地方政府融資的PPP模式:應用與分析

　　摘要：本文著重介紹了地方政府融資的新模式PPP的基本含義、主要特點，并結合各地實踐具體討論了這一模式在幫助地方政府發展戰略性新興產業、推進城鎮化建設及發展社會事業中的作用和意義。
　　關鍵詞：地方政府；融資模式；PPP
　　中圖分類號：F812；F127
　　
　　當前，地方政府需要花錢的地方很多，除了需要維持自身的運營開支外，還普遍面臨著發展戰略性新興產業、推進城鎮化和發展社會事業這三大任務。比如，發展戰略性新興產業需要進行招商引資、園區開發、產業扶持等；而推進城鎮化則需要建立健全社會保障、加快市政基礎設施建設、提供安居保障房等；發展社會事業則需要加大教育投入力度、提高醫療衛生水平、加強環境保護等。這些事務一方面資金需求龐大、數量驚人，靠自有財政資金無法滿足，也無以為繼；另一方面，又在不同程度上存在一定的收益性，可以通過一定的方式引入民間資金。然而，民間資金的引入不單單是一個融資問題，更是一個管理問題，即涉及采用什么樣的組織模式才能讓民間資金放心地進來、安心地經營、開心地收益。如果民間資金得不到保障，或者收益率過低，就沒有人愿意投資；反之，如果放任民間資金進入，沒有相應的規制措施，則享受這些服務的公共部門可能要飽受私人壟斷或掠奪之苦。PPP（Public-Private-Partnerships，公私伙伴關系）就是這樣一個兼容兩方面考慮的模式。所謂PPP，是指在政府公共部門與民營部門的合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能并同時為民營部門帶來利益（賈康、孫潔，2009）。這種合作和管理過程可以在不排除并適當滿足私人部門的投資盈利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產品和服務，使有限的資源發揮更大的作用。
　　PPP模式興起于20世紀90年代，在醫療衛生、教育、交通、環境保護和公用事業等公共產品領域有著廣泛的應用。據統計，在1985—2008年間，全球融資額超過4500億美元約有1100個大型交通基礎設施項目采用PPP模式（吳時舫，2010）。PPP可以成為政府撬動民間資金實現其社會目標的杠桿。在一個典型的PPP項目里，政府部門和私人部門合作成立項目公司——特別目的公司（Special Purpose Company，SPC）。然后，以項目為主體，根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施（如稅收優惠、貸款擔保、沿線土地優先開發權等）的力度來安排融資。項目資金最主要的來源是SPC出資以及SPC向商業銀行的貸款。政府部門賦予SPC項目的特許開發權，由SPC代替政府進行項目的開發，項目建成后，SPC在一定期限內擁有項目的經營權，在經營期限內，SPC通過項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益來回收資金，經營期滿后經營權將移交給政府。①廣義的PPP可以分為外包、特許經營和私有化三類。
　　值得注意的是，PPP不僅是一個融資工具，更是一種管理模式。事實上，融資只是PPP的目的之一，并不是全部。政府和公共部門除了利用民營部門的資本外，還利用了民營部門的生產與管理技術。賈康等 （2009）的研究總結了PPP管理模式的三大特征，即伙伴關系、利益共享和風險分擔。所謂伙伴關系，就是合作雙方達成了一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現最多的產品或服務。民營部門以此為目標實現自身利益的追求，公共部門以此為目標實現公共福利和利益的追求。所謂利益共享，不是指公共部門與民營部門分享利潤，而是通過PPP這樣一種模式對民營部門可能的高額利潤進行控制，因為這一模式涉及更多的公眾利益，具有社會綜合效益最大化的導向。而風險分擔則是指，合作的雙方將根據自身的條件承擔那些自己有優勢的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。②
