保障房深圳式“擴容”

　　異形保障房
　　地方政府想盡辦法完成保障房“政治任務”，甚或熱衷于提前或超額完成任務。在土地和資金硬約束下，保障房建設熱潮背后問題叢生，上演了一幕幕變形記。
　　
　　一方面無地可用難題待解，一方面巨量歷史遺留問題急需破局，供需矛盾化解似乎缺少無形之手的推動。深圳開始在小產(chǎn)權房入保、工改居、提高容積率等方面進行創(chuàng)造性嘗試。
　　
　　作為全國土地市場化改革之先的城市，深圳在過去30年里引領了多個全國第一：1987年敲響了土地拍賣第一錘，1989年誕生了中國第一個商品住房，2004年成為全國第一個沒有農村建制的城市。今天，深圳卻面臨諸多土地困局。
　　2011年初，中央提出了未來5年開建3600萬套保障性住房，2011年開建1000萬套的任務。在地方政府保障房任務分解過程中，土地資源緊缺的深圳第一次表現(xiàn)出了牽強之意。
　　按照《深圳住房保障五年規(guī)劃（2011-2015）》，未來5年，深圳將建設和籌集各類保障性住房24萬套、1536萬平方米，包括安居型商品房（含經(jīng)濟適用房）17.6萬套、1216萬平方米；公共租賃房（含廉租住房）6.4萬套、320萬平方米。
　　其中分攤為2011年保障性安居工程的任務指標是：新開工7.3萬套，新增籌建6.2萬套，竣工1萬套以上等。“凡是列入2011年計劃開工7.3萬套保障房的項目，必須在9月份開工建設，”據(jù)上述人士透露，截至8月底的現(xiàn)實進度是，仍有39個項目的3.8萬套未動工。
　　在2011年4月份的一次土地會議上，深圳市規(guī)劃國土委發(fā)言人稱，“無論是在今年10月底前開工建設7.3萬套保障性住房，‘十二五’期間建設24萬套保障性住房這個目標，我們都感覺責任十分重大、壓力十分巨大、任務十分艱巨。”
　　深圳市住建局相關負責人在接受《證券市場周刊》記者采訪時更是直言5年時間建設24萬套是“在挑戰(zhàn)一項完不成的任務”。按其說法，深圳土地資源緊缺，無地可供，目前保障房項目的推進亦在原有土地規(guī)劃基礎上的“見縫插針”。
　　
　　小產(chǎn)權房“入保”
　　大勢已趨??
　　
　　深圳“無地可供”的擔心不無道理。按照國家土地用途管制標準，到2020年，深圳市建設用地指標僅為976平方公里。2009年底建設用地規(guī)模已達893.89平方公里，2010年至2020年新增建設用地規(guī)模僅剩余82平方公里，增量空間狹小。
　　在土地緊缺的情況下，深圳人并不缺房子住。深圳規(guī)劃國土委建筑物普查和住房調查數(shù)據(jù)顯示，截至2009年底，全深圳市各類住房約810萬套，總建筑面積約4.09億平方米；根據(jù)深圳市第六次人口普查數(shù)據(jù)，2010年全市常住人口1035.79萬人，約645.87萬戶，以此推算當前常住人口人均住房建筑面積達到39平方米，按全市1320萬的實際人口規(guī)劃來算，人均住房建筑面積也為31平方米，高于全國城市30平方米的人均住房建筑面積。
　　按照深圳市規(guī)劃國土委房產(chǎn)研究中心所長王鋒的說法，“人均住房面積之所以能接近40平方米，是因為把龐大數(shù)量的農民房即違法建筑算了進去。”
　　據(jù)一份資料顯示，深圳市現(xiàn)有住房主要由五部分組成：商品住房、保障性住房、單位和個人自建住房、城中村村民自建房、工業(yè)區(qū)配套宿舍及其他住房，其各自存量分別是：100萬套、26萬套、55萬套、450萬套和179萬套。
　　而其中占比最大的一塊就是城中村村民自建房，約占深圳市住房總套數(shù)的55.6%，其總建筑面積1.74億平方米，接近全市總住房面積的一半。長期致力于深圳城中村課題研究的北京大學國土與城市規(guī)劃所所長顧正江表示，單城市更新、舊城改造與違章建筑交叉存量來說，“其中任何一個交叉量推到市場上都是非常大的體量。”
　　城中村村民自建房又叫違法建筑，是指未經(jīng)規(guī)劃土地主管部門批準，未領取建設工程規(guī)劃許可證或臨時建設工程規(guī)劃許可證，擅自建筑的建筑物和構筑物。深圳大批量的集體土地合作籌建房出現(xiàn)，一直被看作是深圳30年高速城市化發(fā)展過程中的附屬產(chǎn)物。因其產(chǎn)權歸屬問題而不能進入正規(guī)市場進行流轉，業(yè)界又稱其為小產(chǎn)權房。
　　深圳市朋和置業(yè)投資有限公司總經(jīng)理賀承軍接受本刊記者采訪時表示，如此大體量的違法建筑若推倒重來，改造成本高不說，也造成了一定程度上的資源浪費，最好的解決之道就是“充分再利用”。
　　但問題是深圳違法建筑利益糾葛復雜，據(jù)原深圳市查處違法辦公室統(tǒng)計，全深圳市直接或間接涉及違法違章建筑的人群約有700萬-800萬，約占全市管理人口的50%。
　　賀承軍認為，面對如此龐大涉違人群，行政手段已基本失效，而其權屬不清又導致市場手段難以施展，與此同時，相關非法和隱形土地市場暗流涌動，在這種情況下，最好的解決辦法就是由政府積極引導之由“地下轉為地上”。
　　一方面24萬套保障房土地供應難題待解，一方面巨量現(xiàn)有違法建筑急需破局，供需矛盾化解似乎缺少無形之手的推動。
　　
　　推進中的小產(chǎn)權房
　　“入保”方案??
