“善治伙伴”:災后重建中的政府與非政府組織

　　以非政府組織為代表的非正式參與力量已成為災后重建中不可忽視的新興力量。由于非政府組織自身的特點和優勢，使其參與災后重建具有了必然性和現實可能性。但是，在參與災后重建的過程中，我國非政府組織與政府的關系定位上仍然存在灰色區域，面臨由此帶來的諸多問題，需要進一步厘清二者關系。
　　一、“善治伙伴”關系的界定
　　善治是政治國家與公民社會的一種新型關系，是兩者的最佳狀態。善治實際上是一個還政于民的過程，是國家、政府將自身權力向社會讓渡的過程。善治為非政府組織參與公共危機管理提供了理論依據，也為其參與災后重建提供了良好契機。筆者基于“政府——非政府關系的類型學理論”對“善治伙伴”作出基本的界定。
　　（—）雙重模式（Dual Model）
　　即政府和非政府組織都籌集資金和配送服務，只不過兩者各司其職，非政府組織彌補政府的不足，向政府力量無法達到的顧客提供服務或提供政府所沒有的服務。這是我國目前災后重建中采取的主要模式。
　　（二）合作模式（Collaborative Model）
　　即政府提供資金，非政府組織配送服務，包括“合作的賣者”模式和“合作的伙伴關系”模式，后者與前者區別在于非政府組織更具有自治、決策和發言的權利。筆者認為這是我國政府目前災后重建中的最佳選擇。“善治伙伴”強調促進政府與非政府組織之間的合作互動，這也是政府改革的基本趨向。
　　二、災后重建中“善治伙伴”的角色困惑
　　總體來看，特別是與國外非政府組織相比，災后重建中，我國的非政府組織從政府那里獲得的讓渡空間有限，且動力不足。事實上，非政府組織并沒有真正成為獨立的法人行動者，政府與其呈現的是一種不對稱的關系，即政府處于中心，非政府組織處于邊緣。
　　（一）政府的合作引導功能缺失 災后重建中，由國家和政府對資源和價值進行權威性分配，將各子系統圍繞一個共同的目標而整合集成起來，并強化其整體行動的能力以發揮協同效應是必不可少的政府對非政府組織有權力更有責任賦予其以一定的決策、協調與管理職能，使其在自身的核心優勢范圍內及時做出相應的表現。但實際的情況并不十分理想，在災后重建中，政府在對非政府組織活動的管理中設置了嚴格的、具有約束性的管理體制，將非政府組織置于政府的嚴格控制之下，使他們缺乏變革的能力和創新的動力。
　　（二）政府與非政府組織的溝通經驗匱乏
　　目前，對于大多數非政府組織來說，政府未主動提供給他們健康發展和參與災后重建所需的讓渡空間政府與非政府組織之間或是疏于聯系，或是政府僅以傳統行政命令的方式傳達其決策，彼此之間缺乏互動溝通。而有效的溝通以信息共享為前提，我們亟需災后重建中政府與非政府組織協同治理的信息平臺。該平臺為雙方的協調提供便利，為快速反應提供支持。
　　 （三）非政府組織的角色空間受限
　　事實上，政府對非政府組織的信任程度，決定了政府在政策層面賦予非政府組織行動權利的大小，在制度層面上決定了非政府組織從社會中獲取資源的數量在我國，政府和非政府組織的地位是不對等的，政府對非政府組織的信任決定兩者的關系模式，而目前由于各種原因這種信任關系不能建立起來，也影響了政府與非政府組織的分工與合作。近年來，在公共危機管理過程中，非政府組織更多地被定位在危機應對階段與政府進行緊急合作。災后重建中，他們的價值尚未得到足夠的重視和延展。
　　三、災后重建中政府與非政府組織的有效合作
　　（一）建立和完善“善治伙伴”關系的法律保障體系