　　由于上述特征，PPP這一模式對那些介于政府和市場邊界的準公共產品的提供尤其適用。由于引入了民營部門，PPP模式不僅緩解了政府的融資問題，還創造出了一個相對獨立的管理機構——SPC。一方面，這一機構借助民營部門的管理和技術，其運營效率要優于單純由政府來管理的模式；另一方面，也正是由于民營部門的加入，使其不像現有多數融資平臺那樣由于是政府附屬單位而缺乏獨立性，其預算約束得到了硬化和強化，與政府信用之間的連帶關系也得到了一定的弱化。而政府部門的角色則從全方位的負責人轉變為項目的促進者和監管者，政府也得以從更大程度上將經營責任和風險轉移給民營部門。因此，引入PPP模式有助于解決政府與市場之間的定位問題，實現雙邊的資源互補和社會公共產品提供上的帕累托改進。這些特征使得PPP成為地方政府融資模式創新的重要方向之一。下面將結合地方政府的三大任務分別選擇一個典型案例來介紹PPP模式的具體應用。
　　
　　一、應用PPP撬動戰略性新興產業發展
　　
　　所謂戰略性新興產業，是以重大技術突破和重大發展需求為基礎，對經濟社會全局和長遠發展具有重大引領帶動作用，知識技術密集、物質資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的產業。國務院在《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》（國發〔2010〕32號）中明確將節能環保產業、新一代信息技術產業、生物產業、高端裝備制造產業、新能源產業、新材料產業和新能源汽車產業等七大行業作為戰略性新興產業，并制定相關政策加以扶持。各地方政府也紛紛將這些產業作為未來“十二五”期間重點發展的產業。在具體操作中，多數地方為了吸引這些產業的龍頭企業落戶，在用地指標、稅收、基礎設施配套等方面予以大幅優惠。但由于龍頭企業數量本身有限，這反過來造成了各地優惠政策的大比拼。一些地方甚至直接送地、送稅收返還給企業。這種做法不僅不能起到有效補充財力的作用，而且對本地區本行業其他企業形成了新的不公。這不僅不會起到鼓勵和支持戰略性新興產業的作用，還會破壞行業競爭環境，阻礙真正意義上的技術進步和創新。本文認為，吸引龍頭企業發展戰略新興產業固然重要，但更重要的是培育和支持那些更具活力的科技型中小企業。國際經驗表明，科技型中小企業是進行技術創新和集成的重要主體，是戰略性新興產業發展的中堅力量。而這類科技型中小企業多數存在融資難的問題。這方面，地方政府可以大做文章。設立創業投資引導基金就是這樣一個很好的撬桿，也是應用PPP模式扶持戰略性新興產業的典型舉措。
　　所謂創業投資引導基金，是由政府設立并按市場化方式運作，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域的政策性基金。其功能主要有：（1）資金放大功能。引導基金通過借款、參股、擔保等方式，既調動民間資金，又調動保險資金、銀行資金、證券基金等金融機構作為投資主體，共同發起設立創業風險投資基金，形成國有資本、境內民間資本、海外資本共同參與的多元投資格局，多方位、多渠道、多形式拓展創業企業的融資渠道，一般可撬動20倍以上的資金來加速科研成果的孵化和產業化。（2）風險調節功能。處于種子期的戰略新興企業，由于面臨研發風險、產品風險、市場風險、管理風險和企業成長風險，傳統的以贏利為目的的商業投資機構難以判斷其盈利前景而不愿介入。