　　
　　日前，在深圳住房建設設計中心主持召開的兩次保障房茶話會上，多位與會嘉賓提出將違建納入保障房體系的建議，除此之外涉及到各種民間組織關于保障房話題探討時，相關議題亦不絕于耳。將小產(chǎn)權房納入保障房體系似乎已經(jīng)成為深圳民眾高度一致的看法。
　　王鋒稱，違法建筑納入保障房體系，政府部門正在探索，并稱相關方案很“大膽”，“但是深圳市還沒具體落實”。
　　本刊記者調查發(fā)現(xiàn)，違法建筑納入保障房體系的理論深圳早有探索。2007年以來，深圳公開發(fā)布住房保障制度中，就多次提及了相關設想，最新的《深圳保障住房規(guī)劃（2011-2015）》亦做了進一步提及，“加強原農村集體經(jīng)濟組織集資房和違法建筑征收或沒收政策的研究，著力擴展人才安居住房房源。”
　　深圳市規(guī)劃國土委員官網(wǎng)顯示，在2011年初的一次城市專題會議上，深圳市政府表示“抓緊拓展其他供給渠道”，并“正在抓緊探索創(chuàng)新保障性住房用地供應政策”，即研究落實和細化的相關具體政策措施。
　　實踐方面，深圳市政府亦曾在2004年以回購或者沒收的方式，將接手的小產(chǎn)權房用于保障性住房。
　　一個代表案例是東明花園即是深圳市政府嚴查村民集資和股份合作公司負責人建房，并以2300萬元的清退補償金方式，回購了東明花園，并首做保障性住房的人才公寓之用，就此解決了南山區(qū)141家企事業(yè)單位共350多位人才的住房問題。
　　“也就那么一兩次”嘗試案例，據(jù)內部人士透露，實踐效果明顯。但問題是相對于2004年，今天的土地已經(jīng)大幅升值，地塊價格動輒以億元計，這種模式隨著深圳土地迅速升值和有限的政府財力，已不具普遍意義。
　　
　　部分區(qū)域先行先試??
　　
　　一位接近深圳市政府的人士亦告訴本刊記者，從2011年4月份開始，針對小產(chǎn)權房納入保障房體系，深圳市政府亦開始著手于相關方案的研討，但并不是所有的違法建筑都能納入保障房體系。
　　哪些可以納入，哪些不可以，納入標準又是什么，如何納入？等等，這些問題成為眾多業(yè)界人士關注的焦點。
　　該人士稱，成片開發(fā)、主體單一、配套完善的小產(chǎn)權房將更容易被納入保障房體系，而對于產(chǎn)權構成復雜、歷史遺留問題較多的小產(chǎn)權房將不予考慮。
　　“規(guī)劃合理、建設達標，并具有一定規(guī)模面積的小產(chǎn)權房將給予優(yōu)先考慮，”上述人士還表示，深圳市政府未來將會選擇以沙井、西鄉(xiāng)為代表的區(qū)域先行先試。
　　而據(jù)某街道辦內部人士透露，坪山新區(qū)一占地4萬平方米的近10棟統(tǒng)建樓已被確認收編為保障房體系，僅這一項目即為深圳市貢獻幾千套保障房。
　　
　　接受本刊記者采訪的多位業(yè)內人士一致認為，目前深圳小產(chǎn)權房主要購買對象是那些買不起商品房，又無法享用政府住房保障的社會夾心層人群。政府若能著力于此，既脈準了“被保障”對象，化解了困擾政府十多年的歷史遺留問題，又大大加快24萬套保障房的建設進度，超前完成中央政府下達的保障房任務。可謂是一舉三得。
　　但隨之而來的是落實推進問題。王鋒此前曾透露，這一模式“政府高層推進意愿強烈，但具體的落地實施則要依靠各基層部門之間的協(xié)調配合”，“基層缺乏推進動力，再好的方案也難以落地”。
　　此外，還涉及到政策和法律風險問題。小產(chǎn)權房一旦納入保障房體系，就要明晰其產(chǎn)權歸屬，顧正江對此表示，深圳小產(chǎn)權房雖然是承建在集體土地之上，但理論上早在2004年龍崗、寶安兩區(qū)實現(xiàn)了城市化后，深圳所有土地全部收歸國有，也就是說深圳小產(chǎn)權房“已超越了集體土地到城市土地的鴻溝”，不再是普遍意義上權屬不清的小產(chǎn)權房。所以，從這個層面上來說，相對于成都、重慶等地農地與城市建設用地占補平衡、地票交易的做法，深圳的土地市場化改革難度小很多。
