完善損失控制體系是應(yīng)對自然災(zāi)害的長遠(yuǎn)之策

　　從風(fēng)險構(gòu)成鏈條中發(fā)現(xiàn)其規(guī)律、形成事先的預(yù)防與減損意識、進(jìn)而構(gòu)建完善的損失控制體系，是國際社會應(yīng)對自然災(zāi)害這類損失性風(fēng)險的普遍性做法
　　
　　今年以來，我國南方多個省市遭遇重度干旱。而進(jìn)入6月后，隨著多次強(qiáng)降雨的發(fā)生，部分地區(qū)旱情隨之逆轉(zhuǎn)為嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害。據(jù)國家防總統(tǒng)計，截至6月11日，全國入汛以來累計受災(zāi)農(nóng)作物465千公頃，受災(zāi)人口848萬人，直接經(jīng)濟(jì)損失約達(dá)74.45億元。數(shù)字是冰冷的，但顯現(xiàn)出的卻是社會生產(chǎn)中斷、民眾福利下降的嚴(yán)峻圖景。這再次提醒我們，應(yīng)對自然災(zāi)害風(fēng)險，除了關(guān)注事后的補(bǔ)償與救濟(jì)制度，也需要更為科學(xué)地認(rèn)知自然災(zāi)害風(fēng)險，并努力從更長遠(yuǎn)、更根本的角度上控制和降低風(fēng)險帶來的巨大社會成本。
　　通過降低風(fēng)險事件發(fā)生的概率（即防損）或降低風(fēng)險事件造成損失的嚴(yán)重程度（即減損）來降低總體風(fēng)險成本的方法即為損失控制，它是風(fēng)險管理的基礎(chǔ)手段之一。盡管自然災(zāi)害風(fēng)險多源自自然環(huán)境條件的變化，表現(xiàn)出了較強(qiáng)的隨機(jī)性和不可預(yù)期性，但從風(fēng)險構(gòu)成鏈條中發(fā)現(xiàn)其規(guī)律、形成事先的預(yù)防與減損意識、進(jìn)而構(gòu)建完善的損失控制體系，是國際社會應(yīng)對自然災(zāi)害這類損失性風(fēng)險的普遍性做法。
　　澳大利亞是世界上自然災(zāi)害高發(fā)的國家之一，與其風(fēng)險管理需要相適應(yīng)，澳大利亞在國家層次建立了一系列自然災(zāi)害風(fēng)險管理計劃，這其中，NDMP（Natural Disaster Mitigation Program）是致力于在全國范圍內(nèi)識別和分析風(fēng)險、進(jìn)行風(fēng)險排序并實(shí)施減損計劃的主要制度安排。該計劃主要通過提供融資支持提高自然災(zāi)害風(fēng)險管理研究和減損水平，減緩未來自然災(zāi)害風(fēng)險發(fā)生的可能性，提高自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)的開發(fā)利用效率，進(jìn)而在全國范圍內(nèi)幫助風(fēng)險主體提高對自然災(zāi)害風(fēng)險的消化與適應(yīng)能力。
　　在具體操作上，澳大利亞聯(lián)邦政府與各級政府機(jī)構(gòu)相互合作實(shí)施自然災(zāi)害風(fēng)險防控項目，其具體內(nèi)容是：(1）對自然災(zāi)害風(fēng)險管理體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，努力從災(zāi)后救濟(jì)與恢復(fù)向成本節(jié)約型的事前減損計劃轉(zhuǎn)化；(2）構(gòu)建以風(fēng)險主體與管理措施分類為基礎(chǔ)的，更加安全、更具可持續(xù)性的社區(qū)組織架構(gòu)；(3）在減少自然災(zāi)害對全社會經(jīng)濟(jì)影響的同時，努力減少自然災(zāi)害帶來的社會與環(huán)境影響；(4）通過長期的成本與收益方法衡量與識別減損計劃所涉及的投資，提高損失控制的經(jīng)濟(jì)效率。截至2009年，聯(lián)邦融資計劃在四年間為減損體系以及應(yīng)急管理志愿者體系提供了大約1.1億美元的資金支持。為了更好地對各類風(fēng)險管理項目進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合性管理，2009至2010年，NDRP（Natural Disaster Resilience Program）將NDMP與其他減損計劃合并到了一起，以使資金在整體策略下發(fā)揮更大的作用。
