加強我國食品安全的規制措施

　　摘要：“民以食為天，食以安為先”，食品安全問題成為大家越來越關注的問題，也引起政府部門的高度重視。食品市場的安全狀況與政府食品安全規制密切相關。為了提高食品市場的安全，有必要對食品市場的特征以及食品安全規制的原因進行分析，只有這樣政府才能采取更加合理的規制政策，減少食品安全問題的出現。本文首先描述當前我國食品安全問題的現狀，然后根據政府規制原因的理論，具體分析了食品安全規制的原因，并結合食品市場和食品分類的特征，提出加強我國食品安全的規制措施，最后得出相關結論與啟示。
　　關鍵詞：食品安全；規制；政府；措施
　　中圖分類號：TS201.6；F091.3
　　
　　一、引言
　　
　　2010年衛生部通過突發公共衛生事件網絡直報系統共收到全國食物中毒類突發公共衛生事件（以下簡稱食物中毒事件）報告220起，中毒7383人，死亡184人，涉及100人以上的食物中毒事件7起。與2009年網絡直報數據相比，食物中毒事件的報告起數和中毒人數分別減少18.82%和32.92%，死亡人數增加1.66%[1]。近幾年，我國出現了各種食品安全問題，如大頭娃娃、蘇丹紅、三聚氰胺、瘦肉精、面粉增白劑、注水肉、毒豆芽、染色饅頭等。出現這些問題原因是什么，是值得大家關注的問題。食品安全是人民群眾最直接、最根本的民生。2011年1月，某雜志發布的年度消費者食品安全信心報告顯示，50%以上公眾對食品“沒有安全感”，近期頻發的食品質量安全事件，也在不斷拷問著我們：食品安全事件的癥結究竟何在？企業的道德底線、政府的監管力度和制度的執行力都成為拷問的對象。有的人可能認為食品生產者應該對食品問題負主要責任。2011年5月5日，上海市質量協會用戶評價中心發布的《關于上海食品工業企業誠信管理體系建設現狀調查的報告》顯示：46.9%的被訪企業不認為應該履行食品質量安全的主體責任，而僅停留在加強自律的層面上。由此可見，食品企業責任意識薄弱是導致當前食品安全事件頻發的一大因素[2]。實際上這只是其中一個原因，其主要原因是食品市場的信息不對稱造成的。經濟學上求最大化，一般都是在一定約束條件下求，如果沒有約束條件是不能求的最優問題。所以，我們要處理好這個問題，需要給這些食品生產者添加約束條件，如法律、法規、罰款、監督、刑事處罰、食品標準、企業誠信經營的價值觀等等，使其在這種約束條件下追求利潤最大化，即符合消費者的利益也符合生產者的利益。而這個約束條件是需要政府去做的，因為市場已經可以說在這方面無能為力了。只要政府規定好約束條件，生產者在這些約束條件實現自己的利潤最大化的同時，也實現了消費者和整個社會的福利最大化。由于當前我國的法律機制和信譽機制還未形成，靠生產者自我約束很難，因此，為了添加這些約束條件和彌補市場在某些方面的失靈，這就需要政府規制。
　　
　　二、政府規制的原因分析
　　
　　亞當?斯密在《國富論》中指出，市場是完善的，政府只是一個守夜人，政府只要給市場提供一個公平和競爭的市場環境就可以了，主要起監督市場和保護人民財產的作用。后來，經過了很經濟學家的發展，這個天賦自由體系越來越完善，尤其是到奧地利學派。20世紀30年代經濟危機出現，使人們開始重新認識這個自由市場經濟并不是萬能，在有些地方是失靈，如外部性、不完全信息和壟斷等，而這種市場失靈造成了整個社會福利的損失。于是，出現了凱恩斯的《就業、利息和貨幣通論》，這是一個主張政府干預的理論的著作，經濟學開始走上了政府干預了市場之路，并對美國從經濟危機中復蘇起到了很大作用。可是，20世紀70年代，美國出現了滯漲，而根據凱恩斯的理論這是不可能出現的，于是，經濟學家門又開始恢復了市場經濟的道路上，其主要代表是弗里德曼，而在政府規制方面，也進行了放松性規制，其中最成功的當屬英國。
