人大監督為何難解民生之痛

　　今年1月19日，新拆遷條例正式施行。其中明確規定，取消行政強制拆遷。新拆遷條例通過后，不論是專家學者，還是普通群眾，都對其寄予了厚望，希望行政強制拆遷從此走進歷史。然而，違法違規拆遷并沒有因此停止。近段時間以來，由強制拆遷引發的惡性事件不斷上演。
　　為何在現實中制約權力不見明顯效果，一個重要的原因在于人大監督、行政監督等均是擺設，個別地方權力根本就不把這些監督放在眼里，加上輿論監督有漏洞、群眾監督不強勢，所以強行征地、強行拆遷一次次瘋狂上演。因此，筆者深深地感到，媒體一再曝光的老百姓買不起房、看不起病、入不了學、就不了業、養不了老，農民工開胸驗肺、被惡意欠薪或者討薪受辱，“黑窯奴工”，以及因征地、拆遷引發的群體事件、上訪事件和極端事件等“民生之痛”，與我們人大監督之弱有著較大關系，這或許已成為眾所周知的事實。
　　人大監督之弱的兩種表現形式
　　
　　在解決“民生之痛”問題上的人大監督之弱，我認為主要有兩種表現形式。其一是時不時的“不作為”，有權不敢用。比如雖然憲法確立了人大代表的質詢權，但在實踐中，這一重要的監督權卻長期處于“閑置”狀態。我國“一府兩院”均由人大產生并向人大負責。政府的各項權力均來源于人大，由人大對政府進行監督乃是我國憲政體制的必然邏輯。現代立法機關一個很重要的潛在角色就是對行政機構保持一種嚴厲的批評。質詢，作為一項專屬于人大的監督權，暗含有對其他機關及其工作人員工作失誤的糾察和責問，較之一般監督更具有針對性和剛性，甚至有人提出這是人大監督權中的一項“核心權力”。1980年在五屆全國人大三次會議上，170多名代表曾就“上海寶鋼工程建設問題”向冶金部提出質詢。令人意想不到的是，這個“共和國質詢第一案”卻成為孤例。
　　近年來，面對一些公權違法行為，民眾越來越傾向于尋求輿論監督或者其他極端方式，再通過上層行政壓力來化解。與質詢權同樣“剛性”的另一種監督形式——憲法第七十一條規定的“特定問題調查”制度，常年來也一直處于“休眠”狀態。在2009年“躲貓貓”事件中，輿論就普遍呼吁激活人大的特定問題調查權，但遺憾的是人大并沒有響應輿論的呼聲。
　　其二是無奈之下的“亂作為”，集體不負責。這種情況特別表現在處理監督與支持的關系問題上。監督是制約機制，支持是幫助機制；監督的是違法行為，支持的是合法行為，監督與支持并不構成法律上的權力與義務關系。但是一些地方人大往往只強調支持的一面，而忽視制約的一面。有的自覺或者不自覺地把監督說成是支持，把支持說成是監督，這種習慣性說法是否妥當，我認為值得研究。舉一個例子，盡管這個例子在本文中并不十分適當，但足以反映當前有些地方人大在處理監督與支持關系上的失衡狀態。據2009年7月28日《新華每日電訊》頭版報道，安徽有一個國家級貧困縣決定給予一家“預計”建成后年產值可達66.7億元的民營企業以6億元的獎勵，而這一決定已于7月10日獲得該縣人大常委會的全票通過。該縣2008年財政收入7.05億元，就要拿出6個億獎勵一個民營企業。這個事件經媒體曝光后迅速引發關注，并遭到強烈質疑。短短12天后，縣政府連夜召開新聞發布會，宣布取消巨獎，承認之前的決定是錯誤的。這篇報道特別強調，在整個事件中，“是也人大，非也人大”。“6億獎民企”決定的通過和撤銷，兩次都得到縣人大常委會的全票通過，而且前后12天先通過后否決，兩次通過決議全體組成人員都毫無異議。因此有媒體專家評論指出，通過這個詭異的事件，我們看到基層人大監督政府的困局：現在對于基層人大而言，已經不是國家權力機關，而是成了地方政府“程序合法”的背書機關。他們唯一能做的是在別人“英明決策”需要表態時就鼓鼓掌，需要“蓋章”時就蓋上，滿足對方“程序合法”的要求。目前，個別地方人大由“集體負責”逐漸演變為“集體不負責”，會對老百姓利益造成怎樣的傷害，這恐怕是監督法立法中沒有想到的情況。
　　
　　實現剛性監督手段常態化
　　
　　人大及其常委會作為代表人民行使國家權力的機關，作為廣大人民群眾的代言人，要始終圍繞保障民生和改善民生這條主線履行職權，促進重大民生問題的有效解決，使發展成果更多體現在保障和改善民生上，讓更多的人民群眾享受改革發展的成果，實現經濟社會的協調發展。為此，要依法行使人大監督權，選準議題，創新監督方式，把保障和改善民生的具體事項落到實處，真正做到“人民所盼就是人大所辦” 。
　　人大監督“一府兩院”，是憲法和法律賦予的重要職權，是代表人民行使的職權，具有最高的法律效力。憲法和法律既賦予了人大常委會聽取審議專項工作報告、開展視察調查和執法檢查等常用的監督手段，同時也賦予了質詢、特定問題調查等剛性監督手段。但從保障和改善民生的工作實踐看，地方人大在監督中即使有所作為，也常常偏重于比較“柔性”監督手段，造成監督力度難以到位，監督成效難以保證。其實，無論是從國家憲政體制的邏輯出發，還是從保障和改善民生的實踐中加強人大監督的需要出發，實現質詢權、特定問題調查權等剛性監督手段的常態化，不僅有助于強化人大的監督職能，樹立人大有為、有位、有威的良好形象，而且可以增加被質詢者、被調查者的壓力，使其對解決“民生之痛”產生強烈的責任感，從而促進“一府兩院”恪盡職守、依法行政、公正司法，破解行政監督在保障和改善民生上的種種現實困境。也只有充分運用法律賦予的剛性監督手段，做到有權敢用敢作為、依法監督善作為，人大對保障和改善民生的監督才能有質的突破和提高，人大的權威才能進一步樹立，作用才能得到進一步發揮，“民生之痛”才可能得到根本性的解除。
　　事業成敗，關鍵在人。人大的崇高地位、人大監督的特殊權威與人大監督工作的現狀之所以產生反差，人大監督工作之所以在有的地方還顯得軟弱乏力，原因固然有多方面，但最根本的因素還在于人大監督主體本身素質跟不上形勢發展的要求。對于監督者而言，如果法律法規不熟悉，法律意識不強，在監督中就缺乏監督依據，不知所然；如果政治性不強、不敏銳，在監督中對一些重大問題就可能熟視無睹；如果工作作風不深入，就可能找不準題，抓不住要害。因此，要把提高素質作為加強人大監督、提高監督實效的基礎。
　　（作者為山西省人大常委會法制工作委員會副主任）
　　責編/王慧 美編/石玉