我國戶籍制度改革的回顧與前瞻

　　改革開放以來，與我國戶籍制度改革的漸進性相聯系，我國城鎮化經歷了農民轉變為農民工和農民工轉變為市民的漸進過程。國家《十二五規劃綱要》明確指出，把農民工轉變為城鎮居民是當前我國城鎮化的重要任務。而要完成這個任務，就必須深化戶籍制度改革，即把以往的淺層次戶籍制度改革推向深層次的戶籍制度改革。
　　
　　一、城鄉分割的戶籍制度的功能
　　
　　新中國頒布第一部憲法的時候，曾經明確規定公民有“遷徙和居住的自由”。然而，1953年4月，政務院頒布了《關于勸止農民盲目流入城市的指示》，此后相繼多次下發文件，要求各地采取措施制止農民盲目進城。當時農村勞動力大量涌入城市，給城市的交通、住房、勞動就業和生活品供應等都帶來日益嚴重的壓力，其中最為突出的是糧食供應緊張。1958年1月9日，《中華人民共和國戶口登記條例》經第一屆全國人大常委會91次會議通過，以“共和國主席令”頒布實行。該條例對農民進入城鎮作了嚴格的約束性限制。即公民由農村遷往城鎮，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄用證明或者是城鎮戶口登記機關的準予遷入證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。從此，形成了城市戶口和農村戶口的“二元結構”的戶籍模式。
　　從根本上說，我國城鄉分割的戶籍制度，是衍生于重工業優先發展戰略的強制性積累模式。我國確保重工業優先的資本原始積累，主要是通過國家對農產品的“統購統銷”，借助于工農產品價格剪刀差來實現的。如果說農產品統購統銷中的“統購”，是依靠政社合一的農村人民公社制度才得以順利實施的話，那么，對城鎮居民低價限量供應糧食和副食品的“統銷”，則是借助于城鄉分割的戶籍制度來明確固定計劃供應的對象。如果沒有城鄉分割的戶籍制度，糧食等主要農產品的統購統銷就很難貫徹落實。高度集中的資本原始積累、強制性的農產品統購統銷、城鄉分割的戶籍制度、政社合一的農村人民公社，是我國計劃經濟體制的重要組成部分。我國之所以實行計劃經濟體制，其中的一個重要原因是為了實現趕超型的經濟發展戰略，即優先發展重工業的工業化發展戰略。
　　農村戶口和城市戶口、農業戶口和非農業戶口，原本只是一種人口統計學意義上的分類名稱，是為了掌握人口信息和人口結構及流動情況而設置的，但是演變到今天，已經成為地位、身份、權利、利益等含金量不同的社會資源。也就是說，在當代中國，戶籍身份成為資源和權力有差別配置和分配的合法標準和依據，甚至是惟一的依據。在這種制度安排中，資源的配置和收入分配主要不是借助于市場機制，而是依靠政府的指令性計劃。政府選擇了戶口制度，作為調節資源和收入分配的平臺。即根據不同類別的戶籍，分配不同的資源和權利，由此導致城鄉經濟、政治、社會各方面的差別。值得人們深思的是，從20世紀50年代延續至今，廣大農民群眾日常生活的諸多方面，從衣、食、住、行到生兒育女，從求學謀職到政治參與，都不同程度受制于城鄉分割的戶籍制度。更令人奇怪的是，當人們置身于這種戶籍制度中時，往往自覺不自覺地把它作為一種既定的、客觀存在的東西，而較少去思考這種制度的不合理性和主觀性。即作為一種制度的外生性和主觀性。即便是這種制度給農民生活帶來諸多不便，甚至是難以跨越的嚴重障礙，人們也只不過是繞過它或者是消極地適應它，而較少去考慮這種制度的不合理性以及應當對其進行改革的心要性。
　　綜上所述，我國20世紀50年代后期構建的戶籍制度，其主要動機是：一是防止農村勞動力大規模流出，特別是大規模流出農業部門。戶籍制度發揮著服務于城鎮非農就業的排他性，持有農業戶口只能從事農業生產，別無選擇。二是保障城市居民就業和基本生活必需品以及最低限度的社會福利供給，為此也要對農村人口流動做出排斥性制度安排。傳統的城鄉分割的戶籍制度，不僅發揮著保護城鎮勞動者優先獲得就業機會的作用，還發揮著排斥農村遷移者均等享受城市社會福利待遇。因而，形成城鄉分割的并且差距巨大的就業收入和社會福利供給制度。
　　
　　二、戶籍制度改革的第一階段
　　