　　經濟學一直以來，就在討論一個問題，到底是政府在經濟中占主導地位還是市場占主導地位，經過幾百年的討論。在現實中，還真沒有哪一個國家是完全的、自由的市場經濟，基本是一種混合經濟體制，即所有社會既帶有市場成分也帶有計劃成分。
　　政府規制就是政府干預市場中生產者和消費者的行為，使資源配置效率最優，達到提高整個社會福利的目標。對于政府規制的原因的解釋有很多方面，其中最主要的有三個方面：壟斷、外部性和信息不對稱，由于市場存在這三個方面的問題，導致市場機制不能發揮作用，從而損失經濟效率和社會福利。
　　一是壟斷。壟斷自產生以來就遭受非議，有的認為壟斷有利于創新，有的認為壟斷降低了消費者福利和造成了壟斷企業的效率低下。迄今為止，大家已經對壟斷有了共同的認識，即要限制壟斷。而這個工作，市場是做不了的，因為壟斷本身有的就是市場競爭的結果，市場不能解決這個問題，而只能靠政府解決，于是政府就出臺各種法律限制壟斷，其中比較有名的是美國的《謝爾曼法》。其實，打破壟斷，引入競爭機制，也是反壟斷的一個很好的方法，不過這也需要政府的參與，如我國的電信行業、電力產業的改革，基本就是走的這條道路，打破壟斷，引入競爭，逼迫壟斷企 業提高效率，降低成本，這樣消費者就能得到更多的福利。
　　二是信息不對稱。這個主要應用于食品和藥品的安全、衛生健康方面，如最近我國出現的瘦肉精、面粉添加劑、毒豆芽的問題，基本都是由于生產者和消費者對該商品的信息不對稱造成的。正是由于信息不對稱造成了生產者的道德風險，也就出現了上面的那些問題。如果消費者知道生產者的生產產品的信息，經過市場競爭機制，估計那些有問題的產品都賣不出去，自然就淘汰掉這些企業。可是，現實中，這些信息是不對稱的。這時就需要政府加強對這些商品的監督和質量檢驗，出臺法律標準，規定好其產品標準，以及要求生產者披露生產商品過程的信息，增加信息的透明度。實際上，有人認為，讓生產者公布產品信息不就可以了。根據信息經濟學理論，讓生產者公布信息，其交易成本較大，只有政府作為一個公證人去做，才是最合理。這也是為什么政府應該加強對食品和藥品的安全的規制的原因。
　　三是外部性。這個主要應用于環境規制方面。我們都知道污染性的生產企業不會主動減少環境污染，環境污染有很大的負外部性，其使企業獲利，而由整個社會負擔環境污染的成本。根據科斯定理，可以解決外部性，可是科斯定理所要求的產權界定清楚、交易成本為零和信息是完全的假設條件在現實中，很難滿足，所以，也只能交給作為整個社會的代理人的政府去監督和治理環境污染的外部性問題，這也成為了政府在環境方面規制的原因。
　　還有其它政府規制的原因，如競爭破壞性作用等，但是主要是這三個原因。不過政府規制有時并不能提高社會福利，因為政府作為整個社會的委托人，其經營的目標有時與代理人（人民）的目標不一致，同時，這種委托代理關系是多層的委托代理關系，容易出現很多問題，如尋租或者被某些利益集團所所利用成為其代言人。所以，政府規制成功的一個條件就是政府自身是完善的，如果政府規制本身存在問題，有時還不如沒有政府規制，任由市場競爭自由發展的好。
　　
　　三、食品安全規制的原因分析
　　
　　（一）食品市場的基本特征
　　1.從需求角度看食品市場的特征
　　“民以食為天”，食品是我們賴以生存的主要物質，離開了食品，我們的生存就成了問題。所以，食品安全是關系人民群眾身體健康和生命安全的一件大事。食品從需求價格彈性角度劃分，部分食品的需求價格彈性較小，如糧食、蔬菜、水果、肉類和飲用水等，部分食品表現為較大的需求價格彈性，如飲料、營養品、牛奶、奶粉等。不過大部分食品的需求價格彈性較小，即缺乏彈性，不管價格多高，有些東西我們必須消費，如糧食和蔬菜。在食品市場上存在大量的消費者，同時我們每時每刻都在買食品，吃食品，因此，食品直接會對消費者的健康和生命安全造成影響。
