全面推進生態建設和環境保護

　　內蒙古的生態區位獨特，既是生態環境脆弱區，也是生態前沿區，更是生態屏障區。內蒙古橫跨中國的東、中、西部，緊靠華北、京津、東北等地區，其沙漠化、水土流失等，可借助風力、水力等迅速地、直接地蔓延或影響至上述地區，特別是威脅首都北京的生態安全，故內蒙古是生態前沿區。如荒漠化土地為61.77萬平方公里，占自治區總土地面積的52.2%；沙化土地總面積41.47萬平方公里，占自治區總土地面積的35.05%；全區具有明顯沙化趨勢的土地面積為17.79萬平方公里，占總土地面積的15.04%。截至2010年，全區土壤侵蝕面積達79.25萬平方公里，占全區總土地面積的87%，其中水力侵蝕面積15.02萬平方公里，風力侵蝕面積59.46萬平方公里，凍融侵蝕面積4.77萬平方公里。由此可見，內蒙古是我國生態環境脆弱的區域，也是相對惡劣的區域。內蒙古廣闊草原及綠色森林是我國北方重要的生態安全屏障，維護和建設好這條生態防線，關乎國家的生態安全和各族人民的共同福祉。
　　因此，內蒙古全面推進生態建設和環境保護，有效實施重點生態保護與建設規劃，大力推進重大生態工程建設，加強重點區域、流域生態建設和環境保護，實現生態環境惡化趨勢得到有效遏制、治理區明顯好轉的目標，構筑以草原和森林為主體的生態系統良性循環、人與自然和諧相處的國家生態安全屏障，是非常重要又迫切的戰略任務。
　　一、加強草原生態保護與建設
　　2000年以來，國家相繼實施了京津風沙源治理工程、退牧還草等工程，拉開了草原生態保護與建設的大幕。“十五”期間，全區草原建設總體規模年均達8219萬畝，比“九五”期間年均增加4575萬畝。“十一五”期間，草原建設總規模5億畝，禁牧休牧面積7.8億畝。近年來，內蒙古草原生態保護與建設取得了一定的成效，但草原退化沙化及草原生態環境總體惡化的態勢仍然在延續，草原生態保護與建設任重而道遠。
　　為此，《意見》中提出，要有效推進草原生態保護與建設，在全國退牧還草工程建設中繼續把內蒙古作為重點。自2003年，國家正式啟動了退牧還草工程，通過休牧育草、劃區輪牧、封山禁牧、舍飼圈養等措施，保護與建設草原，恢復草原植被。如“十五”期間，退牧還草工程在內蒙古的建設總規模為11000萬畝，其中禁牧面積4000萬畝，休牧面積6600萬畝，劃區輪牧面積400萬畝。目前中央批示，加大退牧還草工程實施力度，延長實施年限，適當提高補貼標準。這對草原生態的恢復、改善有重要的意義。
　　《意見》中強調，要全面落實草原生態保護補助獎勵政策，嚴格執行草畜平衡、休牧輪牧制度，對嚴重退化、沙化草原實行禁牧。2010年10月，國務院決定2011年起，在全國8個主要草原牧區實施草原生態保護補助獎勵機制，中央財政每年投入134億元用于草原禁牧補助、草畜平衡獎勵、牧草良種補助和牧戶生產性補助等。按照國務院的安排，我區共有10.2億畝草場被納入補獎范圍，每年投入40.4億元，連續投入5年。2011年6月16日，草原生態保護補助獎勵機制在自治區正式啟動，按照禁牧每標準畝6元、草畜平衡每標準畝1.5元等給予補助獎勵。這一廣大牧民和干部期待已久的生態保護補償制度實施后，必定會取得顯著的生態效益、經濟效益及社會效益。
