開發性金融在推動周邊金融合作中的戰略選擇:中國與東南亞國家雙邊的視角

　　摘要：東盟有兩類國家對開發性金融存在需求：（1）老撾、緬甸、柬埔寨；（2）越南、馬亞西亞、菲律賓等。前者雖與中國友好，但宏觀環境不利于企業投資；后一類國家投資環境較好，但也面臨一些特定的發展問題，且同時與中國在南海問題上存在分歧。我們提出建立準經濟飛地的模式，使中國的開發性金融參與到周邊金融合作當中。其中，第一類國家適用于經濟特區模式。該模式有利于為中國企業的投資創造較好的小環境。對第二類國家，中國的首選策略是分化，菲律賓是可能的突破口；開發性金融的介入也應以此為考慮。從經濟角度看，可借鑒新加坡“主題園區模式”；從政治角度看，園區主題的選擇要體現分化策略，使之與其他東盟國家構成競爭關系，以達到示范和分化的效果。
　　關鍵詞： 東南亞國家；開發性金融；經濟特區；主題園區
　　中圖分類號：F832
　　
　　開發性金融是國家金融，其在國內層面內的運作、在國際金融機構平臺上的運作，以及在雙邊外交層面的運作，有著非常不同的考慮背景。在周邊國家（東南亞）推動開發性金融的擴展，促進中國周邊金融秩序的建設，不僅需要考慮到經濟、金融的利益關系，還要考慮到外交關系、領土領海等敏感話題。雖然說東亞各國在區域合作問題上普遍持有政、經問題分離考慮的務實態度，但是政治關系的親疏仍不可避免的影響著經濟、金融關系的冷熱。
　　
　　一、開發性金融在中國與東南亞國家雙邊層面的特殊性
　　
　　從雙邊金融合作層面，來看開發性金融的一般性和特殊性，在東南亞區域尋找合作的突破口。就一般性而言，第一，開發性金融目標是彌補體制落后和市場失靈，實現政府的發展目標。因此一般而言，開發性金融對于金融市場發展滯后、融資渠道不暢的區域經濟具有較大的吸引力。第二，開發性金融是經濟處于發展初期的重要金融形態。根據陳元同志的論述，各國經濟的發展一般要經歷建設、產業、消費三個階段，而開發性金融在建設階段是大有用武之地的。可見，開發性金融與經濟、金融的發展階段密切相關。從這個角度來看，除新加坡、文萊之外的東南亞國家，在開發性金融方面均具有較大的合作潛力。
　　從國際雙邊層面開發性金融的特殊性來看：第一，開發性金融是國家金融，其在融資來源、資金運用、信用背景等多個方面均具有主權國家的利益背景。因此，國家利益將是一個敏感的話題。第二，中國與東南亞多個國家存在南海問題上存在領土糾紛，尤其是越南、馬亞西亞、菲律賓，這些隨時可能激化的矛盾不利于雙邊互信與合作，進而可能成為區域雙邊經濟、金融合作深化的潛在障礙。因此，從特殊性角度來看有幾個問題需要考慮：第一，對方國家的政局是否穩定，從而其國家利益和偏好是否具有長期穩定性，這是合作的前提；第二，從經濟發展對政治穩定的作用來看，中國與對方國家的雙邊經濟合作如果能夠在動態上促進對方國家的政治穩定，則可以將其看作是一個更為寬松的合作前提；第三，在領海問題上，應采用分化東南亞國家的方式，防止東南亞國家形成聯合與中國對立的態勢，與其中部分國家加強經濟、金融合作，從而對其他國家起到示范的作用。