而這類創業企業又恰恰迫切需要得到資金支持。引導基金通過為創業投資企業提供資金支持和信用擔保，可以有效引導創業投資企業投資于種子期創業企業，克服單純通過市場配置創業資本的市場失靈問題。（3）政策導向功能。引導基金可以針對地區亟需發展的戰略性新興產業，有選擇地與專注于這些行業的創業投資企業合作發起設立各種創業投資風險基金，優先投入政府重點扶持的產業，加速高新技術的產業化和市場化，培育一批骨干龍頭企業，推動戰略性新興產業盡快成長為支柱產業，促進經濟發展方式的轉變。
　　
　　引導基金是獨立事業法人，由有關部門任命或派出人員組成的理事會行使決策管理職責，并對外行使引導基金的權益和承擔相應的義務與責任。不同于商業性基金，引導基金不以贏利為目的，但求保本微利經營。在具體方式上，引導基金一般以“基金的基金”方式進行運作，可由引導基金與民間創業投資機構合作發起設立新的創業風險投資基金，由這個基金對創業企業進行投資，引導基金本身不參與其所支持的創業風險投資基金的具體投資決策，主要用好監督權。在利益分配上，引導基金為了吸引民間資本，往往會讓出部分利益給民間資本，同時在一定的時期退出，讓民間資本能夠以較小的代價收回政府股份。引導基金的組織和運營集中體現了PPP模式的主要特征。以中關村創業投資引導資金為例，目前其運作主體為北京中關村創業投資發展中心，資金來源為中關村管委會政府資金，總規模為5億元，主要采用種子資金、跟進投資和參股創業投資企業等三種形式進行運作，主要任務是吸引國內外優秀的創業投資機構和管理團隊入駐，重點投資高技術項目和企業，促進本地區的創業投資業和高新技術產業發展。目前，中關村創投已分別與聯想投資、IDG VC、德同資本、啟迪創投、光大控股、聯華控股、北極光創投、青云創投、英飛尼迪等境內外知名創業投資機構建立合作關系，共同發起設立的創業投資子基金總規模達50多億元，投資領域涉及TMT、清潔技術、生物醫藥、新能源、新材料、文化創意、高技術服務等行業。③
　　
　　二、應用PPP推動城鎮化進程
　　
　　城鎮化引發了巨大的投資需求。據測算，到2025年，城鎮化發展帶來的總投資需求將近150萬億元，全國將有13座人口規模超過千萬的巨型城市，建筑面積需求近400億平方米，電力需求近9億千瓦，有多達 170座城市要建立大規模交通系統，需要鋪設50億平方米的公路和2.8萬公里的地鐵 （陳元，2010）。如何為這些龐大的基礎設施建設融資是各地方政府都將面臨的重要問題。在這方面，PPP模式也可以成為一個重要的載體。根據設立的特殊目的公司（SPC）的性質不同，下面介紹三種不同的PPP模式：
　　——SPC作為合資公司。這種合資公司主要由地方政府的國資公司與私人部門合資設立，并以特許經營的方式對基礎設施進行投資、運營和管理。以北京地鐵四號線建設融資為例。由于種種原因，北京地鐵的公益性高于盈利性，民營資金一般不愿進入這一領域，同時北京地鐵在融資過程中貸款不易得到銀行認可（因一直虧損運營，貸款需政府提供擔保），而財政資金又十分有限，這使得北京四號線地鐵建設資金不足問題比較突出。香港地鐵雄厚的資金和卓越的運營管理優勢使之成為北京四號線地鐵建設的最佳合作伙伴。④按投資建設責任主體，北京地鐵四號線的全部建設內容劃分為A、B兩部分：A部分主要為土建工程建設，投資額約為107億元，占項目總投資的70%，由北京地鐵四號線投資有限責任公司（以下簡稱“四號線公司”）負責投資建設；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統等機電設備的投資建設，投資額約為46億元，占項目總投資的30%，由香港地鐵公司與北京市基礎設施投資有限公司合作組建的北京京港地鐵有限公司（簡稱“京港地鐵”）負責投資建設。