　　
　　2.從供給角度看食品市場的特征
　　從供給角度看，食品市場存在大量的供給者，再加上食品之間存在較強的替代性，如大米與面粉、豬肉與牛肉。雖然，不同食品生產對生產技術的要求不同，但是多數食品不存在明顯的技術壁壘，所以，食品供給市場一般都存在激烈競爭。
　　綜合以上對食品市場供求兩個方面的分析可以看出，食品市場大部分屬于完全競爭市場和壟斷競爭市場[3]。根據經濟學原理，完全競爭市場是最有經濟效率的市場。在完全競爭市場上，如果信息是對稱，一般不會存在市場失靈，食品市場供求通過競爭來實現。但是，食品作為一種特殊的產品，在其生產、銷售過程中存在比較突出的信息不對稱問題。正是由于食品市場存在較多的信息不對稱和外部性問題，才會出現了較多食品安全問題，也就需要政府對食品安全的規制。隨著，消費者逐漸從關注食品的可獲得性到關心食品安全問題，食品安全規制就變得更加重要。
　　(二)食品分類
　　在食品市場上，根據食品質量信息獲取的難易程度，可以把食品分為三類：搜尋品、經驗品和信用品。
　　第一類是搜尋品，即消費者在購買前就能了解食品的質量信息，諸如食品的大小、光澤、顏色、肥瘦、包裝、商標、價格和產地等。我們把具有這類質量信息特征的產品歸為搜尋品。這類信息在食品市場上容易獲得，買賣雙方都比較清楚。對于搜尋品可以取得與市場信息充分狀態下一樣的結果，即可通過信譽機制形成一個獨特的高質量高價格市場均衡而不需要通過政府規制解決食品安全問題。
　　第二類是經驗品，即消費者在食用之后才能了解到食品質量信息，諸如食品的新鮮程度、口感和味道等。我們把具有這類質量信息特征的食品歸為經驗品。在食品市場中，這類食品一般在購買前對其信息無從了解，只有購買后才能夠了解到該食品的質量信息。不過，如果消費者在購買某個企業的食品后，感覺產品質量還可以，會重復購買，企業依此建立自己的信譽，在信譽機制作用下，消費者逐漸了解到產品質量，企業也能依此質量進行定價。但是，消費者只購買一次產品時，除非能夠以較低的成本獲得產品信息，不然很難通過信譽機制達到高質高價和實現市場均衡。
　　第三類是信用品，即消費者在食用后也無法了解到食品質量的部分信息，諸如農藥存留指標、重金屬含量指標、菌類指標、是否含有激素以及各種營養元素是否已經達標等，我們把具有這類質量信息特征的產品歸為信用品。由于消費者區分此類信息的成本較高，同時，消費者食用這些食品對身體健康的影響，有可能短期內不出顯現，一般有的在若干年甚至十幾年后出現，生產者對這類產品的信息具有對優勢，而消費者只能聽任食品生產者的宣傳和介紹，處于信息的絕對劣勢地位。
　　由于消費者在食品市場上不能區分高質量和低質量食品，而二者的生產成本不一樣，最終有可能出現低質量食品驅逐高質量食品的現象。如消費者在購買“綠色食品”或者“有機食品”時，由于信息不對稱問題，消費者不能區分“綠色食品”與“非綠色食品”的區別，即使生產者宣揚自己的食品是綠色食品，要價較高，但是，消費者不能接受高價格，生產者只能按普通食品價格出售。但是，從生產成本上看，花費成本較高。由于消費者對產品信息無法判斷，生產者很難確保高質量能帶來的多的收益，生產者很難建立質量聲譽，在利益驅動下，大多數“理性”的生產者就會使用各種添加劑和農藥，而不會考慮消費者的衛生健康問題，也就出現了低質量食品驅逐高質量食品的現象。
　　（三）食品安全規制的原因
