蘇州推進城鄉教育一體化發展策略研究

　　《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》第一次提出“建立城鄉一體化的義務教育發展機制”。《蘇州市中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》把“推進城鄉教育一體化發展”列入未來10年蘇州教育改革發展的十大任務之一。這充分說明城鄉教育一體化不僅是新時期教育改革和發展規劃的重要內容，也是推進城鄉經濟社會一體化的重要舉措，更是教育自身發展的理性選擇。
　　
　　一、城鄉教育一體化的內涵解讀
　　
　　所謂城鄉教育一體化，學術界沒有明確和統一的界定，我們認為，城鄉教育一體化是指以科學發展觀為指導，以破除城鄉教育二元結構為突破口，通過整合和優化城鄉教育資源，形成城鄉教育管理體制、規劃布局、辦學標準、辦學經費、教師配置、辦學水平一體化的發展格局。從空間上講，城鄉教育一體化是同一區域內不同空間位置上互動發展；從時間范圍來講，城鄉教育一體化是漸進地、不斷縮小校際間差距，做到校際間均衡發展，并各具特色；從發展內涵上講，城鄉教育一體化是貫徹黨的教育方針，完成國家規定的教育任務，促進學生全面而有個性的發展。
　　從蘇州教育實際看，城鄉教育一體化就是要實現城鄉學校“六個一樣”，即校園環境一樣美，教學設施一樣全，公用經費一樣多，教師素質一樣好，管理水平一樣高，學生個性一樣得到弘揚。但是，這“六個一樣”不是要消滅農村教育，而是要根據城鄉各自的特點與優勢，優化教育過程，合理配置教育資源，使居住在農村的學生與居住在城鎮的學生共享同樣優質的教育。
　　
　　二、蘇州城鄉教育一體化發展的現狀分析
　　
　　改革開放以來，我市堅持把城鄉教育一體化發展作為教育工作的重中之重。1988年，我市出臺關于鄉鎮實施《江蘇省實施義務教育辦學條件的標準》的驗收標準和辦法，解決了農村學校“校校無危房，班班有教室，人人有課桌椅”的難題。1991年，我市制定《蘇州市實施義務教育合格驗收標準》，全市中小學全部通過驗收達到江蘇省義務教育辦學標準。1992年，我市率先普及九年義務教育，被江蘇省人民政府授予“教育先進市”稱號。2004年，我市率先通過江蘇省“雙高普九”督查評估。2006年，我市加快推進城鄉教育一體化，先后出臺《蘇州市農村村小現代化建設評估標準》、《蘇州市義務教育現代化學校評估標準》、《蘇州市外來工子弟學校合格標準（試行）》、《蘇州市教育現代化特殊教育學校評估標準（試行）》，全市所有小學、初中、特殊教育學校100%建成教育現代化學校；全市100%的村小通過 “合格村小”評估驗收；全市有74所外來工子弟學校通過合格標準驗收。同年秋季開學起，我市率先實施義務教育免收雜費、信息技術費、講義費。2007年，蘇州工業園區率先出臺《關于鄉鎮中小學“達標升級”的實施意見》，決定用3年時間通過“達標升級”將鄉鎮階段學校全部建成為園區管委會直屬事業單位，學校所需經費列入區級財政預算，其辦學標準、薪酬待遇和管理模式均納入區統一規劃管理。目前，全市殘障兒童入學率連續多年達98％以上，小學、初中入學率、鞏固率連續多年保持100%，初中畢業升學率達99.53％。全市幼兒園、小學、初中、高中、中等職業教育合格學歷分別達到99.95%、99.96%、98.92%、98.82%、92.54%，高層次學歷達到92.34%、89.61%、87.04%、14.8%。張家港、太倉、吳江、高新區、滄浪區等被評為省義務教育均衡發展先進市、區，常熟、昆山、吳中區、相城區等被評為省普及高中段教育先進市、區，蘇州大市被教育部評為“全國推進義務教育均衡發展工作先進地區”。
　　但是，我們也清醒地看到：全市城鄉教育管理體制正處在由市（縣）區、鎮（街道）“兩級辦學、兩級管理”向“以縣為主、城鄉一體”的過渡過程中。在現行的市（縣）區、鎮（街道）兩級教育管理體制下，全市5市4區（3個古城區除外）共有學校849所，其中各市（縣）、區教育行政部門直管學校175所，僅占全部學校總數的21%。這種管理模式制約了城鄉之間的教育布局、辦學條件、教育經費、師資隊伍整體水平等方面實現優質均衡。目前，全市2.1萬個自然村已經規劃調整為2517個農村居民點，33%的農民已遷入集中居住點，按照蘇州市委、市政府《關于全面推進城鄉一體化改革發展的決定》的要求，到2012年農村居民集中居住度還將達到50%左右。由于“三個集中”帶來了社會成員聚居結構的變化，再加上戶籍改革的不斷推進，蘇州教育發展必須與人口的總量、居住的結構變化相適應，與經濟結構調整相銜接，與區域功能定位布局相匹配。如果仍然固守“市（縣）區、鎮（街道）兩級共管”教育管理模式，不與時俱進，那么過去促進教育發展的機制，可能又將制約教育的可持續發展，特別是制約教育公平政策的全面實現，從而影響教育基本現代化向高水平教育現代化的跨越。
　　
　　三、世界發達國家和國內先進地區的
　　城鄉教育發展模式
　　