京港地鐵注冊資本13.8億元人民幣，由北京市基礎設施投資有限公司出資2%，北京首都創業集團有限公司和香港鐵路有限公司各出資49%組建。四號線建成后，京港地鐵根據與四號線公司簽訂的《資產租賃協議》，取得A部分資產的使用權。京港地鐵負責地鐵四號線的運營管理、全部設施（包括A和B兩部分）的維護和除洞體外的資產更新，以及站內的商業經營，通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收投資。在30年的特許經營期，京港地鐵還將追加投資32億元用于設備的更新和維護。同時，由于四號線存在政府投資部分，通車后京港地鐵需要通過租賃的方式取得使用權，而30年的租金將達15億元。據此推算，地鐵四號線在30年內實際吸引社會投資近100億元。特許經營期結束后，京港地鐵將B部分項目設施完好、無償地移交給市政府指定部門，將A部分項目設施歸還給四號線公司。四號線已于2009年9月28日開通試運營。⑤
　　——SPC為ABS的特設機構。ABS是資產支持證券（Asset Backed Securities）的簡稱，是以資產池未來產生的可預期的現金流為支持而發行證券進行融資的方式。ABS融資最具特色之處，就是通過一個特設機構作為交易中介，以達到融資目的。ABS的操作思路是，由政府或政府融資平臺將這些基礎設施打包為一個資產組合，將之真實出售給由多方組成的SPC特設機構，由這個SPC在金融市場上發行有價證券進行融資。這個SPC既可以是純粹的民間機構，也可以是公私合作的產物。因此，采用ABS為基礎設施進行融資是PPP模式的另一個應用。與銀行貸款等傳統融資方式相比，ABS的優勢在于：一方面，通過將這些資產真實銷售給特設的SPC，將資產本身的償付能力與政府或者政府融資平臺的資信狀況嚴格分離開，即實現了“破產風險隔離”；另一方面，由于ABS一般都需要實現對擬證券化資產進行集合和打捆，并輔以信用增級，因此這種債券一般為利率固定、流動性強的高級債券，其票面利率水平較低，但比普通儲蓄、國債的投資回報要高一些，因而資金來源范圍也更為廣泛。南京城建就采用這一模式為污水處理設施的建設進行了融資。2006年7月，南京市城市建設投資控股（集團）有限責任公司以其所擁有的未來四年內合計人民幣8億元的污水處理收費收益權為基礎資產，向社會發行了規模為7.21億元的專項計劃受益憑證。該計劃共有四支產品，分別為一年期、兩年期、三年期和四年期，規模分別是1.21億元、1.3億元、2.3億元、2.4億元，預期收益率分別為2.8%～2.9％、3.2%～3.3％、3.5%～3.6％和3.8%～3.9％。該計劃以東海證券為管理人，由上海浦東發展銀行為受益憑證的本息償付提供不可撤銷的連帶責任擔保并對專項計劃的資產進行托管，通過深交所大宗交易系統進行轉讓流通。目前，該項目已經順利到期償付并清算（東海證券有限公司，2010）。
　　——SPC作為種子基金。厲以寧教授（2010）針對中國城市化進程中公用事業資金籌措問題，提出了設立中國公用事業投資基金的想法。他建議由財政部和國家發展改革委作為發起人，投入適當的財政資金作為種子基金，吸引機構投資者參加，機構投資者主要是金融機構、社保基金和其他的機構投資者。然后，由這個公共事業投資基金發行公用事業發展債券，以基金債券的形式向社會募集資金。這一想法具有很強的針對性和前瞻性，也是PPP模式的典型應用。事實上，發展公用事業基金和市政債券在發達國家已是普遍做法。這些基金和債券的發行不僅開辟了居民投資的渠道，而且活躍了貨幣市場。據不完全的統計，截至2008年10月，全世界有63支城市基礎設施投資基金，資金的規模加在一起有好幾百億美元，年平均回報率在10%～14％之間。我們認為，這一想法可以先選擇一個地方進行試點：考慮由地方財政拿出一部分資金或資產，聯合當地的大型企業發起設立地方公用事業投資基金。由這個基金與地方政府簽訂特許經營合同，獲得對公用事業的建設、經營和收益權，以此為基礎，再在資本市場發行債券籌集資金。如果這一想法能得到順利實施，將在很大程度上緩解地方政府基礎設施建設的融資問題。