　　這是對內蒙古草原生態保護與建設的新工程，其啟動實施必將對內蒙古草原生態的改良、草原文化的傳承、草原牧區生態經濟社會的協調持續發展起到重要的作用?！兑庖姟分忻鞔_應探索并建立基本草原保護制度，研究制定草原征用占用補償標準，依法征收草原植被恢復費，還要推進草原牧區基礎設施建設，因地制宜地發展設施畜牧業和人工草場，穩妥實施生態移民，大力培育后續產業，進一步提高草原防災減災能力，加大草原防火和病蟲鼠害防治力度。推進草原生態保護和治理的技術研究與應用，加強草原生態監測監理體系的建設，加大草原管護力度。到2015年基本實現草畜平衡，草原植被覆蓋度達到43%；到2020年草原植被覆蓋度進一步提高，草原牧區總體生態環境狀況明顯改善。
　　二、強化森林生態保護與建設
　　通過堅持不懈的森林生態建設，目前內蒙古實現了森林面積、蓄積持續“雙增長”。2010年，全區完成營造林面積65.78萬公頃，其中人工造林23.02萬公頃、飛播造林7.9萬公頃、封山育林34.86萬公頃；到2010年末，全區森林面積為2366.67萬公頃，森林覆蓋率達20%。但是，我區森林生態保護與建設的任務仍然艱巨。
　　為此《意見》中提出，要繼續實施天然林保護和“三北”防護林工程，鞏固退耕還林成果，支持人工造林和森林改造培育。1998年，內蒙古開始實施天然林資源保護工程，主要通過全面禁止黃河中上游地區天然林的商品性采伐和大力調整重點國有林區的木材產量等，來解決天然林資源的休養生息和恢復發展問題。自治區黃河中上游工程區7個盟（市）35個旗（縣、區）全面停止了天然林商品性采伐，重點國有林區及嶺南八局木材產量已于2003年如期調減到位，由工程實施前的432.3萬立方米調減到現在的200萬立方米左右；全區共完成公益林建設任務2000萬畝左右，有效增加了灌木后備森林資源儲備。2000年國家實施退耕還林工程，工程建設涉及全區12個盟市，96個旗縣，830個鄉鎮蘇木，8731個行政村，149萬農戶；僅2007年，國家就在自治區投入退耕還林工程建設資金22億多元，退耕人口人均412元?！叭薄狈雷o林工程的實施，內蒙古一直是建設的重點。繼續開展這些重大生態工程的建設，堅持人工造林和森林培育，進一步鞏固及放大生態效益，是內蒙古生態環境持續改善的重要保障。
　　《意見》中提出，在林區逐步實施“代木能源”工程，實施森林草原固碳增匯技術示范工程，是新的森林生態保護與建設工程?！兑庖姟分袕娬{，要繼續實施森林管護中央財政補助政策，將自治區符合規定的國家級公益林納入中央財政森林生態效益補償范圍。《意見》中要求，推進大小興安嶺生態功能區的生態保護與建設，加快實施《大小興安嶺林區生態保護與經濟轉型規劃（2010-2020年）》。還要加大重點濕地保護與恢復力度，嚴禁濕地開墾等破壞性活動，逐步扭轉濕地萎縮趨勢。加強林地管理，嚴禁毀林開荒，提高森林防火和有害生物防治能力，加強大興安嶺寒帶生物基因庫保護和建設。到2015年全區森林覆蓋率達到21.5%；到2020年森林覆蓋率進一步提高，生態狀況明顯改善，主要生態系統步入良性循環，可持續發展能力顯著提升，形成生產發展、生活富裕、生態良好的現代化內蒙古新局面。
　　三、加大礦產開發的生態治理，加強土地復墾，加強開發過程中管理
　　礦產開發主要環境問題為地表沉陷、植被破壞、水土流失、地下水位變化、引發供水與下游生態用水矛盾、引發風沙。礦產開發應重點解決好大氣污染防治、水環境保護、植被恢復等問題，加強廢礦石、煤矸石安全處置和綜合利用。目前，重點需要開展礦產資源開發的生態環境監察，落實企業生態環境保護與恢復的責任機制，規范開發建設活動，保護生態。
　　礦山的管理急需建立礦山地質環境恢復治理分類管理機制、土地復墾與植被恢復機制。為此，應建立完善礦山地質環境恢復治理的政策激勵機制，加快礦山地質環境恢復治理進程；嚴格執行礦產資源開發利用的土地復墾準入管理，嚴格落實土地復墾方案審查制度，嚴格實施土地復墾方案，采取有效措施，最大限度減少土地面積、降低破壞程度，切實保護耕地特別是基本農田，努力實現邊開采、邊保護、邊復墾，加強開采過程中的生態監管，防止環境污染。
