從“同城同待遇”到“同城同待遇指數”

　　農民工問題是中國城市化的難解之題、必解之題。解決農民工問題，首先要回答好“城市發展到底為了什么”，或者說“城市化究竟為了什么”這一問題，確立正確的城市發展理念。聯系杭州的實際，答案就是共建共享“生活品質之城”。我們始終堅持既關注共建，也關注共享；既關注杭州人的共享，也關注“新杭州人”的共享；既關注“新杭州人”共享民生改善成果，也關注“新杭州人”共享民主建設成果。我們在全國較早提出了讓農民工有收入、有房住、有書讀、有醫療、有社保、有組織、有安全、有救助“八個有”目標，努力讓他們在杭州安居樂業。杭州連續8年被評為“中國最具幸福感城市”；曾兩次被評為“最受農民工歡迎的城市”。
　　雖然杭州在實現農民工“八個有”上作了積極探索，并取得了明顯成效，但從根本上說還只能治標、不能治本。我認為，解決農民工問題，不能就農民工論農民工，必須立足中國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情，把它放到國家結構特別是經濟結構、社會結構的客觀現實和變化趨勢中去把握，從而一攬子謀劃解決國民（居民、農民、移民）待遇問題。在中國二元經濟結構、三元社會結構將長期存在的情況下，應堅持社會公平正義，加強頂層設計，探索建立與之相適應的七大國民待遇結構，即構建“2+3+7”結構。
　　
　　如何認識中國的經濟結構——二元經濟結構？
　　
　　（1）經濟結構如何劃分？
　　中國作為世界上最大的發展中國家，國民經濟的二元結構特征非常明顯。但對于二元經濟結構的劃分，尚存在各種不同的理解。我認為，二元經濟結構是指城鎮經濟和鄉村經濟并存的經濟結構。
　　（2）“劉易斯拐點”的到來說明了什么？
　　從某種意義上說，各地普遍出現的“民工荒”現象，正是印證了“劉易斯拐點”的到來。“民工荒”的出現，盡管短期內會給城市發展帶來壓力，但從長遠來看，它是促進經濟轉型升級的“助推力”和“催化劑”，也為解決當前錯綜復雜的社會矛盾創造了條件。解決當前經濟社會發展中的諸多矛盾和問題，僅僅依靠政府一己之力，既不現實也不科學，必須依靠政府主導力、企業主體力、市場配置力“三力合一”。
　　（3）中國的二元經濟結構是否長期存在？
　　我國的二元經濟結構是社會歷史的產物。改變二元經濟結構，是一個長期過程，不可能一蹴而就。無論是從基本國情來看，還是從市場屬性看，二元經濟結構將會長期存在。我們要著力改善二元經濟結構，而不是消除二元經濟結構。
　　（4）改善二元經濟結構的方向是什么？
　　改善二元經濟結構，必須堅持以科學發展觀為統領，走中國特色新型工業化道路、中國特色農業現代化道路、中國特色城鎮化道路，努力構建協調、集約、可持續的中國特色二元經濟結構，即新二元經濟結構。
　　（5）構建中國特色二元經濟結構的著力點在哪里？
　　統籌城鄉發展，是構建中國特色二元經濟結構（新二元經濟結構）的必由之路。我們要堅持工業化、城鎮化和農業現代化“三化同步”的戰略思路，以推進城鎮化為龍頭，以提升工業化為動力，以加快農業現代化為基礎，加快社會主義新農村建設，建立健全以工促農、以城帶鄉的長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。
　　結論：二元經濟結構在經濟社會發展中有其必然性，并將長期存在。看待二元經濟結構，既要從社會歷史的角度去看，也要從經濟結構背后社會結構的深度去看。我們要以科學發展觀為統領，堅持一手抓產業結構轉型、生產力發展，一手抓社會結構變動、生產關系調整；一手抓城鎮化推進，一手抓社會主義新農村建設，真正做到統籌兼顧、協同推進、協調發展，努力構建協調、集約、可持續的中國特色二元經濟結構，即新二元經濟結構。
　　
　　如何認識中國的社會結構——三元社會結構？
　　
　　（1）社會結構如何劃分？
　　在對社會結構的探討中，“新二元社會結構”、“城市二元社會結構”等概念相繼提出。也有學者進一步提出，市民、農民、農民工的三元社會結構。我認為，三元社會結構應該由市民、農民、移民構成。三元社會結構是二元社會結構瓦解、弱化的表現，而非強化的表現。
　　（2）三元社會結構的界定要素有哪些？
