城市環保項目建設中BOT模式的運用與改進

　　一、我國環保項目中的投融資模式
　　隨著科學發展觀、循環經濟、綠色GDP等理念的推行，環境保護工作日益得到各級政府和民眾的重視，保護環境、實現可持續發展正在成為社會各界的共同目標。但是，由于長期以來存在著盲目追求經濟增長的傾向，我國在環保方面面臨的形勢相當嚴峻。據國際組織和中國學者的估算，我國每年環境污染造成的損失已經占到GDP的3%甚至更高。可以認為，環境問題已經成為中國21世紀面臨的最嚴重的挑戰。
　　目前我國環保項目的主要融資方式包括國家財政資金、商業銀行貸款、債券融資方式。1.國家財政資金。環境財政是指國家為保護生態環境和自然資源、向社會和公眾提供環境服務、保障國家環境安全所發生的政府收入與支出活動，包括與環境相關的公共物品定價。國家財政資金在使用上存在一定的局限性，如環保資金的撥付往往會與當年的經濟狀況及國家發展戰略密切相關，很容易受到國家政策傾向的影響，具有很大的變動性。2.商業銀行貸款。商業銀行及其他金融機構是除國家財政資金之外非常重要的一條融資渠道。但是由于環保產業具有投資周期長、產出效益低、風險較高的特點，并且大多環保企業當前還處于中小型規模，所以從商業銀行貸款較為困難，特別是那些非公有制的中小環保企業更加困難。3.債券融資方式。債券融資的方式不外乎兩種：一是政府發行國債；二是企業發行企業債券。然而，無論是政府債券還是企業債券，在發行上都存在一定的難度，都需要經過繁瑣而嚴格的審批程序，其中，政府債券需要經過國務院審批，企業債券則因為其要支付購買者更高的利息，因而對企業規模及經營能力都有較高的要求。
　　在城市環保項目建設中引入BOT模式，可以解決我國城市環保項目建設中的資金供求矛盾的需要；促進我國城市環保項目投資體制改革，改善投資結構；借鑒國外經驗，提高環保項目管理水平和運作效率；有助于在環保項目建設中轉變政府職能。
　　二、城市環保項目建設中BOT模式的運用
　　(一) BOT模式的運用
　　BOT是政府特許經營權制度與項目融資制度相結合的產物，是利用市場機制籌集資金，加快項目建設的有效途徑。由于其具有較高的抗風險能力，特別是政府對項目不再是一次性巨額投入從而減輕了財政壓力，這種特殊的制度安排在基礎設施領域得到了廣泛的運用。2002年以后，全國各地紛紛在環保領域引進BOT模式。目前在全國236個地級以上城市中，運用BOT模式進行環保項目建設的城市已近80個，有的省份采用BOT方式建設的污水處理項目已占到70%以上。近年來BOT模式的推行明顯加速，一些縣級市和縣城也開始進行了這方面的嘗試，部分省市則將推廣BOT項目運作方式列入了政府的工作目標，以解決我國市政基礎建設領域資金供求矛盾的需要。
　　圖1 BOT 模式的融資結構圖
　　（二）BOT模式在運用中存在的問題
　　盡管近年來BOT模式在環保領域得到了廣泛的應用，但從實際操作看還存在以下一些突出問題：
　　第一，缺乏法律法規的規范。BOT投融資方式具有投資數額大、投資周期長、在項目運行周期內不確定因素多的特點，需要建立專門的法律法規進行規范。目前我國尚沒有專門對BOT立法，現有法規主要是為規范吸收外商投資而出臺的，且多以部門“內部文件”、“通知”的形式存在，透明度低，權威性差，不同部門之間協調不夠。在執行上，各地普遍缺乏實施細則，導致隨意性很大，同樣項目在價格測算和評標辦法等方面出現較大差異。同時操作不夠規范和透明，很多項目運作不是通過市場競爭而是依靠人際關系來實現的。
　　第二，缺乏有效的管理體制。BOT模式的核心是政府將專營權授予中標的投資者，這里由誰來代表政府行使授權和管理各地差異很大。例如同為污水處理項目，有的由城建局作為政府代表，有的由工程指揮部這類臨時機構出面。而BOT項目的實施周期往往長達20年，這種不確定性很大的管理方式不僅難以保證項目建設的效率，也不利于決策反饋和項目建成后的跟蹤管理。
　　第三，缺乏標準體系導致難以科學合理定價。在BOT投融資模式中，定價是一個核心的問題。定價過低將直接損害投資者利益，不僅不利于吸引民間資本，最終還可能因投資失敗而使消費者遭受損失；定價過高則意味著政府風險和守信成本提高。上世紀90年代許多BOT項目與外商投資者出現的糾紛，很多都是由于定價過高導致政府無法履約造成的。目前一些項目采用的是預測成本加給定投資回報率再折算成單位產品價格的定價方式，但因缺乏標準，預測成本的計算往往不夠科學合理。不僅造成價格失真，還容易影響招投標工作的公正性，難以制止惡性價格競爭。
　　第四，缺乏合理規劃和配套設施。以污水處理為例，有的城市污水處理廠實際運行能力僅占設計能力的70%或更低；北京很多新建小區都建有中水站，但相當部分處于閑置狀態。究其原因，都在于規劃落后，缺乏管網配套。由于城市居住小區以外的中水、污水管網是不適于由民間投資者經營的，如果缺乏事前周密的規劃，往往會直接影響到BOT項目的成敗。
　　三、有關建議
　　鑒于目前我國城市環保設施嚴重不足，傳統以政府投入為主的建設方式又面臨地方財力不足和運營效率低下的問題，采用BOT模式將成為今后各地推進環保項目建設的重要方式，因此需要從以下方面改進政策和投資環境。
　　（一）完善環保項目BOT 法律、法規
　　創造一個符合市場經濟原則、與國際管理接軌的法律環境，對于推進環保項目BOT模式至