　　政府對食品安全進行規制的主要原因是信息不對稱，這也是食品安全規制的理論基礎。在食品市場上，一般由生產者、銷售者、政府和消費者組成，其中生產者一般只生產少數幾種食品，能夠充分了解食品生產過程中的質量和成本等方面的信息。對于銷售者和消費者而言，在交易中處于信息劣勢的地位。但是，銷售者一般來說，對于自己銷售的食品質量，雖不如生產者多和全，但是，根據自己的銷售經驗，可以對自己所經營的食品的質量、可靠性和性價比有比較全面了解。這樣在交易過程，只有消費者完全處于信息劣勢地位。同時，政府和生產者、銷售者和消費者之間也存在信息不對稱問題。政府與生產者和銷售者之間的信息不對稱，主要是有時生產者和銷售者隱藏一些食品的信息，即使政府努力監督和審查也不能夠獲得這些隱秘消息，再加上生產者和銷售者對政府官員進行尋租，更加加大了政府與其的信息不對稱。由于政府食品安全的規制部門存在分割、權責交叉等問題，各部門只負責傳遞本部門的信息，消費者很難了解到食品安全的全部相關信息，這種狀況決定了政府與消費者之間存在信息不對稱。而正是由于食品的信息不對稱導致食品市場資源配置的低效率和多種食品安全問題的出現。因為，信息不對稱會導致逆向選擇，還有就是道德風險問題。從食品信息特征分析來看，經驗品和信用品存在嚴重的信息不對稱，這導致了市場的混亂，給消費者帶來損失。為了減少經驗品和信用品，由于信息不對稱帶來的問題，就必須實行政府規制。而食品安全規制正是通過一系列的規制政策和手段，強化對食品生產、銷售者個人利益最大化的制度約束，使之形成正確的價值取向和價值判斷，作出符合社會總體福利的行為。
　　食品安全規制還有一個原因就是外部性。安全食品不僅能夠給生產者帶來高的經濟回報外，還能夠給整個社會帶來很大效益，如保障人生命安全和健康，為建設和諧社會做出了貢獻，具有較強的外部性。但是，由于當前我國的市場環境出現了劣質食品驅逐優良食品的現象，不能夠使安全食品的生產者獲得全部收益，即發生市場失靈，這將打擊一些安全食品的提供者的積極性，因此，需要政府規制，糾正市場失靈。而對于問題食品，具有很明顯的負外部性，如問題食品威脅消費者的身心健康和生命安全，而劣質食品的提供者卻不承擔其給消費者和社會帶來的這種危害的成本。由于食品是我們每天必需之物，問題食品具有很強的負外部性。如果食品出現問題，很容易對消費者的健康和生命造成威脅。，因此，也成為政府重點規制的領域。
　　
　　四、加強我國食品安全的規制措施
　　
　　食品安全規制主要是指政府職能部門對食品生產、加工、流通、消費過程中的食品安全行使監督管理。主要包括負責食品生產、加工、流通、消費環節食品安全的日常監管；實施生產許可、強制檢驗等食品質量安全市場準入制度；查處生產、制造不合格食品及其它質量違法行為[4]。食品安全規制屬于社會性規制。社會性規制是始于20世紀60年代，政府干預范圍不斷擴大思想而產生的。其主要觀點是政府有（或應當有）責任保護環境的質量和個人的日常生活中的健康和安全。由于在食品的交易中，存在信息不對稱和外部性問題，而這給消費者帶來利益損失，如最近我國這些食品問題，給很多人的健康造成了一定威脅。因此，政府需要建立食品安全規制的規制機構、法律法規體系、制定食品標準體系、進入規制、信息規制以及監測手段對食品安全進行規制，以達到食品安全的目的。
　　（一）建立相對獨立的權威規制機構
　　相對獨立權威規制機構是保障我國食品安全規制措施實施的重要保障。目前，我國食品安全的規制逐漸形成了分段監管為主、品種監管為輔，一個監管環節由一個部門主要負責，全程由多部門共同管理的規制體制。其中參與規制的部門主要有：衛生部、國家質檢總局、工商總局、國家食品藥品監督管理局和農業部，此外，國家發展改革委員會、商務部、財政部等部門也從不同的方面參與了食品安全監管工作。這些部門是按照從原材料到產品、市場、餐桌的順序進行分段監管。從田間地頭