　　
　　國家實施差別化產業政策，優先在內蒙古布局建設具有比較優勢的煤炭、電力、煤化工、有色金屬生產加工等產業，支持呼倫貝爾、錫林郭勒和鄂爾多斯等重點煤電基地建設。對富鋁煤、富鍺煤、焦煤和無煙煤等資源實行保護性開發。
　　要求自治區強化資源開發的環境監管力度，嚴格礦業權審批權限，建立健全資源型企業可持續發展準備金、礦山地質環境治理恢復保證金和生態恢復保證金制度，優化興安、赤峰、錫林郭勒等地區的水煤資源配置，有序發展煤電、煤化工、有色金屬加工、裝備制造、農畜產品深加工等產業，全面推進采空區、沉陷區治理、植被恢復和尾礦庫安全閉庫，支持礦區棚戶區改造和轉產轉業人員安置，加強危險廢物全過程規范化管理。
　　四、加大沙地沙漠和水土流失治理力度
　　近年來，自治區荒漠化及沙化加劇的勢頭稍有緩減，水土流失治理也開始受到重視。據監測，2004年我區荒漠化土地比1999年減少了2400萬畝，2004年至2009年自治區沙化土地減少了1253平方公里。截至2010年底，全區累計治理水土流失面積11.02萬平方公里，已有的水土保持措施每年可保持土壤11萬噸左右。但是，相對于自治區龐大的沙地沙漠和水土流失面積，以往的治理成效可謂杯水車薪，進一步加大沙地沙漠和水土流失的治理刻不容緩。
　　為此《意見》中提出，要加強沙地沙漠綜合治理，在京津風沙源治理工程建設中繼續把內蒙古作為重點。2000年國家啟動了京津風沙源治理工程，該工程在內蒙古涉及4個盟市36個旗縣，以牧區及半農半牧區為主，工程實施以來，通過圍欄封育、飛播牧草和人工草地、青貯窖的建設，以及禁牧舍飼料糧的補充，提高了項目區飼草料的保障程度和抵御風險的能力。進一步加大京津風沙源治理工程的建設力度，對內蒙古沙地沙漠綜合治理的意義重大。
　　《意見》中專門安排了新的沙地沙漠治理工程，如啟動重點地區防沙治沙專項治理工程和沙化土地封禁保護區建設，推廣實用技術和模式，鼓勵發展沙產業；實施阿拉善生態綠洲保護與治理工程?！兑庖姟分袕娬{要加大水土保持重點工程建設規劃實施力度，啟動黃土高原綜合治理工程，以多沙粗沙區為重點，實施黃河沿岸十大“孔兌”綜合治理；加強江河源頭地區水土保持和嫩江、遼河流域黑土區及中小河流水土流失治理，提高水土流失監測能力。
　　五、堅持可持續發展，減輕生態壓力，促進生物多樣性保護
　　內蒙古位于京、津的上風、上游區域，是我國東北地區重要的地表水源頭區，是抑制大氣污染和風沙的天然屏障，是緩解酸雨的重要廊帶，是黃河中上游水侵強烈區與調汛區，是重要的生態碳匯地，生態區位極為重要，維系著北方的生態安全。主要受水份條件的影響，內蒙古從東至西形成森林、草原、荒漠分布帶。養護水源是內蒙古的發展主題，保護好現有的河流湖庫水質安全，保證生態用水得到落實，實行“保護與建設并重、保護優先”的戰略，加強對重要生態功能區的保護保育，實施生物多樣性保護，才可作為保證內蒙古可持續、穩定發展的基本條件。
　　《意見》中要求構筑祖國北方生態屏障的生態保護戰略。按照《內蒙古自治區主體功能區規劃》（2009-2020年），針對國家和自治區確定的限制開發區，實施“減輕壓力、休養生息”的方針，建立水源涵養型、防風固沙型、水土保持型和生物多樣性保護型等重要生態功能保護區。推動地方落實生態功能區劃，加強生態功能保護區管理機構、管理機制與制度建設，發揮生態功能區劃對資源開發和建設活動的引導和約束作用。