　　中國三元社會結構的三大群體：市民、農民、移民，從戶籍、土地、職業、居住地、待遇五個方面來看，具有不同的特征。但要看到，職業和居住地的自由選擇已成普遍現象，戶籍制度改革也是必然趨勢。因此，劃分社會群體的戶籍、職業和居住地三個標準正在逐步弱化乃至消失，關鍵是土地和待遇兩個標準。從某種意義上講，土地也是一種待遇，是保障農民的最大待遇。因此，待遇是界定三元社會結構的決定性要素。
　　（3）三元社會結構是否長期存在？
　　從中國移民現實和趨勢看，中國正處于城市化加速期，預計到2030年，中國城市化率將達到70%，中國人口將達到15億，其中市民、農民、移民各占三分之一，三分之二的人口將居住在城市，三元社會結構的趨勢將不斷強化。
　　（4）一元社會結構究竟存不存在？
　　二元社會結構，究竟演變成一元社會結構，還是演變成三元社會結構，關系到解決中國社會結構問題政策設計和實踐操作的目標指向。實際上，一元結構社會是長遠的奮斗目標，在某種意義上等同于共產主義社會。因此，在我國社會主義初級階段，把一元結構社會作為改革的指向，是不現實的。
　　（5）改善三元社會結構的方向是什么？
　　三元社會結構是我國經濟社會發展的必然結果。我們要順應這一趨勢，積極創新社會管理，努力構建公平、和諧、法制化的中國特色三元社會結構，即新三元社會結構。
　　（6）戶籍制度改革是否能破解三元社會結構？
　　事實上，僅僅依靠單一的戶籍制度改革，并不能解決農民和移民的待遇問題。因此，不能就戶籍而論戶籍，不能將戶籍制度改革簡單理解為取消城鎮居民與農村居民二元戶籍，更應看到依附于戶籍背后深層次的待遇問題。
　　（7）中國的戶籍制度改革方向是什么？
　　推進戶籍制度改革，必須在創設新的待遇管理服務系統的前提下，剝離附加在戶籍上的待遇，回歸戶籍制度登記和統計人口的本原功能，也就是還原到狹義的戶籍制度功能，從而建立起現代人口管理服務制度，實現以身份證取代戶口簿，以戶為單位的管理向以人為單位的管理，人口靜態管理向動態管理的轉變。
　　（8）中國公民的遷徙自由是否得到落實？
　　從我國的現實來看，任何一位中國公民完全可以憑身份證在國內任何一個地方工作、生活，公民擁有遷徙自由已是不爭的事實。現在的關鍵是立法保障公民的遷徙自由權。
　　（9）落實公民的遷徙自由權是否會導致城市人口過度集聚？
　　要全方位審視放開戶籍、落實公民的遷徙自由權后城市人口過度集聚問題。城市人口規模絕不能用法律、行政的手段去控制，而要用市場、經濟的手段去疏導。
　　（10）為什么要以待遇為突破口，推進遷徙、戶籍、待遇聯動改革？
　　遷徙、戶籍、待遇問題是歷史發展的產物。遷徙、戶籍、待遇雖然分別有著相對獨立的制度設計，但彼此關系密切，是“三位一體”的。從某種意義上說，能否設計一套科學的待遇管理服務系統，是破解“遷徙·戶籍·待遇”難題的“勝負手”，決定著改革的成敗。
　　結論：中國已進入了市民、農民、移民（以農民工為主體）的三元社會結構時代，且這一趨勢正在不斷強化。我們必須立足中國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情，創新社會管理，努力構建公平、和諧、法制化的中國特色三元社會結構，即新三元社會結構，一攬子謀劃解決國民待遇問題。
　　
　　如何構建中國的待遇結構——七大待遇結構？
　　
　　
　　（1）待遇包含哪些內容？
　　待遇是指公民享有的報酬、權利、福利、權益、社會保障和公共服務的總稱。從與國家結構組成部分相對應的角度看，待遇主要包括政治待遇、經濟待遇、文化待遇、社會待遇、環境待遇、軍事待遇、外交待遇。這七大待遇與市民、農民、移民三大群體相組合，構成國民待遇結構。從公民享受待遇的層次看，“待遇”可分為“基本待遇”和“改善待遇”。
　　（2）現有市民、農民、移民的待遇有什么不同？
　　目前，市民、農民分別享有不同的待遇政策，移民從法理上講，享受戶籍地農民或者市民待遇和流入地城市對移民的待遇，但事實上戶籍地的待遇他們難以完整享受，而流入地城市給他們的待遇往往又未能落實到位，與市民待遇存在較大落差。從總體上看，市民的待遇要優于農民和移民。
　　（3）目前在待遇問題解決上存在哪些不足？
