工業化\\城市化進程中失地農民社會保障問題的思考

　　失地農民是指在工業化和城市化進程中，由于發展非農業項目和城市的外延拓展而失去耕種土地，但仍然保持著農民戶籍身份，并未在制度層面真正轉變為城市市民的農民。近年來，隨著我國工業化和城市化進程的加快，農村土地征用逐年增加，失地農民明顯增多。高度重視并積極有效地解決失地農民的社會保障問題，對于統籌城鄉協調發展，維護社會和諧穩定，全面建成小康社會都具有極其重要的意義。
　　
　　要高度關注失地農民的社會保障問題
　　
　　我國現行的以社會保險為核心的社會保障制度不僅建立得較晚，而且呈現出“先城市、后農村”的序時特色。近年來，雖然以“新農合”、“新農保”為代表的農村社會保險制度正在逐步建立，但總體上“城鄉分野、二元結構”的大格局還沒有被打破。而農民一旦失去土地，其社會保障問題就像他們的身份、職業和戶籍一樣，游動于城鄉之間，在被工業化和城市化“擠出”土地后，并沒有真正被以城鎮戶籍為標志的城市所“接納”，也沒有真正被以土地為基礎生產資料的農村所“容留”。據了解，目前我國失地農民大約有5000多力，而且以每年至少400萬的速度在增加。根據預測，到2030年，我國還將產生7000萬到8000萬的失地農民。盡管有些地區經濟發展很快，農民失地后得到的補償也比較高。但有關調查顯示，56％的失地農民失地后生活水平下降，部分失地農民成為“種田無地、就業無崗、保障無份、創業無錢”的群體，由此引發諸多社會矛盾(注)。作為這么龐大的一個社會群體，其社會保障問題如果解決不好，勢必要引發社會矛盾，影響小康社會建設的總體進程。總體看，失地農民的社會保障問題主要表現在以下幾個方面：
　　土地的保障功能被可估量的財富價值替代后，使“失地不離鄉”的農民處于“坐吃山空”的境地。
　　首先，農民失地完全處于被動。上地是否被征用，其主動權完全不在農民手里。在保留土地或是獲得補償的問題上，農民的話語權很少，只能被動接受。無論是工業項目或是城市的擴張，對于農民來說，都是一個城市或某些得益集川，以“國家的名義”或“更高的利益”對其集體土地使用權的征用。其次，收益高低的雙重判斷。依據《土地管理法》“產值倍數法”計算，農民一旦失去土地就會得到相當于被征用土地前三年平均年產值10～16倍的補償費和安置費，從絕對值和收益倍數上看并不算低，農民只要交出土地就可以得到接近于土地總承包期一半時長的平均收益，這對于尚處于“看天吃飯”的農民來說，具有相當的“誘惑力”，而事實上，農民得到的“兩項費用”與土地工業化或城市化運營的收益相比明顯是不成比例的。再次，有限收益難以實現保值增值。多數農民在拿到數以萬計的現金補償后，一無創業本領，二無理財能力，或是被在短時間內消費掉，或是被長時間地儲蓄在銀行獲得利息，補償安置金的保值增值無從談起，幾乎不可能起到保障基本生活的功能。農民就是在“無奈”和“誘惑”的雙重作用下，半推半就地失去了賴以生存的七地，而實實在在地失去的卻是農耕狀態下的基本生活保障。
　　一部分失地農民以打工者的身份進入城市，成為“入城不入籍”的城市居民，他們雖然離開了農業生產，卻往往會被排擠于“工業化”的大門之外。
　　拿了“兩項費用”告別了土地農民的另一個選擇就是進城務工。他們“進城闖滅下”的決心比起那些尚沒有失地的“候鳥式”打工者來說，更堅定、更持久。他們在失去了與農村最本質的土地聯系之后，往往是舉家遷入城鎮，成為沒有城市戶籍的城市居民。而此時，他們面對的最大現實問題不是如何獲取城市的社會福利、社會保險、社會救助等社會保障，而是如何找到一份穩定的、能夠維持家庭日常開銷的實際工作。但由于本身勞動技能的缺失，缺少適應城市化、工業化的應有培訓，加之城鎮新增勞動力的競爭，使這些失地農民雖然身居城市，卻不同程度地游離于工業化之外，在種田技能與生存本領錯位的尷尬狀態下靠出賣體力、做零工維持著低水平的城市生活。他們由農村到城市的社會生活空間的改變沒有必然地實現生活水平的提高，因而也不能真正實現農民變市民的二元分化消解。
　　離開土地的農民，看到了外邊世界的精彩，同時也體會了在城市中“高成本、低收入、無保障”生存狀態下的無奈。