　　內蒙古草原歷史悠久，但經過多年自然與人為因素的擾動，草原生態系統植被覆蓋度降低，生產力下降，物種減少；土壤結構簡單，養分降低，水土流失加重；系統對外界環境的變化敏感，抗干擾能力降低。
　　《意見》中要求逐步建立與區域生態承載力相適應的產業結構，降低對生態環境壓力，要求以草定畜，加強飼草料供給能力，實現農牧業結構由種植業主導型向養殖業主導型的轉變，實行階段性禁牧休牧制度，緩減草原壓力，把生態建設與農牧業結構調整、增加農牧民收入、扶貧開發、生態移民等緊密結合起來，建立生態保護與建設的長效機制，走出一條生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路?！兑庖姟分幸惨笊罨r牧林業改革，穩定農村土地和草原家庭承包經營責任制。按照依法自愿有償的原則，規范引導農村土地、草牧場承包經營權有序流轉，穩妥推進農牧業規模化經營。深化農墾體制機制改革，建立有利于現代農業發展的經營管理制度，將國有農牧場納入強農惠農政策范圍，逐步實現墾區與地方的資源共享，支持墾區企業集團和國有農牧場發展。以上措施對保護好草場資源，走持續發展的道路，保障社會的進步極其重要。
　　內蒙古擁有多樣的生態環境，包括大興安嶺北部寒溫帶針葉林生態區、大興安嶺中南部落葉闊葉林－森林草原生態區、內蒙古高原中東部草原生態區、內蒙古高原荒漠草原生態區、內蒙古高原中部草原化荒漠生態區、內蒙古高原中西部——山北荒漠生態區、黃土高原生態區、東北平原農業生態區。生物多樣性及環境敏感區域主要分布于大興安嶺山地、陰山山地、西鄂爾多斯——東阿拉善區、賀蘭山山地、額濟納綠洲以及烏梁素海等較大湖泊濕地、森林、中部、西部和南部草原區。目前85%的陸地生態系統類型，85%的野生動物種群，60%的高等植物群落，30%的天然林，40%的河流、湖泊、沼澤濕地，以及國家重點保護野生動物物種的主要棲息地和珍貴樹木的主要分布地都已得到有效保護，并取得了一定的成效。但由于氣候干旱和經濟發展的人為活動對自然生態的影響，內蒙古的生態系統和生物多樣性的保護仍亟待加強。
　　保護大自然，保護生物多樣性，就是保護人類自身。因此應繼續加強濕地、野生動植物保護及自然保護區建設，有效保護生物多樣性，進一步建立和完善自治區生物多樣性保護體制與機制，強化生態系統、生物物種和遺傳資源保護能力，實現保護和可持續利用生物多樣性的目標。《意見》中提出對呼倫貝爾草原草甸、科爾沁草原、陰山北麓草原等重點生態功能區保護與建設工程的建設。
　　《意見》中提出堅持節約資源保護環境，樹立綠色發展理念，加強生態建設和環境保護，開發利用低碳技術，推廣應用低碳技術，實施森林草原固碳增匯技術示范工程，控制溫室氣體排放，利用市場經濟有效地減輕生態壓力，促進生物多樣性保護，提高生態文明水平，既反映了生態系統保護的價值，也為保護與示范指明了方向。
　　六、加強環境綜合整治
　　在自治區經濟快速發展、環保工作基礎薄弱的情況下，內蒙古以污染減排為中心，著力加強環境保護，積極推進污染防治。目前，全區環境質量明顯改善，主要污染物減排成效顯著，重點流域治理扎實推進，環境監管能力大幅提升。
　　流經內蒙古的黃河、松花江、西遼河與海灤河河段水污染防治工作得到扎實推進，斷面考核全部達標；開展了城市環境綜合整治，保護建設飲用水水源地，排查治理環境風險隱患，全區環境質量得到明顯改善。
　　內蒙古國土面積廣闊，開發建設用地不足國土面積的2%，在現有的污染物排放水平下，絕大多數地區的環境空氣質量都優于一級水平，基本保持在清潔的背景水平內。農村牧區、自然保護區和傳輸出界的空氣質量基本優于一級水平，區域環境重點是在城市、工礦區及規劃建設的工業基地。