　　賀承軍認為，在小產(chǎn)權房納入保障房體系過程中，政府還應該注意到自身角色扮演，最好“退出參與者角色”，讓渡出一部分土地增值收益，騰出更多空間，讓社會力量參與進來。政府在制定相關制度的同時，連帶著進入金融市場和銀行的抵押貸款政策，對土地資本屬性進行挖掘，以釋放其巨大的價值空間。這一建議與顧正江的關于“金融市場和銀行的抵押貸款政策”設想不謀而合。
　　一位住房和建設系統(tǒng)的內部人士直陳，深圳目前最重要的是取得中央政府的支持，“深圳是一個土地資源緊缺的城市，土地制度改革創(chuàng)新直接關系到特區(qū)下一個30年發(fā)展的成敗，而國家的政策支持力度更顯重要。”
　　
　　工業(yè)用地“變性”??
　　
　　小產(chǎn)權房之外，深圳亦在做著將工業(yè)用地納入保障房體系的努力。公開資料顯示，作為深圳首批推行的工改居保障房項目，平湖保障房項目2006年之前，其功能屬性還是工業(yè)用地，如今已在納入保障房體系過程中變更為居住用地。
　　中海地產(chǎn)正在參與建設的中海怡景馨園項目亦是“工改居”典型案例。公開資料顯示，位于龍崗區(qū)平湖街道鳳凰大道南側的中海怡景馨園建成后將為深圳貢獻3900套公共租賃房。
　　深圳類似的情況不少。“考慮到土地資源短缺的實際情況，為盤活存量用地，吸引社會資金參與建設保障房，深圳鼓勵手里握有一定建設用地的大中型公司參與保障房建設。”相關政府人士如是解釋。
　　2010年5月召開的一次政府內部會議上，針對住房建設局提交的2010年住房保障工作任務分解方案，會議提出“通過政府新增供地或利用歷史遺留問題用地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)自有用地、工業(yè)用地調整規(guī)劃功能等，創(chuàng)造性地解決保障性住房建設用地緊缺問題”，在進一步明確了“歷史遺留問題用地”即違法建筑納入保障房體系的同時，還提出了“工改居”及調整容積率等創(chuàng)造性思路。
　　2011年年初，深圳政協(xié)委員、深圳市芭田生態(tài)工程股份有限公司總裁黃培釗更是為此提案深圳市政府。在提案中，黃培釗稱，深圳市保障性住房的供應和審查近來飽受爭議，根本原因就在于供需的極端不平衡，商品房和保障房價格的懸殊差異成為利益的焦點；而另一方面，由于既沒有條件申請保障房，也沒有條件購買昂貴的商品房，很多人才不得不無奈地選擇離開，深圳企業(yè)的競爭力正在下降，對整個城市的持續(xù)發(fā)展極為不利。
　　“因此深圳應就如何廣開保障房供應機制、增加保障房受益面”意義重大，黃培釗認為工業(yè)用地納入保障房體系亦是一種“創(chuàng)新的路子”。
　　國內其他城市亦在做這方面的嘗試。公開資料顯示，鄭州市2011年160公頃保障房用地中，有47公頃出自企業(yè)，其中大部分為工業(yè)用地；在今年上海市的土地出讓公告中，“退二進三”式的地塊接連現(xiàn)身；北京市住建委的保障房建設細則中提出，將鼓勵機關及企事業(yè)單位利用自有國有土地，建設公共租賃房。
　　“從國家政策來講，黨政機關嚴禁集資建房。但是，對自己有建設用地的大中型企業(yè)，在符合城市規(guī)劃的前提下，國家還是允許的。”按黃培釗的說法，2007年出臺的《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，將單位的集資合作建房納入到經(jīng)濟適用住房政策的范疇進行管理。
　　根據(jù)國家及省保障性安居工程工作安排，深圳須確保在2011年10月30日前開工建設7.3萬套保障性住房，為落實該項任務，同時鑒于深圳市新增保障性住房用地緊缺的實際情況，一批建設用地被納入了保障房建設體系。
　　這其中就包括部分“未按規(guī)定要求開發(fā)建設”部分閑置土地，上述用地情況的企業(yè)在申請保障房建設，一般情況下都會申請通過。但政府給出的前提條件亦是，必須在10月份前開工建設，“以確保納入到今年保障性住房開發(fā)建設量”。