　　進城務工的農民最初感受到的是城市生活的豐富與新鮮，也體會到了從“年薪”到“月薪”的直接與靈活。但與真正的城里人相比，他們在住房、醫療、孩子入學等剛性支出方面都要付出較高的成本。而他們的靈活卻不穩定的工作往往是低收入的代名詞，其工資往往達不到所在城市的社會平均工資水平。這些人在沒有失去土地的農民眼中，不僅實現了“一夜暴富”夢想，還“了無牽掛”地成為了城里人；而在城市人的眼中，他們是城市中最底層的體力勞動者，他們是城鄉結合部廉價房屋的承租者，他們是城市人群中真正的低收入者。即便是他們當中的一部分人可以在戶籍所在地加入“新農合”，獲得“新農保”，甚至參加所在城市的“城鎮居民基本醫療保險”、“城鎮職工基本養老保險”，但一方面農利社會保險對大量進城農民來講鞭長莫及且水平較低，另一方面雖然城鎮職工保險“待遇權利”優厚，他們卻難以支付昂貴的“繳費義務”；子女教育即便是享受了城市孩子的“國民待遇”，但如遇“中考”或是“高考”還必須要做一回“返鄉考試移民”。養老、失業、生育保險就更難以保障，一部分小企業往往以“無法接續”為由，把本應企業繳納的全部或部分保費，以“薪酬”的方式付給這些農民工。而由于政策不清楚、居留時間不確定、家庭收支難以平衡等因素，使進城農民工缺乏以“個體身份”參加城市企業職工保險的積極性和自覺性。沒有社會保障的農民在城市生活中被許多偶然性困擾，其中最恐懼的三件事便是：家庭遇大災、家人得大病和孩子上大學。
　　
　　解決失地農民社會保障問題必須樹立的幾個觀念
　　
　　這么大規模的農民失去土地，不僅在世界工業化、城市化的歷史上絕無僅有，且因其地域范圍之廣、時間跨度之長而表現出顯著的中國特色。國外沒有現成的做法可以借鑒，國內尚沒有成熟完善的經驗可以推廣。如何解決好他們的社會保障問題，不僅需要對問題本身的準確認識、把握，更需要觀念上的不斷更新和創造，才可能推動方法、手段和實踐上的不斷進步。
　　必須堅持以城市保障的思維解決失地農民社保問題。
　　按照經濟和社會發展規律，城市化無疑是一個國家走向現代化的必然選擇。城市化必然伴隨著農村人口源源不斷地向城市流動，在這個過程中，生產要素將重新優化配置，利益格局將重新調整，農業生產方式將發生重大變革，農民生活方式也將隨之改變。當前，我國正處于加速工業化的關鍵階段，城市化不僅是大勢所趨，更是一個國家一個民族走現代化不可逾越的階段。在這一過程中，失去土地的農民作出了巨大的貢獻。因此，必須把解決好失地農民的社會保障問題，置于城鄉統籌的大背景下來思考，放在工業化和城市化進程中不可或缺的重要環節來把握，當做一項關系數以億計人口的重大改革來對待。只有這樣，才可以讓我們在享受經濟發展成果的同時，不至于大量積累失地農民保障的社會問題。從方向上看，解決失地農民的社保問題無外乎三條路可走，一是回歸農村社會保障。這顯然走不通，首先是農村的社會保障尚處初創階段，雖然投入成本少，但保障水平低，保障能力弱，如果沒有土地的收益作基礎，根本無法維持失地農民的基本生活。二是探索構建專門針對失地農民的社會保障體系。一些城市雖然在這一方向上進行了一定的探索和嘗試，但都因統籌層次低、大數效應不明顯、個性化問題突出等問題，缺少推廣的價值。雖然有些地方也不乏成功的案例，但總體上看只能是作為“農保”向“城保”的一種過渡性嘗試。三是把失地農民有條件地推向城市社會保障體系之中。從實踐層面來看，這既符合城市化的總體要求，又能夠高層次統籌失地農民的社會保障。實現這種保障必須要滿足相關的條件，首先是打破戶籍的限制，其次屬地政府或相關土地受益方對失地農民參與城市保障必須要給予穩定必要的資金支撐。
　　必須樹立失地農民是重要資源的觀念，發揮好他們在促進經濟持續發展中的獨特作用。
　　進城打工的不都是失地農民，而失地農民卻是最徹底地離開土地的農民。整體上看，他們的文化層次雖然不高，但卻足以應付以手工為主的簡單勞動。他們數以千萬計，來源充足，薪酬水平低，足以起到平抑勞動力市場價格的作用，對于提高中國制造的競爭力將長期起著不可估量的作用。是資源就要合理配置，就要有序開發，而配置開發勞動力資源最有效的手段之一就是提供良好的社會保障。
　　必須樹立政府主導觀念，在統籌兼顧的同時切實保障失地農民的利益。
　　在征用農民土地的過程中，要積極推行先保障后征地的做法，在合理補償土地征用費用和安置費用之后，必須把土地的保障功能以另外一種保障方式予以體現。而在這一過程中，不要期望失地農民的社保問題會通過市場化的手段徹底解決，政府必須要發揮主導作用。這既是后發式現代化過程的通則，也是中國社會現實的必然要求。在實踐操作層面上，諸如要通過改革戶籍政策，讓失地農民參與城市保障時有合法的身份；要通過充足的資金預留和農民自主繳費，來保證他們在參與高層次的保障中盡到繳費義務；要通過有針對性的培訓，不斷提高失地農民適應新崗位的技術能力和業務素質，以獲得足以支撐高水平保障的工資性收入。社保經辦部門要為失地農民參與城保盡可能地降低門檻，為其在能力允許的情況下參與大社保創造條件，等等。