　　
　　三、應用PPP發展社會事業
　　
　　
　　PPP模式還有助于解決廉租住房、醫療衛生、教育等社會事業發展中的融資問題。比如：由于社會經濟原因，我國廉租房制度建設正面臨資金瓶頸，廉租房供應遠遠不能滿足城鎮住房弱勢群體的需要。應用PPP模式，不僅可以引入民間資金加快廉租房建設，而且有助于引入市場競爭機制，提高廉租房運營管理的水平。在這一模式下，地方政府可以與民間資金合資設立廉租房建設管理公司，地方政府在土地批租、稅收、融資等方面予以政策支持，并對建成后的廉租房租金給予一定的補貼。要做到：一方面盡量降低私人資本投資于廉租房的風險，另一方面又能體現廉租房的福利導向。目前，這一模式已經在北京、上海、昆明等地有了初步嘗試，效果良好，值得進一步探索和總結。
　　醫療衛生領域也可以考慮引入PPP模式。賈康和孫潔（2010）探討了如何在公立醫院改革中采用PPP管理模式提高績效管理水平的問題。⑥他們提出將醫院劃分為基礎設施和提供服務兩大部分，再根據基礎設施和服務的不同選擇相應的PPP管理模式。比如，當公立醫院提供的病房床位不足時，可通過向附近民營部門租賃的形式加大供給，同時也可通過合同的方式讓民營部門來提供病房床位。或者公立醫院可以與私營公司簽約，讓其提供醫療設施，由公立醫院向私人運營商支付服務費，監管和控制所提供的服務及履約情況；或者由私營部門與政府公共部門簽訂協議，由私營部門負責醫院的建造和融資，政府公共部門回租取得醫院的使用權，私營公司通過收取租金收回投資，等等。
　　在教育領域，PPP模式也可以有所作為。其實，我國在這方面早已有過嘗試，除了在國家層面多次出臺政策鼓勵社會力量辦學外，在實際運作上還出現了諸如BOT、教育股份制、教育券、公辦托管、國有民辦、民辦公助、名校轉制、公建民營、租賃托管和中外合作等模式（高樹昱、吳華，2010）。以浙江嘉興南湖國際實驗學校的新校舍建設為例。南湖國際實驗學校的投資者是中寶科控（前身是中寶戴夢得）投資股份有限公司的控股公司——浙江允升投資集團有限公司（前身是嘉興發展投資有限公司）及其全資子公司嘉興市乍浦開發集團有限公司。南湖國際教育投資有限公司是投資者設立的項目公司。由于原校園占地面積僅6476平方米，周邊沒有拓展的空間，制約了學校的發展。2001年4月13日，在嘉興市政府的支持下，秀城區人民政府與嘉興發展投資有限公司簽訂框架協議，以BOT模式合作辦學，易地建造新校舍。2001年10月11日，區政府與南湖國際教育投資有限公司正式簽訂《南湖國際實驗學校特許經營權協議》，正式啟動新校遷建工程。新校舍原計劃投資2850萬元，后因規模擴大等原因，實際投入達5500萬元。⑦ 類似這樣的案例還有很多，這里就不一一列舉了。
　　
　　四、分析與思考
　　
　　地方政府融資模式創新是一個現實而又敏感的話題，是在現有體制環境下地方政府謀求發展之道的改革嘗試。PPP作為一種新型的融資模式，在處理政府邊界、硬化預算約束和防范財政風險方面有著獨特的優勢。但是，不可否認的是，既然是一種嘗試，就不可避免地存在治理不完善、結構不合理甚至操作起來變味走樣的問題。從各地的實踐來看，有以下幾點需要注意：
　　投融資體制改革是進行融資模式創新的必要前提。投融資體制改革的一個重點應是向下放權讓利，充分調動基層政府發展經濟的積極性。事實上，基層政府往往具有上級政府所不具備的信息優勢，對本地公共基礎設施建設的需求有著更為直接的了解，由基層政府負責籌資建設不僅利用了當地的信息，而且符合誰收益誰付費的基本要求，滿足了激勵相容條件。其次，應考慮通過對壟斷行業改革、項目建設運營主要環節分解分拆以及建設項目公司化運營，引進競爭機制，強化項目建設的預算約束，從而為融資模式創新創造良好的制度環境。從根本上講，政府融資面臨的一個難題是預算軟約束。只有通過上述改革，才能有效緩解這一難題。