　　內蒙古水環境質量總體較好，且多位于大江大河的上游。區域的水資源主要分布在東部地區，多年來，東部區域經濟發展滯后，工業化處于起步階段，而水環境容量則東北區域有優勢。目前流域的水環境問題主要是支流的污染，飲用水的安全及湖泊堿化、富營養化問題。
　　
　　《意見》中針對性地提出，要加大黃河、遼河、松花江、海河等重點流域水污染防治力度，推進水污染防治項目建設，同時強化水功能區和入河排污口監測，健全監督管理體系。
　　烏梁素海是世界范圍內半荒漠地區極為少見的具有很高生態效益的多功能湖泊，具有重要的生態功能，不僅是河套灌區的惟一受納水體和排水通道，也是黃河枯水期主要水源補給庫，在當地社會經濟發展與生態環境保護中占有十分重要的地位，具有重要的科學研究價值。烏梁素海生態安全問題曾得到國務院溫家寶總理的批示，要求研究解決烏梁素海的生態安全問題，近年來，由于黃河水調蓄水量的不斷減少，水質開始不斷惡化，大部分湖區的水質處于劣五類水平，而且2007年湖面出現大面積的黃苔，形成了嚴重的生態災害。《意見》中提出開展烏梁素海綜合治理，提高生態用水保障程度，嚴格控制污染源，關鍵要保證在黃河汛期的調水量，增大烏梁素海的泄洪量，提高湖泊的水文更換能力。應多部門協同努力，加大春汛、秋汛期的補給水量，嚴格控制污染源，清污分流。
　　多年來，城市的集中供熱、熱電聯產為提高城市的文明水平，控制城市污染起到了重要的作用。為建設文明潔凈的城市，《意見》要求積極推進重點城市大氣污染防治工程建設，支持燃煤電廠和工業鍋爐除塵脫硫脫硝，發展集中供熱，防治機動車尾氣污染。鼓勵城市發展背壓機組實現集中采暖，允許符合條件的地級城市發展大型熱電聯產。
　　七、切實做好節能減排工作
　　2010年萬元GDP能耗比2005年下降了22%以上，達到了國家要求。2010年全區二氧化硫和化學需氧量排放水平分別為139.41萬噸和27.51萬噸，比2005年下降4.25%和7.47%，全面完成國務院對自治區下達的3.8%和6.7%減排目標。
　　內蒙古是我國的能源基地之一，要保證工業及城市持續發展，就應增大污染治理的力度，通過電廠的除塵、脫硫脫硝，通過爐窯的治理，繼續節能減排，為今后的發展提供空間，為我國節能減排目標的完成貢獻力量?！兑庖姟分刑岢鲆罅嵤┲攸c節能工程，支持高載能行業節能改造和重大節水技術改造工程建設，加快淘汰落后產能，推行清潔生產，推廣應用低碳技術，控制溫室氣體排放。《意見》中強調要積極發展循環經濟，開展循環經濟示范和主要污染物排污權有償使用和交易試點工作。這將有效推動節能減排工作。
　　八、以環境容量為依據，加強區域性環境管理
　　內蒙古大部分地區土質為鈣質壤性，大氣中氣溶膠偏堿性。隨風輸送的大氣干沉降物及降水沉降物均呈偏堿性，這對平衡華北地區降水中的酸性物質有利，對保證生態安全起到了重要作用。近年的環境監測結果顯示，內蒙古境內從未發生過酸水，這與這種典型環境地質特征有關。內蒙古目前的發展水平，環境空氣質量除局部略差外，大部區域基本上保持在安全清潔的水平。
　　為保證內蒙古地區的正常發展，應給予合理的排放量指標；要實現內蒙古更好更快地發展，就需要在合理布置生產力的條件下，充分規劃利用環境容量，為工業文明的發展提供條件?！兑庖姟分兄赋觯梢园凑諊夜澞軠p排總體要求和環境容量，綜合考慮經濟發展、產業結構調整和能源供應等因素，合理確定內蒙古節能減排指標和主要污染物排放總量，這種因地制宜的政策，為進一步發展提供了契機。
