“突擊花錢”與“財政幻覺”

　　每逢年底，各級政府的“突擊花錢”總會成為媒體焦點。雖然老調重彈多年，卻沒任何改觀。反倒是，因財政資金大幅超收，“年底突擊花錢”近年來呈愈演愈烈之勢。據報道，年末一個月，2008年各級政府花掉了1.5萬億元，2009年花掉2萬億元，而今年，政府部門在余下的一個多月里，將花掉超過3.5萬億的財政資金。雖說有關部門年年對此都明令禁止，但因無任何監督和處罰措施，不僅絲毫遏制不了“突擊花錢”勢頭，反而顯示出此頑疾的根深蒂固。
　　目前的財政制度顯然只“激勵”預算執行者多花錢，等于對節約者投了“否決”票。一方面，花不完的預算需全部上交國庫，另一方面下年度的預算額度，也由本年度開支情況決定。于是，各部門為了不減少下年度預算規模，便把突擊花錢當做不得不完成的任務。
　　預算使用是一個動態過程，那么它的管理、監督與評價體制，也應當是動態的。但事實上，目前的預算開支連靜態監督都未實現，也就談不上跟蹤管理了。由于各級政府只是把完成預算的多少，作為考核標準，從未考核過預算資金使用是否合理、能否發揮最大效用，因此在預算執行中，引致“浪費有功，節約有錯”的反常現象，也就成了必然。各部門不僅把“高報預算”、“多花預算”視為理所當然，甚至把超支花錢視為一種工作能力。
　　不過，因為媒體的熱議，民眾開始明白了“年底突擊花錢”的危害，一邊是大量民生和社會保障項目缺乏資金，另一邊卻因“突擊花錢”使財政資金出現巨大浪費，并成為貪腐的溫床。這些年，各路專家學者針對年底突擊花錢，也提出了很多解決方案，諸如改革預算制度，采用“零基預算”，使下年度預算與上年度開支脫鉤；如對有財政盈余的部門實施獎勵，而不是全額上交；如使財政預算公開化，細化預算項目，實施陽光財政，讓民眾參與到對預算的編制、執行和審議；如加大審計部門和人大的監督，對各部門預算使用情況實行績效考核，等等。
　　這些方法應當說都不復雜，卻無法在現實中得到貫徹，這是真正讓人們感到困惑的地方。細究根源，與我們分析“突擊花錢”的視角有關。
　　人們多把財政預算視為一個經濟學問題，其實它更是一個政治學問題。記得多年前，我讀美國經濟學家布坎南的書，記住了一個詞，叫“財政幻覺”。這個概念我國的經濟學家，幾乎很少論及。所謂“財政幻覺”，是指政府努力使納稅人覺得他們的稅負，遠低于他們所應承擔的，同時制造“幻覺”讓民眾相信，政府向他們提供的公共服務遠遠高過實際的價值。當納稅人因“財政幻覺”而低估了自己實際承擔的稅負時，便會極力支持政府進行更多的財政開支。這也是各地政府熱衷搞面子工程的真正動力，因為面子工程更易讓民眾發現公共支出給自己帶來的好處，而忽略了稅收增長的痛苦。
　　制造“財政幻覺”的手法很多，比如降低個人所得稅等直接稅，提高各種間接稅。我國的消費稅本來就很重，但由于包含在商品價格中，民眾并沒有稅負過重的感受。包括通貨膨脹，也是制造“財政幻覺”的一種手法。在單一權力體系的國家，制造“財政幻覺”可以說是財政管理者的主要工作，它的目的就是模糊政府開支在財政支出中所占的份額，讓民眾在并不知情的狀態下，承擔更多的稅負。被“財政幻覺”主導的民眾，會認為財政預算和開支與自己關聯不大，因而對此往往采取漠視的態度。
　　當然，要使民眾保持這種“財政幻覺”，就需要把預算做得籠統而復雜，最好讓大多數人都看不明白，這樣才便于操縱財政開支。可以說，之所以出現“年底突擊花錢”這種怪象，完全是財政管理思路所決定的。財政收支的模糊與含混，其實是財政管理者所需要的，只有這樣才能讓納稅人看到財政支出所帶來的收益，卻發現不了相應的成本來源，稅收最大化才有可能。當財政支出和稅收制度組織起來的目的，是為了制造“財政幻覺”時，要改變“年底突擊花錢”顯然難上加難。如果財政管理者不改變根本思路，把社會正義和公共利益視為財政政策的本質訴求，要改變現狀幾乎沒有可能。
　　
　　葉匡政
　　詩人，文化評論人。主要關注儒家現代性、現當代史常識重建。