　　 政府與非政府組織的平等合作不能寄希望于政府組織在治理過程中的自律。非政府組織若想在公共事務治理領域謀求與政府組織的平等合作，必須借助法律體系和制度設計明晰雙方在公共事務治理領域的權利、責任與義務，即明確各自的治理邊限。建立和完善“善治伙伴”關系的法律保障體系要做到以下幾點：一是營造有利于非政府組織發展的法律環境。要以立法或政府授權的形式明確災后重建中政府與非政府組織的權利范圍與相應責任，使政府與非政府組織在災后重建中能夠實現優勢互補與良性互動。其中需要強調的是，政府應該在災后重建中居于核心地位，發揮主導作用。但是僅僅依靠政府是遠遠不夠的，必須實現參與主體的多元化，調動一切可以調動的社會力量和資源，以彌補政府功能之不足，降低政府救治成本。二是加強政府對非政府組織統籌規劃制度的設定。政府對非政府組織具有培育、發展職責。在災后重建中，應由政府根據災區經濟社會發展需要和非政府組織的現狀確定其發展規劃，引導其行動與重建目標相一致，即災后重建一方面要實現災區社會經濟的可持續發展，另一方面又要在新的起點上實現災區生產方式和民眾生活方式的跨越式發展。三是加大政府對非政府組織的政策支持。鼓勵扶持一批真正意義上的非政府組織在災區社會的重建過程中充分發揮自我組織功能，體現自身特色，對政府功能進行有效的補充和拓展。
　　（二）構建行之有效的“善治伙伴”監督機制
　　政府與非政府組織既是監督的主體，同時也是被監督的對象。政府要授權非政府組織參與災后重建，并對他們的參與行為進行引導和監督，防止他們借助參與重建投機獲利。由于授權的存在，政府與非政府組織之間的關系實際上是一種“委托—代理”關系。這種委托—代理關系是建立在二者共同理念—災后重建目標實現的基礎上的。作為委托人的政府應該做到：一方面授予非政府組織一定權力，同時滿足其部分合理的利益要求，從而為其參與災后重建提供一種正向激勵；另一方面，要對其進行嚴格的制約和監督，防止其自利行為的產生。政府應規范災后重建中對非政府組織的監管機制，尤其是明確各監督主體（民政部門、業務主管部門、財政部門、審計機關等）的職責，避免相互扯皮。另外，政府對非政府組織監督的重點應放在非政府組織是否違法上，而不是非政府組織日常運作的管理。可建立非政府組織的問責機制，重點加強對非政府組織的財務監督。從另一個角度來說，基于善治理論，非政府組織一定范圍內肩負著相應的對于政府權力的監督和制約功能。主要表現在：通過不同意見的表達監督政府權力。非政府組織利用自己的合法空間和渠道，把災區不同利益群體的愿望反映給政府，從而影響政府決策；通過輿論監督的方式來監督政府權力。
　　（三）健全高效率的“善治伙伴”溝通機制
　　 一是充分發揮災后恢復重建工作協調小組的作用。這個由政府主導，企業、社會團隊和個人共同參與的重建機構，一定程度上實現了跨地區、跨部門的協調，有效引導了各方重建主體互相配合。要確保協調小組的人員、資金等保障機制落實到位，特別要明確組織職能的有效劃分及合理的權責分配。二是搭建二者之間高效率的信息溝通平臺。協調機構的決策者要積極順應信息技術發展和電子政府發展需要的過程，利用技術增進信息的搜集、儲存、提取、分析和交流。政府必須加快災后重建信息發布平臺的建設，構建信息共享交互系統，通過這樣一個開放的、基于標準的信息交互平臺，支持數據、語音和視頻業務，實現信息交換和資源共享，同時建立完善的信息安全體系和相應的備份系統，進行跨部門、跨行業、跨地區的信息資源重組共享。三是“善治伙伴”的雙方都要采取積極主動的態度，即政府要主動尋求與非政府組織建立災后重建中聯合治理的工作機制，非政府組織要積極地探尋災后重建中與政府協作的有效途徑。
　　綜上所述，“善治伙伴”關系的確立基于政府與非政府組織有效合作的前提。在合作的基礎上，政府有選擇的讓渡，非政府組織有選擇地進入，二者秉承相互信任、相互支持、相互依賴的原則，開展多種契約性、制度性的聯合，建立起“善治伙伴”關系，從而才能實現對災區的有效治理。
　　
　　(作者單位：北京廣播電視大學)