　　必須樹立依法行政的觀念，依靠完善的法律法規和制度安排推動失地農民社會保障問題的解決。
　　解決失地農民問題，必須有一套嚴密的法律制度。農民喪失生產資料是長期的，在制度設計上也要立足當前，著眼長遠。應及時修訂相關的法律法規，重點解決好征地補償與社會保障等法律法規的銜接問題，使之與現實情況相適應，增強可操作性。要鼓勵地方政府出臺適應本地經濟社會水平的地方性法規，重點不應該是為這部分人構建一整套全新的社會保障制度，而是構建好失地農民“宜農則農、宜城則城”的社會保XIQKVKxRIPxPTtYUmKG/Kg==障過渡通道，做到既要保障基本，又不超前保障。
　　
　　積極探索解決失地農民社會保障問題的長效機制
　　
　　解決失地農民的社會保障問題，是一項復雜的系統工程。要采取綜合性措施，積極穩妥地加以解決。
　　在政策制定上，要著力構建保護失地農民權益的機制。要建立合理的征地補償和利益分享機制。按照市場經濟規律對失地農民給予合理的補償，進一步完善補償方式，擴人農民按需求自主選擇的余地和空間，完善土地征用補償的方式方法。盡快修訂現行《土地管理法》關于征用制度的規定，堅持適時適度提高補償標準，使失地農民能夠在合理變化的動態中分享到土地快速增值帶來的收益。規范各級政府行為，約束公共權力，堅持依法行政，確保為失地農民提供長期可靠的基本保障。要建立失地農民的社會保障有序順暢的轉換機制。失地農民大多生活在城市近郊或市區，所以，失地農民最低生活保障標準應該與城市居民最低生活保障標準相一致。今后征用土地，應逐步實現對失地農民實行城鄉統一的醫療、養老等保障制度，解決失地農民的后顧之憂。農村養老保險向城鄉統一養老保險過渡階段，對保留農村戶籍且沒有參加城鎮職工養老保險的農民，應該有權參加新型農村社會養老保險，以減輕他們的投保壓力，為將來城鄉養老保險接軌做準備。抓緊研究農民工在城鎮參保與“新農保”之間的具體銜接轉移辦法，有效保證農民工社會保障的合法權益。探索建立失地農民社會保障基金制度，通過向征用方額外提取失地農民社會保障基金，補充養老保險提高標準資金不足，以及解決歷史遺留等問題。要建立集體土地經營管理和收益分配機制。大力推進村務公開制度，把村級集體土地征用作為村務公開的必要內容，讓農民直接參與土地交易全過程，加強對交易行為的監督和約束，保證農民對土地的使用權和處置權等各項權利得到充分尊重，利益得到有效保障。
　　在促進就業上，要著力拓寬增加失地農民收益的安置渠道。采取積極的保障方式，加大職業培訓和就業服務等方面的工作力度。重點發展勞動密集型產業，增加就業崗位；開展勞務輸出，實現轉移就業；加強就業培訓，扶助自謀職業；加大政策扶持力度，鼓勵自主創業；加快小城鎮建設，就地就近就業；開發公益性崗位，擴大社區安置就業。
　　在深化改革上，要著力落實促進失地農民身份轉換的各項措施。面對‘些失地農民已成為懷揣“身份證”走天下“流民”，給社會控制和管理增加難度的實際，必須抓緊解決好他們的身份轉換問題。要加快推進戶籍制度改革，破除城鄉二元結構障礙，使失地農民在子女入學、就醫、就業等方面享受與市民相同的待遇；要進一步深化土地制度改革，積極促進土地流轉，使失去部分土地的農民早日離開無法保障生存的土地，離村離農進城務工；要加強對失地農民的社會管理，關注他們的生存狀況，掌握思想動向，增強他們的社會歸屬感，使廣大失地農民時時處處感受到黨和政府的溫暖。
　　失地農民作為中國工業化、城市化進程中的一個特殊群體，以其“生計代價”為小康社會的建設作出了歷史性的貢獻，他們今天所面臨的社會保障問題應該得到社會各方面的重視和關注。同時，因為這個群體如此龐大，分布如此廣泛，所處的經濟社會條件如此不同，所以，包括筆者在內的所有有關這一問題的討論，都應該也必須是一個開放式的時論，其目的就是力求在理論和實踐兩個層面，盡快形成共識、有所作為。特別是在中國正處在工業化和城市化的關鍵時期，群眾對政府給予了太多的理解，政府必須對失地農民給予更多的關心和實惠。如果說我們的國家正面臨著更偉火也更深刻的變革，那么，需要的不僅是我們的理性，我們的良知，我們的智慧，更需要社會全體成員同舟共濟的勇