　　公開資料顯示，深圳針對企業(yè)參與保障房建設做法，大都是以企業(yè)代建模式參與，即建成后企業(yè)以成本價把保障房移交給政府。
　　“企業(yè)在申請工改居獲批后，只需要做的是一般按照基準地價標準50%執(zhí)行補交一定地價款，即可參與到保障房建設隊伍中來。”一位不愿具名的企業(yè)代表告訴本刊記者，“因為考慮到保障房的建設任務，一些企業(yè)的申請很容易獲得通過”。該企業(yè)代表還表示，企業(yè)申請看似隨機，政府也無相關的規(guī)章條文，整個審批過程顯得粗放。
　　參與北京“工改居”項目的金隅集團曾就公開透露，公司通過將工業(yè)用地轉化為保障房開發(fā)用地，可使得公司享有一級開發(fā)的利潤，且資金成本亦較低，收益率能保持20%以上，遠遠高于一般開發(fā)商。
　　審批粗放、高回報率，如此等等的“工改居”自然吸引了眾多企業(yè)目光。有業(yè)內人士由此擔心，這種粗放行為的放行，雖然短期內的“大干快上”有助于完成保障房開建任務量，但由此衍生的尋租空間和土地亂象更令人憂慮。
　　綜觀在工業(yè)用地上建保障房的做法，主要有兩種：一種是企業(yè)自建住房；一種是“退二進三”式地將工業(yè)用地性質改變。
　　深圳企業(yè)自建住房存在諸多問題，此前本刊記者調查撰寫的《深航保障房變形記》，即揭露了作為深圳大型企業(yè)代表的深圳航空大建超大型套內面積保障房，以供給公司中高層管理人員的相關違規(guī)問題。
　　而針對工業(yè)用地變“性”的做法，有業(yè)內人士擔心，工業(yè)用地畢竟是按照城市全盤考慮下的經(jīng)濟發(fā)展長遠規(guī)劃，隨便改隨便調將會影響到工業(yè)用地的利用及布局調整甚至產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展。
　　但也有專家認為，目前土地供應失衡嚴重，適當?shù)匾怨I(yè)用地變更為居住用地的做法，反而有助于對這種失衡的矯正。據(jù)深圳市規(guī)劃國土委發(fā)布《2010年土地供應情況一覽》中，工業(yè)/倉儲用地累計出讓378.2萬平方米；居住用地累計出讓149.7萬平方米。僅2010年一年工業(yè)/倉儲用地總面積比居住用地多出了289平方米，幅度達到193.05%，是居住用地總面積的2.53倍。
　　賀承軍認為，為保障深圳市的經(jīng)濟持續(xù)長遠發(fā)展，確保一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地為支撐的同時，亦要從城市本身的實際情況出發(fā)。“‘工改居’可看作是深圳城市規(guī)劃和市場運作共同作用的結果，不必以保持產(chǎn)業(yè)理由拒絕改造。”賀承軍說。
　　與賀承軍持相同觀點的業(yè)內人士亦認為，深圳特區(qū)外一直存在產(chǎn)業(yè)用地比例偏高，城市及社會功能偏差等問題，部分產(chǎn)業(yè)用地變性保障房，將更有利于城市綜合效益的發(fā)揮，同時提升城市功能完善及保障社會功能平衡發(fā)展，亦推動特區(qū)內外一體化。
　　“工業(yè)用地價低，規(guī)模比例大，在擠占居住用地的同時，相應也推高了居住用地的地價。”顧正江表示，“而工業(yè)用地用于保障房用地，在一定程度上減少保障房用地對商業(yè)居住用地的擠壓，間接促成用地結構的改變。”
　　但從近幾年已出讓工業(yè)用地改變保障性住房項目的情況，主要是以工業(yè)用地項目單位申報個案情況確定任務，平湖保障房項目和中海怡海馨園項目即屬于這種情況。針對這種情況，“政府應該更多從大規(guī)劃、大格局方面考慮，即綜合考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市發(fā)展相關規(guī)劃要求等給予審核，而不是粗放管理，一味放行。”