關盟市有關領導、旗縣區及重點園區（開發區）主要領導參加的協調議事機構（必要時牽頭人適當高配），研究推進相鄰重點園區（開發區）的重大政策制定，具體項目銜接落實等，至關全局和區域發展問題，力爭在決策層面上，達到杜絕重復建設和資源配置無序的目標。
　　
　　從三盟市情況看，各地都成立了領導小組，而且在園區集中的呼包鄂和烏海、阿盟，也相繼成立了跨地區的協調議事機構。但工作程序、辦事制度、相關運行規則等，缺乏必要的硬約束。在項目規劃建設管理的推進上，無論發展理念還是工作措施，都還停留在原有的基礎上。重點園區之間功能分區作用不明顯，主次分工不明確，“融入”只是講在口頭上。烏達區與烏斯太開發區的協調機構反復多次，哪個區發揮什么功能和作用，至今沒能協調統一。合作共建機制尚未建立，跨行政區域的一些重大問題，難以統籌協調。
　　此外，重點園區（開發區）集中區及項目的規劃、建設、管理，需要進一步加強。在三盟市重點園區建設中，規劃建設管理也有非常成功的例子。阿盟烏斯太開發區，基本做到按 功能分區，按產業聯動布局，上游產品和下游產品協作緊密。但有些重點園區（開發區），缺乏統一規劃，或規劃起點不高、定位不科學，缺少前瞻性。一個園區內，即規劃食品生產，又有其它工業產品。多數項目的施工現場，存在臟、亂、差和不夠嚴格的現場管理。產生這些問題的原因是多方面的，但管理體制不順、機構不健全、人員不落實等是主要原因。加之重點園區多為封閉運行，當地管理部門的監管缺失，加劇了這些問題的產生。當務之急，是理順重點園區管理體制。對自治區確定的沿黃河沿交通干線重點園區管理機構，要統一核定機構和編制，適當增加人員。建立重點園區合作共建機制，成立合作共建園區管理辦公室，完善利益分配機制。加快編制重點園區（開發區）規劃，劃定重點園區（開發區）四至范圍，為自治區重點工業園區、集中區擴區升級，奠定基礎。
　　
　　四、下大力氣從自治區的層面上，協調國家相關部門解決資源配置、政策準入等影響生產建設的具體問題
　　
　　（一）煤炭資源的配置問題
　　三盟市中的多數項目，特別是投資較大的生產項目，各級政府都以不同形式承諾配置煤炭資源。這是大項目落地的直接動因。我們初步測算，一個投資在20億元的項目，即使項目建成后產品沒有銷路，甚至企業倒閉，僅配置的煤炭資源價值，就能抵頂項目建設投入。如果項目建成后擱置，光靠銷售煤炭，也能為企業帶來可觀的經濟效益。這也是各地建設項目雷同的根本原因。資源配置政策落實不到位，跨地區配置資源難以兌現，加之國家對煤炭資源的探采政策嚴控，是許多承諾配置資源的項目，建設進度緩慢或建成不投產的主要原因。鄂爾多斯市有30多個符合條件的項目未配置資源，由此直接導致新項目開工不足。鄂爾多斯市、烏海市、阿拉善盟，重點工業園區投資億元以上新項目，開工率分別為37.1%、53.8%和14.3%。有些2009年開工建設的項目，目前僅完成辦公設施；有的項目舉行了開工奠基儀式，但沒有施工。為從根本上解決這一問題，自治區對煤炭資源配置應專題研究。可以借鑒辦理“轉龍灣”煤田手續那樣，爭得國家對整裝煤田的開發支持，設置整裝煤田礦權，然后劃整為零配置已落地的項目。同時，清理和摸清分散在部分地區國資公司的煤炭資源情況，對已配置資源，但建設進度緩慢，或屬于低水平重復建設的項目，應收回礦權。盡快制定出臺煤炭資源配置實施細則，對已承諾配置資源且符合產業升級要求的項目，抓緊辦理相關手續。建立配置煤炭資源項目投資評估監督機制，確保投資到位。對跨盟市配置煤炭資源的，由盟市匯總，自治區政府一次性核定總量，盟市再根據項目建設情況，配置煤炭資源，辦理相關登記手續。