　　20世紀70年代末，以實行家庭承包制為主要內容的農村改革，重點解決農業生產中的激勵機制問題，極大地調動了農民群眾的生產積極性，提高了農業勞動生產率，釋放出改革以前長期沉淀的剩余勞動力。這就必然提出勞動力向農業生產以外轉移的要求。20世紀80年代中期以后，隨著改革的重點由農村轉到城市，逐步放松農村勞動力向城市流動的限制。1983年，我國政府開始允許農民從事商業和運輸業，允許農產品長途販運和自銷，第一次給予農民異地經營的合法性，開創戶籍制度改革的先河。1984年，進一步放松對農村勞動力流動的限制，甚至鼓勵農村勞動力到臨近小城鎮打工。1988年，在糧票制度尚未取消的情況下，允許農民自帶口糧進入城鎮務工經商。這是我國戶籍制度改革的第一階段，即允許農村勞動力向城鎮流動。但是，在這個階段，農村勞動力轉移主要是流向鄉鎮企業。到1987年全國鄉鎮企業發展到1750萬個，職工8805萬人，鄉鎮企業總產值首次超過農業總產值，成為農村主要的支柱產業。到1986年底，全國辦理自理口糧到小城鎮落戶達163多萬戶，共454多萬人。
　　
　　三、戶籍制度改革的第二階段
　　
　　20世紀90年代以后，我國戶籍制度改革進入第二階段。1992年初鄧小平的南方談話以及同年召開的中國共產黨第十四次代表大會，確定了中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，為農村勞動力在全國范圍內大規模流動創造了條件。標志著我國戶籍制度改革進入第二階段。在這個時期，隨著改革開放的深入，沿海地區以勞動密集型制造業為主的外向型經濟的蓬勃發展，產生了對農村勞動力的巨大需求，形成了引人注目的“民工潮”。順應勞動力市場發展的態勢，一系列障礙農村勞動力流動的制度性障礙也在逐步被突破。例如，始于20世紀50年代中期的糧食和食品定量憑票供應制度被全面廢除。當我國還處在典型的劉易斯式的二元經濟發展階段，農村勞動力源源不斷地轉移到沿海地區和城鎮，在非農業部門就業。這時勞動力供給具有無限供給的特征，農民工只能獲得較低的工資，且其工資水平多年沒有什么變化。在這種背景下，雖然勞動力市場有了一定程度的發育，戶籍制度的改革有了一定的突破，但戶籍制度仍然保留著兩個重要功能，即保護城鎮居民獲得優先就業權和同工不同酬；保護城鎮居民享有農村移民無法享受的社會福利和公共服務。由于農村剩余勞動力與城鎮企業冗員同時并存，進城農民工與城鎮勞動者，特別是非熟練勞動者之間存在著競爭關系，城市政府就以戶籍作為保護城鎮居民的特殊權利。
　　20世紀90年代以后，我國市場化、工業化、城市化駛入快速車道，農村人口大規模向城市轉移，城鄉分割的戶籍制度也作了相應的調整與改革。1992年8月，公安部發出通知，決定在小城鎮、經濟特區、經濟開發區、高新技術產業開發區實行當地有效的城鎮戶口制度。1994年以后，國家又取消了按照商品糧為標準劃分農業人口與非農業人口的“二元結構”，以居住地和職業劃分農業與非農業人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎的戶口登記制度。改革的總體思路是逐漸實現證件化管理。1996年7月1日，新常住人口登記表和居民戶口簿正式啟用。新的戶口簿將“戶別”的填寫重新規范化為“家庭戶”和“集體戶”，取消“農業”與“非農業”兩個戶口類型，使戶口登記能夠如實地反映公民的居住和身份狀況，為逐漸實現以地域劃分城鎮人口和農村人口、以職業劃分農業人口與非農業人口做必要的準備。1997年6月，國務院批準了公安部《小城鎮管理制度改革試點方案》和《關于完善農村戶籍管理制度的意見》。按照這一新的政策規定，在小城鎮已有合法穩定的非農職業，或已有穩定的生活來源，并且有了合法的住所后，居住已滿兩年的農村戶口人員，可以辦理城鎮常住戶口。經批準在小城鎮落戶的農民，享有與當地原有城鎮居民同等待遇。1999年7月，人事部、公安部再次下發通知，要求在解決“特殊人才”的夫妻兩地分居問題時，不受年齡、分居時間和戶口指標的限制，及時地解決，同時強調大城市仍需在嚴格控制基礎上緩解。20世紀90年代以來，全國各地政府在吸引投資和人才方面，也出臺許多靈活的措施。上海、深圳、廣州、廈門、海南等一些改革開放的前沿地區，較早地實行“藍印戶口”。這說明了人的身份的限制逐漸被市場因素所取代，資產、技術、住房和正常穩定收入，已成為戶口遷徙的主體要件。
　　
　　
　　四、戶籍制度改革的第三階段
　　