　　美國同樣是自然災(zāi)害高發(fā)的國家，颶風(fēng)、龍卷風(fēng)和洪水等都是常見的自然災(zāi)害事件。相對而言，美國也在國家層面建立了較為完善的自然災(zāi)害預(yù)防和減損體系。這一體系包含了一系列國家計劃，例如在重大自然災(zāi)害之后向州和地方政府提供經(jīng)濟(jì)援助、幫助風(fēng)險主體盡可能快恢復(fù)重建的HMGP（Hazard Mitigation Grant Program），針對自然災(zāi)害風(fēng)險設(shè)立的事前融資計劃，即為地區(qū)提供減損工程執(zhí)行資金的PDM（Pre-Disaster Mitigation Grant Program），以及通過資金援助的方式幫助政府和社區(qū)單位采取減損措施，降低洪水風(fēng)險的FMA (Flood Mitigation Assistance Program)等。
　　大部分國家計劃可被用于改善建筑質(zhì)量，以為風(fēng)險問題提供長期的解決方案。以HMGP為例，它支持的項目包括：（1）增高洪水多發(fā)區(qū)家庭與商業(yè)建筑的高度，提高建筑及各類設(shè)施的抵抗洪水風(fēng)險的能力；（2）收購洪水多發(fā)區(qū)的房屋建筑，自愿出售的所有者將獲得重新安置，地方政府則成為財產(chǎn)的新的所有者；（3）翻新改進(jìn)建筑物，以將風(fēng)暴、洪水、地震和其他風(fēng)險的危害降至最低。這些措施當(dāng)中，收購財產(chǎn)是將高風(fēng)險區(qū)域的人口和財產(chǎn)向外遷移的一種有效方式。收購項目是自愿的，一旦收購項目獲得州政府和FEMA（美國應(yīng)急管理署）批準(zhǔn)，聯(lián)邦基金將被用于購買建筑或房屋，土地則被永久性保留為公共場所或進(jìn)行再造。FEMA使用內(nèi)部確認(rèn)的BCR（Benefit-Cost Ratio，收益-成本比例）指標(biāo)來對所有項目進(jìn)行有效性衡量。如果減損項目的未來收益（預(yù)期可避免的經(jīng)濟(jì)損失）大于或等于成本，則該項目可被視為成本有效的，也才可以成為各類計劃融資的對象。
　　由上可以看出，澳、美兩國均在國家層面建立了內(nèi)容豐富的自然災(zāi)害風(fēng)險控制計劃。計劃的內(nèi)容包括從災(zāi)后救濟(jì)與恢復(fù)向成本節(jié)約型的事前減損計劃轉(zhuǎn)化，包括構(gòu)建更具可持續(xù)性的組織架構(gòu)，也包括收購高風(fēng)險區(qū)域風(fēng)險單位或提高風(fēng)險單位安全程度，以減少自然災(zāi)害風(fēng)險帶來的經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境影響等。與此同時，兩國都在計劃實(shí)施過程中注重使用成本與收益方法衡量和識別損失控制的經(jīng)濟(jì)效率，以保證各類計劃投資的有效性。
　　建立相對完善的損失控制體系正是要解決這兩個關(guān)鍵性問題，一是確定對自然災(zāi)害風(fēng)險進(jìn)行公共性管理的順序和內(nèi)容，二是在確定之后應(yīng)用經(jīng)濟(jì)原則衡量損失控制的效率。我國構(gòu)建完善的損失控制體系，同樣要以這兩個問題為核心。具體而言：
　　第一，自然災(zāi)害風(fēng)險的性質(zhì)決定了政府更大的參與度。由于自然災(zāi)害風(fēng)險影響范圍的不同，自然災(zāi)害的損失控制也在不同程度上存在從市場化的產(chǎn)品向公共品轉(zhuǎn)化的問題。我國自然災(zāi)害種類繁多，且影響范圍廣泛，這種風(fēng)險的外部效應(yīng)意味著作為公共代理人的政府機(jī)構(gòu)有必要更多地參與損失控制。與此同時，風(fēng)險影響范圍大小不同也意味著政府參與度不同，要區(qū)分作為公共品的損失控制和可商業(yè)化的損失控制措施，對自然災(zāi)害風(fēng)險進(jìn)行分類管理。對于洪水、地震、干旱這樣的影響廣泛的自然災(zāi)害風(fēng)險，可致力于建立國家層面的計劃，而對于區(qū)域特性明顯的風(fēng)險，則可以建立地區(qū)層面的減損計劃。為了發(fā)揮減損設(shè)施或措施的規(guī)模效應(yīng)，還可嘗試建立聯(lián)合減災(zāi)基金，即由地緣關(guān)系及風(fēng)險特性相近的地區(qū)開展合作減損的研究、實(shí)施和評估工作。