　　（二）土地資源問題
　　我區是土地實行占補平衡，補大于占的地區。但土地資源的集約利用和園區擴張需求的矛盾日益突出。烏海某重點園區一個陜動汽車項目，占地面積達到1200畝，一些新項目落地，卻面臨“地荒”。今后凡是新建園區或現有重點園區（開發區）擴區，都要盡可能向荒地、沙地、戈壁等未利用土地闊展。我區荒地、沙地、戈壁等未利用土地面積廣闊，只要工作做細，對荒地、沙地、戈壁未利用土地實行差別管理政策，國家能夠支持我區增加建設用地和年度用地計劃規模。自治區在編制或修訂“兩沿”地區體系規劃或土地利用規劃時，要統籌配置土地資源，重點向工業用地傾斜，優先滿足自治區重點園區（開發區）、集中區內項目建設用地。提高土地集約利用水平，制定項目投資強度標準，對兩年以上未利用的預留用地，應收回重新分配；對已關停項目盡快拆除，通過調整存量土地，實現集約用地。杜絕項目“跑馬圈地”再次發生。
　　（三）水資源問題
　　水資源短缺影響經濟發展，制約項目建設，是我們所到之處，普遍反應的問題。我區西部水資源總體短缺與局部分配過剩的矛盾，是歷史形成的。隨著西部工業化進程的加快，這一矛盾日顯突出。據業內人士測算，今后幾年，因工業用水不足，將使我區西部GDP減少千億元。僅阿盟烏斯太開發區在2020年前，工業用水缺口就達1萬多億立方米。按萬元GDP耗水100立方米計算，烏斯太開發區將減少100億元GDP。而相鄰的巴彥淖爾市水資源儲量相對充足，黃河流域內蒙古段的62%的水量，集中在巴彥淖爾市。該市GDP總量在全區僅占7.2%。制定和實施西部分水政策，均衡“兩沿”地區生產用水，已成為當務之急。但據反映，上屆自治區政府確定的鄂、巴兩市水權置換，至今沒有落實。對此，自治區政府應組織專門力量，專題研究水資源統籌問題，推進區域內水權轉換。同時，積極探索跨省區水權轉換，協調水利部黃委會，重新編制我區水資源配置利用規劃，統籌利用區域內水資源，保障工業用水需求。
　　（四）環境容量問題
　　“十一五”以來，國家對新建項目實行以污染物排放總量控制責任制。一些地區及重點園區（開發區）、集中區，都面臨新建項目環境容量不夠的問題。對于像阿盟因歷史上工業基礎薄弱，所核定的控制基數較小造成的容量不夠，應積極向國家提出增加容量；對那些因污染嚴重超標，造成的容量不夠，要嚴格執行強制減排措施，對于限期不達標的要收回資源，停業整改。把騰出的環境容量，用于那些高附加值、低排放、綠色產業發展上。
　　（五）政策準入問題
　　三盟市反映，因環境評價審批、煤炭出轄區加價等因素，已經成為建設項目落地慢，不能按期投產的政策壁壘。一些煤化工項目，因沒有及時編報環評，又趕上國家限止產能過剩，環評審批難以通過，影響項目建設和投產。目前，多數新建園區都在編制園區建設規劃，已有重點園區也在進行規劃修編，但多數重點園區（開發區），都沒有編制本區域的環境影響報告，環評審批面臨許多問題。突出的是，在建項目的環評執行率較低。鄂爾多斯市、烏海市、阿拉善盟重點園區續建項目，環評執行率分別為54%、78%和80%。新開工項目環評審批任務巨大，其中，鄂爾多斯市2011年億元以上未獲得環評審批的項目24個，占新開工項目的70%以上，涉及投資1200億元。
　　巴彥淖爾市從甘其毛道進口的煤炭，鄂爾多斯市轄區的煤炭，每噸都加價或變相加價外銷，影響相鄰的烏海、阿盟用煤企業生產。這些自治區也應盡快清理和摸底，從政策層面上制定統一的政策，盡快加以解決。
　　（作者單位：內蒙古自治區政府辦公廳）