　　經過科學測算，內蒙古大氣污染物環境容量為：二氧化硫266.4萬噸，氮氧化物452.7萬噸，是目前排放量的2倍左右。內蒙古全流域環境安全承載力下化學需氧量允許排放量為94萬噸/年、氨氮為4.25萬噸/年。而這些環境容量主要集中在東北水資源豐富的地區，目前內蒙古的污染物排放量化學需氧量大約為27.4萬噸。因此，只要合理劃分控制單元，強化科學管理，合理布局生產力，進行區域聯防與流域整體保護，落后的地區環境容量有空間，可以合理增加排放指標。
　　排放權也是環境權益的一種，也可以說是一種發展權，調查內蒙古各盟市的經濟發展與污染物排放量的關系可以發現，地區的GDP與區域的污染物排放量基本是成正比的。要想內蒙古更好更快地發展，促進地區經濟社會發展，污染物排放總量指標也應根據環境容量給予增加，尤其是對那些工業水平較低的盟市。
　　九、相關對策措施
　?。ㄒ唬┮凑諆炏缺Ｗo、積極治理的原則，加大生態環境保護與建設力度，逐步提高生態自我修復能力，繼續實施好京津風沙源治理、退耕還林、退牧還草、天然林保護、“三北”防護林、水土保持等生態建設重點工程，特別要有效提高工程建設的效果。在國家各大生態工程的建設中，內蒙古既要執行國家的一般要求，認真學習先進地區的典型經驗，也要積極探索與當地自然地理與人文環境相適應的具體的生態工程建設模式及其實施辦法和措施，使得國家生態建設項目與當地的實際相融合，大大提高國家生態建設項目實施的效果。
　?。ǘ┎菰羺^，要進一步完善退牧還草等生態工程的實施辦法，有效貫徹執行國家、自治區對草原生態保護的獎勵補助政策，對少數重度退化沙化的草原要實行封育、休草、禁牧的辦法，對大多數草原要實行輕度利用、草畜平衡的辦法，從而有效保護、科學恢復、合理利用草原資源，提高草原生態經濟系統的生態與經濟效益。工礦區域，可能因開礦、建廠引起原生植被的破壞，應選擇抗逆性強的草種及樹種，采取切實可行的辦法，大力開展以育草為中心的植被營造與恢復活動，爭取實現礦產資源開發與綠色植被建設同步進行，經濟效益與生態效益及社會效益同時提高?；哪退亮魇^以及農田、鐵路、公路等的周圍，要大力開展喬、灌、草相結合，帶、片、網相協調的綠色植被防護體系建設，逐步改善生態環境，有效遏制生境惡化的勢頭。
　?。ㄈ┮_立保護生態環境也是發展，生態環境保護和建設就是發展生產力這一重要理念，真正建立起礦產開發、資源稅、工業碳置換交易生態補償資金。大力推進生態建設投資的多渠道、多層次、多方位，努力建立生態環境保護與建設多元化投資體制，彌補各級政府生態環境保護與建設專項投資的不足。
　?。ㄋ模┮_認自然資源及環境的價值，將自然資源和環境因素納入國民經濟核算體系，堅持可持續發展，增強可持續發展的能力和儲備，提高環境資源承載力和價值。
　?。ㄎ澹┙⒑屯晟妻r田、森林、礦產和水源等的生態補償機制。特別要落實實施草原生態補償制度，進一步調動廣大牧民建設草原、保護草原的積極性和創造性。確定科學合理的補償辦法及補償標準，對草原牧民給予經濟補償，從而理順草原生態功能維護者與草原生態效益享受者以及政府等相互之間利益關系。
　?。λY源、森林資源、草原資源、耕地資源、生物多樣性和氣候變化、水土流失、農業污染和工業及生活污染、土地荒漠化以及防災減災、應急救援等，及時做出監測和預警。盡快制定草原監理、水務監察、森林保護、漁政管理等與生態環境保護與建設有關的管理制度，健全機構、充實隊伍，提高其裝備水平和人員素質。盡快建立生態環境預警制度，形成生態環境監測和災害預警體系，積極推進環境基礎性工作，為生態環境保護和建設提供全面詳實的科學依據。
　　（作者系1.內蒙古社科院牧區經濟研究所所長、研究員；2.內蒙古環科院戰略規劃所所長）