　　20世紀90年代中后期以后，由于市場取向改革導致城市下崗職工規模越來越大，政府構建起覆蓋城市職工的基本社會保險體系，包括基本養老保險、基本醫療保險、失業保險等以及城鎮居民最低生活保障制度，而戶籍不在城市的農民工則被排斥在外。但是，2003年以來，我國沿海地區出現不同程度的“用工荒”，這是勞動力結構性供求矛盾的產物。在這種背景下，長期不變的工資率不再能夠維持勞動力的源源不斷地供給，同時僅僅依靠上調工資也不能滿足農民工的需求。客觀上要求必須從根本上解決農民工的社會保險和公共服務問題。地方政府必須對此做出必要的反應。即把戶籍制度改革作為穩定勞動力供給的制度手段。這個階段戶籍制度改革的難點，就在于城市既得利益集團是傳統制度的受益者，對戶籍制度改革形成很大的阻力。問題在于，城市公共服務分享不平等，即過多地向市民傾斜，對農村移民采取歧視政策，以及由此而導致的社會不和諧，影響農村移民素質的提高和積極性的發揮。這種狀況并不會隨著城市經濟的發展而自動消失，也不會隨著城市經濟的發展而減輕其摩擦程度。應當認識到，政府出于保護城市居民利益而在經濟發展的早期階段，實施不均等的公共服務政策，雖然短期內有利于增加城市居民的收入和改善城市居民的福利，但是，由此而付出的代價則是城市長期經濟發展的放慢和城市居民長期收入和福利的下降。退一步說，即使非均等公共服務所造成的社會不和諧對城市經濟發展影響不大，但是只要它妨礙了城市化的進程，由城市化進程的放慢所造成的損失將是更大的。這就使得城市化的產出水平在政策未調整的第一階段被嚴重壓低了，并通過對資本積累和對城市長期經濟發展產生更為嚴重的后果。城市居民如果因為政策轉型（即從非均等公共服務向均等公共服務轉變）在短期內會影響他們收入的增長速度和福利的改善程度而反對公共服務均等化，從長期看對他們收入的增長和福利的改善是不利的。假如城市政府是以城市居民的長期福利為目標函數，就應著眼于公共服務政策的轉型，即讓農村移民與原城鎮居民享受均等的公共服務。如果能夠認識到，城市居民收入增長速度在短期內的減緩，能夠換來長期更快增長的效果，體現了一個有遠見卓識的政府在政策選擇中的智慧。
　　問題在于，目前全國許多地方的戶籍制度改革，更多地仍然是表現在取消形式上的戶籍歧視，僅僅在戶籍登記上體現城鄉統一，而依托在戶籍身份上所衍生的一系列差別待遇，其改革進展甚為緩慢。我們認為，深化戶籍制度改革的關鍵在于賦權、增利，即通過一系列社會經濟制度改革，逐漸賦予農民和市民同等國民待遇，同等的社會保障權利和福利分享機會，最終改變城鄉居民的身份差別。戶籍制度改革的重點，不是戶籍登記制度本身，而是增加農民的福利和權利，只有當農民的福利和權利接近于市民，城鄉戶籍的含金量差別才會縮小到最低限定，農民轉變為市民的條件才會 “水到渠成。”城鄉之間的差別，不完全是收入的差別，更重要的是與生俱來的權利和機會的不平等。與這些不平等的權利和機會相比，收入差別就會顯得不那么突出了。正是因為權利和機會的巨大反差，才導致城鄉居民收入的懸殊差別。
　　
　　五、實行分類指導、分步推進的戶籍制度改革
　　
　　鑒于目前城市的各種福利和公共服務是建立在城市戶籍制度基礎上的，城市戶籍人口對城市就業、教育、住房、醫療、社保、基礎設施等的需求是剛性的，同時由于不同等級、規模的城市，社會福利和公共服務水平不同，即戶籍的含金量不同，因而改革的力度和順序也不一樣。戶籍的含金量從小城鎮、小城市、中等城市、大城市、特大城市，是逐漸增大的。作為特大城市的上海，有城市戶籍的居民，其社保支出為外來農民工的8倍。上海、北京的城市居民的社會福利和保障支出相當于工資水平的70%左右。從這一客觀實際情況出發，戶籍制度的改革應分類指導、分步推進，重點給予中等城市和小城市、小城鎮更大的空間。小城市和小城鎮人口規模小，戶籍含金量低，可以加大改革力度，盡可能放開；在直轄市、副省級之外的設區城市，人口和資源壓力會大一些，戶籍含金量也比較高，改革的力度就不能那么大，只能適當地放開；北京、上海、廣州等特大城市，面臨資源環境的巨大壓力，戶籍含金量又特別高，則要加強人口管理，控制人口規模。《國家十二五規劃綱要》指出，“把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務。”“堅持因地制宜、分步推進，把有穩定勞動關系并在城鎮居住一定年限的農民工及其家屬逐步轉為城鎮居民。特大城市要合理控制人口規模，大中城市要加強和改進人口管理，繼續發揮吸納外來人口的重要作用，中小城市和小城鎮要根據實際放寬落戶條件。”農民工市民化的關鍵，不在于戶口本身，而是城鄉同等待遇，重要的是消除附著在戶籍上的城鄉差異。重慶的實踐經驗表明，農民進城之后，要讓他們穿上“就業、社保、住房、教育、醫療”這“五件衣服。”對于農民工轉化為市民究竟須要支付多少成本，住房城鄉建設部2006年所作的調研顯示，每新增加1個城市人口，需要增加的市政公用設施配套費，小城市2萬元，中等城市3萬元，大城市6萬元，特大城市10萬元。中國發展研究基金會發布《中國發展報告2010》，中國當前農民工市民化的平均成本為10萬元左右。
　　(作者系廈門大學經濟學院教授、博士生導師、國家極有突出貢獻專家)