　　在解決待遇問題上，目前主要存在三方面缺陷：一是法制化不夠，關于待遇內容的規定隨意性較大，容易引發矛盾。二是信息不對稱，很多人并不清楚自己到底能享受哪些待遇，以致待遇享受不完整。三是選擇性不夠，有許多待遇本應由人們自由選擇，但現在自由選擇空間不大。
　　（4）構建待遇結構的方向是什么？
　　構建待遇結構的方向主要是：一要分類指導，正視差別；二要立法定規，公開透明；三要縮小差距，追求公平。具體而言，應科學合理設置待遇菜單，建立國民待遇體系。菜單設計的總體目標是：合法、合理、合情；可控制、可選擇、可組合、可轉換、可持續。
　　（5）何謂待遇菜單？
　　待遇菜單，通俗來說，就是國民所能享受待遇的一覽表。它以表格形式全方位、清晰地呈現國民待遇。待遇表格的縱向欄目為“待遇主體”，第一層面是“國民”，第二層面是“市民、農民、移民”，第三層面是對“市民、農民、移民”的再分類。橫向欄目分別設置“待遇內容”、“待遇資格”、“待遇轉移”、“待遇性質”及“備注”5大項。
　　（6）何謂待遇指數？
　　國民待遇指標體系由政治待遇、經濟待遇、文化待遇、社會待遇、環境待遇、軍事待遇和外交待遇等7個一級指標、27個二級指標和近百個三級指標所構成。待遇指數是依據待遇指標體系，通過對不同的待遇進行賦權量化，反映國民（市民、農民、移民三大群體）待遇的一種綜合指數。
　　（7）待遇指數作用是什么？
　　待遇指數從定量上反映國民待遇狀況，可以為落實和改善國民待遇提供科學依據。因為就具體待遇而言，不僅市民、農民、移民三大群體之間沒有可比性，就是在同一群體中也沒有可比性，而通過待遇指數，可以全面、科學、系統地反映市民、農民、移民三大群體的待遇，從而使不同群體的待遇可以比較，使不同區域的待遇也可以比較。
　　（8）何謂“同城同待遇”和“同城同待遇指數”？
　　當前，在理論界和實踐中對“同城同待遇”的呼聲很高，認為生活在一座城市中的市民、農民、移民都應享有完全相同的待遇。事實上，這既不科學也不現實。因為個體的年齡、學歷、職業、居住地、居住時間、土地擁有情況等自身條件不同，繳費、納稅、投資等個人付出也不一樣，所以落實到每一個人身上的具體待遇是千差萬別的。在現有的生產力發展水平下，追求“同城同待遇”，并不是指生活在一座城市中的市民、農民、移民享有完全相同的具體待遇，而應是“同城同待遇指數”，即市民、農民、移民的待遇指數相同。
　　（9）何謂“同國同待遇”和“同國同待遇指數”？
　　“同城同待遇”的背后是“同國同待遇”的利益訴求。追求“同國同待遇”，不是指任何一個國民都享有完全相同的待遇，而是指“同國同待遇指數”。我們希望，在中國，經過20年的努力，對任何一個中華人民共和國公民而言，不論其是市民、農民，還是移民，不論其生活在城市，還是生活在農村，不論其生活在發達地區，還是生活在相對落后地區，其待遇指數都是相同的。要通過測算國民待遇指數，在定量分析待遇差別的基礎上，按照分城、分層、分情、分步的思路，采取“完善市民待遇、提升農民待遇、落實移民待遇”的路徑，不斷縮小不同群體、不同區域的待遇指數，最終實現“同國同待遇指數”。
　　（10）待遇如何落實？
　　我們建議，我國落實待遇的載體是“兩證一卡”，即：身份證、居住證、社保卡（市民卡），要充分發揮“兩證一卡”的作用，以身份證落實基本國民待遇、以社保卡（市民卡）落實本地居民待遇、以居住證落實移民待遇。
　　（11）待遇如何管理？
　　我們建議，建立人口委員會來牽頭制定待遇菜單，對國民待遇系統實行統一規劃、統一管理。按照統分結合的原則，由各相關職能部門做好具體待遇項目設計，依法提供辦理、咨詢等服務。每年發布《待遇白皮書》，對不同群體的待遇落實情況進行評估。
　　結論：待遇的差別是客觀現實，縮小待遇差別、使不同群體、不同區域的待遇指數逐步趨同，進而實現“同城同待遇指數”乃至“同國同待遇指數”是努力方向。解決國民待遇問題，要立足國情，科學設計待遇菜單，推動待遇管理服務的系統化、規范化、公開化、法制化；設計待遇指數，從定量上反映國民待遇狀況，為落實和改善國民待遇提供科學依據；完善待遇載體，充分發揮身份證、居住證、社保卡（市民卡）功能。
　　責編/王慧 張曉 美編/石玉