　　從世界發達國家來看，美國實行中央與州兩級管理，聯邦教育部機構主要起規劃、指導和協調作用，各州政府根據本州法律制定教育方針、發展規劃和政策措施，關注不利群體（低收入家庭學生、少數民族學生、農村地區學生、英語非母語學生等）的受教育機會和受教育質量，在州域范圍內實現教育均衡發展。法國實行高度集權的教育行政管理體制，教育部垂直管理基礎教育，基礎教育結構全國統一，在全國范圍內實現義務教育均衡發展。英國實行國家統一領導與地方分權并存的教育管理體制，中央教育行政部門為聯邦教育部，管理全國的教育事業；地方教育行政部門為郡教育局，管理下屬教育機構和部門的事宜。
　　從國內先進地區來看，深圳、上海等地在全面實現“以縣為主”教育管理體制多年的基礎上，進一步加快了推進城鄉義務教育均衡發展的步伐。2006年8月，深圳市人民政府出臺了《關于進一步推進我市義務教育均衡發展的若干意見的通知》，將全市義務教育事業納入該市國民經濟和社會發展規劃，市和區、縣人民政府合理配置義務教育資源，切實縮小城鄉之間、區域之間、學校之間辦學條件和辦學水平的差距，實現義務教育均衡發展。剛剛頒布的《上海市中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確，把“建立并完善教育公共財政制度，推進義務教育資源配置標準化，促進中小學的教師合理流動，實現基本教育公共服務均等化”作為下一步教育綜合改革的首個重點試驗項目。
　　
　　四、蘇州推進城鄉教育一體化發展的策略選擇
　　
　　未來幾年，我們堅持優先發展、率先推進，以縣為主、城鄉一體，科學規劃、合理布局，育人為本、提高質量的工作原則，全面形成“以縣為主，城鄉一體”的教育管理體制，加快推進城鄉教育一體化發展。到2012年，城鄉學校要統一管理體制、統一規劃布局。到2015年，城鄉學校要統一辦學標準、統一辦學經費、統一教師配置、統一辦學水平。區域內85%以上的幼兒園達到蘇州市優質幼兒園建設標準；70%以上義務教育學校達到蘇州市高水平現代化學校建設標準，基本消除單軌及雙軌制小學；90%以上的鄉鎮（街道）成人教育中心校和老年大學達到蘇州市現代化建設標準；幼兒園、小學教師本科及以上學歷均達65%以上，初中教師本科及以上學歷達98%以上。城鄉各級各類學校骨干教師比例和職稱水平大致相當。
　　為實現上述目標，我們將落實好以下政策措施。
　　1.加強組織領導
　　各市、區政府（管委會）從貫徹落實科學發展觀、構建和諧社會和優先發展教育的高度重視城鄉教育一體化工作，并列入政府重要議事日程。要結合區域實際，進一步增強區域整體推進城鄉教育發展的緊迫感、使命感和責任感，深入調查研究，定期召開專題研究會議，明確目標任務，并落實責任主體和配套措施，切實提高鄉鎮中小學的辦學水平和辦學質量，全面推進和加快實現區域城鄉教育的均衡發展，全面實現教育現代化。
　　
　　2.強化規劃引領
　　各市、區政府（管委會）結合編制區域城鄉經濟社會一體化總體規劃，及時修訂完善區域教育資源專項規劃。根據農村“三個集中”帶來的社會成員聚居結構的新變化，進一步科學規劃并及時調整教育布局，合理配置城鄉教育資源，推動優質教育資源要素向農村流動。農村居民集中居住區的配套設施規劃建設依據城市居住區配套幼兒園、中小學規劃建設指標，并與居住區統一規劃、同步實施、同步交付使用。
　　3.加大教育投入
　　各市、區政府（管委會）教育財政撥款的增長應當高于財政經常性收入的增長，并按在學校學生人數平均的教育費用逐步增長，確保教師工資和學生人均公用經費逐步增長，并向農村學校傾斜。通過創新體制機制，加大市、區政府（管委會）教育公共財政的保障力度，改變現有教育財政運行機制中不適合教育經費統一標準、統一撥付的方式和環節。
　　4.優化教師隊伍
　　各市、區政府（管委會）要合理調劑區域內城鄉學校之間的編制，確保區域內中小學教職工按統一編制標準實現統一配置。要加大義務教育學校校長、教師的輪崗交流力度，其中教師按照每年不低于專任教師總數15%、骨干教師按照每年不低于骨干教師總數15%的比例進行交流。要加大對農村義務教育教師的培養培訓力度，市、區財政按不低于中小學教師工資總額1.5%的標準設立教師培訓專款，并優先保證農村義務教育教師免費專項培訓。
　　5.推進制度創新
　　各市、區政府（管委會）順應教育管理體制的改革需要，加強區域教育行政機構建設，合理配置教育行政部門管理編制，進一步理順區域教育管理職能。各鎮政府、街道辦事處優先保證教育所需用地，繼續支持學校增加辦學經費、改善辦學條件，繼續做好資助困難學生、獎勵優秀教師等工作。按照“屬地化管理”原則，切實履行維護所在地學校的治安、安全和正常教學秩序職責。
　　6.注重督導評估
　　完善對各市、區政府（管委會）教育工作的督導評估制度，重點督查“以縣為主、城鄉一體”教育管理體制的落實情況、城鄉教育一體化的進展情況，并將督導評估結果作為考核領導干部政績的重要內容和表彰獎勵或責任追究的重要依據。市教育局、市政府教育督導室制定《蘇州市城鄉教育一體化市、區評估標準》，并從2011年起在全市開展“城鄉教育一體化先進市、區”評估工作。到2015年，所有市、區通過城鄉教育發展一體化評估驗收。對推進城鄉教育一體化成效顯著的地區，市政府將給予表彰獎勵。
　　作者系江蘇省蘇州市教育局局長
　　（責任編輯 甘 璐）