　　要高度重視建設規劃在城市建設中的引領作用。城市規劃的一個重要功能就是在合理布局的基礎上，適度積聚人口和集群產業，最大限度地發揮城市基礎設施的規模經濟優勢。只有這樣，城市基礎設施的市場價值才能得到最大限度的體現，也才能對民間投資具有足夠的吸引力。一些地方之所以能夠采用多種方式引入民間資本，是因為人們對當地的發展很有信心，對當地基礎設施盈利的前景很有信心。對于欠發達地區而言，原理是同樣的，規劃更重要。只有通過科學合理的發展規劃，進行適度規模的人口和產業集聚，基礎設施的價值才能得到最佳體現，才有可能采取公私合營PPP的模式。
　　加強政府自身治理能力建設是成功實施PPP的關鍵。從各地的實踐來看，以有限的財政資金撬動龐大的社會資金是融資模式創新的必然趨勢。這就意味著政府作為一方，要直接與民間資本打交道。而PPP模式對政府的管理能力提出了更高的要求。政府不僅要充當利益的協調者，而且還是利益相關者（stake-holder）。在操作過程中，政府既存在監管過度、承諾不可置信的問題，也存在被私人部門“俘獲”、偏離公眾利益的可能。為此，一方面，迫切需要制定相關的法律法規來規范各類融資行為；另一方面，要從增加操作透明度、加強政府自身建設等方面來防范公共部門內部的腐敗。總之，盡管本文一直討論的是PPP作為融資模式，但正如賈康和孫潔（2010）所言，PPP更應當是一種管理模式。將融資模式轉變為管理模式也是改造各類地方融資平臺的必由之路。
　　
　　注釋：
　　這一部分對典型PPP項目的描述參見馮建海（2009）。
　　比如在隧道、橋梁、干道的建設中，如果因車流量不夠而導致民營部門達不到基本的預期收益，那么這時公共部門可以對其進行現金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下有效控制民營部門因車流量不足而引起的經營風險（賈康、孫潔，2009）。
　　參見北京中關村創業投資發展有限公司主頁的公司簡介：http://www.zgcvc.com/。
　　香港地鐵是目前世界上唯一盈利的城市地鐵。在香港地鐵總收入中，運營收入約占60%，站內廣告等經營收入占20%，物業管理約占20%。
　　本段案例根據李沫萱和張佳儀（2010）的部分內容整理而成。
　　賈康和孫潔（2010）著重強調了PPP管理模式與PPP融資模式的區別，指出融資只是PPP的目的之一，而不是全部。PPP項目中會涉及融資問題，但不僅限于融資問題，政府和公共部門除了利用民營部門的資本以外，大多還利用了民營部門的生產與管理技術。一般融資行為的運作機理是考慮將自己的風險最小化。而PPP管理模式中，初始動因更多地在于考慮雙方風險共擔而將整體風險最小化。與風險控制相對應，融資者考慮的是自己收益最大化，而PPP管理模式又加入了社會綜合效益最大化的導向。可以說，實現收益最大化是每個融資者都要考慮的問題，但是，作為PPP管理模式中的合作方，又會受到不允許過分追求局部利益的制約，因為這一模式涉及更多的公眾利益。
　　參見嘉興教育網，“現代化學校 未來化教育——嘉興南湖國際實驗學校簡介”，2004年5月，http://61.153.231.109/cms/data/html/doc/2004-05/19/28169/index.html。
　　
　　參考文獻：
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　　 （編輯：張小玲）