　　第二，吸引個體和商業(yè)機(jī)構(gòu)等多元化主體參與到自然災(zāi)害防控過程中。有效的損失控制模式一定是由多元主體構(gòu)成的系統(tǒng)性自然災(zāi)害防控體系。除了政府的參與外，激勵個體、社區(qū)和商業(yè)機(jī)構(gòu)更加靈活、高效地參與自然災(zāi)害風(fēng)險的損失控制同樣重要。對于自然災(zāi)害信息完備且主體之間信息對稱的自然災(zāi)害風(fēng)險，可以社區(qū)為基礎(chǔ)建立防災(zāi)和減災(zāi)單位進(jìn)行風(fēng)險防控。對于自然災(zāi)害信息完備、主體之間信息不對稱的自然災(zāi)害風(fēng)險可通過購買商業(yè)保險加以轉(zhuǎn)移，并通過保險人的專業(yè)能力間接防控自然災(zāi)害風(fēng)險。而對于可預(yù)期、不可控制的重度風(fēng)險則適合作為剩余風(fēng)險留給政府主體。例如對于地震斷裂帶或洪澇區(qū)居民，可實(shí)施政府收購財產(chǎn)或協(xié)助遷移，或設(shè)立高風(fēng)險向低風(fēng)險地區(qū)遷移的優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)政策支持下個體對自然災(zāi)害風(fēng)險的積極防范與控制。
　　第三，建立以成本-收益衡量為基礎(chǔ)的損失控制效率評價體系。除了激勵主體參與之外，自然災(zāi)害風(fēng)險防控的效果還需要效率評價體系來保證。效率評價體系包括兩個層面，事前的效率評價在于評估自然災(zāi)害防控資金投入的最優(yōu)水平，事后的評價則是調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多期風(fēng)險管理效率的動態(tài)有效傳遞。此外，無論從微觀還是宏觀層面，損失控制都要遵循效用最大化也即成本收益相匹配的原則。對于微觀的、單一的損失控制措施，可以根據(jù)邊際收益與邊際成本是否相等來判斷其是否為合理的損失控制水平。而在整體風(fēng)險管理的框架下，則需要將一切有關(guān)減損、防損行為的成本和收益納入統(tǒng)一的模型，以衡量通過損失控制管理自然災(zāi)害風(fēng)險的宏觀效率。
　　第四，加強(qiáng)相關(guān)組織制度與信息技術(shù)建設(shè)。要進(jìn)一步加強(qiáng)國家減災(zāi)委員會的協(xié)調(diào)職能，在地方政府、村鎮(zhèn)以及社區(qū)層次明確參與統(tǒng)一協(xié)調(diào)減災(zāi)的部門，賦予其相應(yīng)的信息服務(wù)和組織職能，并將自然災(zāi)害風(fēng)險防控任務(wù)納入各級具體的財政預(yù)算。與此同時，要完善有關(guān)自然災(zāi)害風(fēng)險的信息支持系統(tǒng)，通過調(diào)研、統(tǒng)計，以及多部門協(xié)作，編制全面、系統(tǒng)、周期合理的全國性自然災(zāi)害風(fēng)險數(shù)據(jù)庫；在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立信息共享機(jī)制，尤其是加強(qiáng)政府與民間機(jī)構(gòu)以及商業(yè)風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)的信息共享和協(xié)作，提高自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警預(yù)報能力，為全社會系統(tǒng)的防災(zāi)減災(zāi)提供技術(shù)支持。