　　具體來說，其一，從已有的外交關系來看，中南半島的老撾、緬甸、柬埔寨均是與中國保持傳統友好關系的鄰國，而且這些國家經濟發展程度較低、自然資源豐富。但企業自發投資唯一面臨的問題就是政局存在一定的不確定性，而且腐敗、尋租現象較為嚴重；因此以工程、項目為導向的開發性金融或商業金融均容易受到該國大環境的影響。其二，從領海問題的糾紛角度而言，越南和馬亞西亞兩國的態度使得這一問題非常棘手，而菲律賓則可能是分化政策的一個突破口。尤其是因為菲律賓在南沙占據的7個島礁，均因太小而無法有人居住，這一因素使中菲由此爆發戰爭的幾率相對大為減小。因此，菲中關系的政治風險也相對較小。雖然目前菲律賓也強調在東盟框架下來和中國討論南海問題，但是可以先行通過貿易、金融，尤其是開發金融的手段，將菲中合作樹立為典型，從而在東南亞國家當中起到良好的示范作用，進而為推動南海問題的解決創造條件。
　　
　　二、開發性金融的現狀和中國的選擇
　　
　　以世界銀行為例，開發性金融大體經歷了這樣四個階段：（1）從二戰后到20世紀60年代，世界銀行的貸款支持發展中經濟體提高儲蓄率，以促進經濟增長，但這種開發性金融的援助方式，往往由于發展中國家的體制問題、腐敗侵蝕而事倍功半。（2）此后一直到20世紀80年代世界銀行的關注點從增長轉向分配問題，注重將開發性金融直接面向窮人，從而直接解決貧困問題。但是這種微觀的、頭痛醫頭的做法實施成本較高，收效也不具有持續性。（3）由于前述問題，以及東歐國家轉型為背景，此后世界銀行的開發性金融重點轉向于幫助發展中國家樹立市場經濟的運行體系，例如針對發展中國家的政策、市場體系調整提供改革貸款。同時，世界銀行也更加重視清潔的水源、糧食安全等微觀問題。但是長期以來，由于歐美在事實上控制著世界銀行，因此世界銀行并不真正了解發展中國家面臨的問題和約束條件，甚至在很大程度上淪為美國外交政策的工具。因此，世界銀行的開發金融對發展中國家的適用性和現實效果就相當有限。
　　中國在國際范圍，尤其是周邊地區推進開發性金融的有利性在于：（1）中國作為最大的發展中經濟體，其經濟在多年來實現了持續強勁增長，因此對其他發展中國家具有一定的示范作用。尤其對于傳統友好鄰國，中國經濟的發展經驗相對較容易被接受。（2）當前中國經濟改革正面臨經濟結構調整、產業結構升級的考驗。通過對周邊國家的開發、建設，中國也可以在更廣闊的空間實現產業轉移，拓寬中國的經濟腹地，并將周邊國家納入到以中國為核心的國際分工體系當中。
　　不同于世界銀行的開發性金融實踐，中國的改革開放提供了更為鮮活的成功樣本。基于此，中國可采用兩種形式的戰術，通過開發性金融推進周邊經濟、金融秩序的確立。其一，是中國的經濟特區模式；其二，就是新加坡在內地多處經營的“主題園區模式”。在東南亞國家采用這兩種模式，實際上是構建中國的準經濟飛地。當然，東南亞國家的情況千差萬別，因此我們要區分對象使用不同的戰術，并以此為基礎推進開發性金融在周邊地區的大展拳腳，最終實現周邊經濟、金融秩序的確立。
　　其中，經濟特區模式適合于經濟的起步階段，在一國經濟發展缺乏大環境的情況下，先行開辟出一個寬松的、具有制度彈性的小環境，然后以之為中心點輻射、帶動周邊地區的發展。而“主題園區模式”的彈性則更大，適合經濟體在更高發展階段面臨的一些特定問題，例如：新加坡設立的蘇州工業園區，以當時推動中國經濟工業化為背景；其后新加坡在天津的生態城建設，以環渤海地區的環境污染治理、中國的可持續發展為背景；近年新加坡在廣州的知識城項目，則以增強珠三角的知識和創新能力、促進產業結構升級、并以此抗衡長三角為背景。
　　
　　三、經濟特區模式的可行性及推進方案
　　
　　從東南亞國家的情況來看，如上文所分析：第一類國家，長期以來與中國保持較為密切的外交關系，但國內政局具有一定的不確定性，特別是腐敗、尋租現象泛濫，交易成本非常高。例如中南半島的老撾、緬甸、柬埔寨。對于這些國家，可以考慮在雙邊的背景下，選擇合適的地理選址，進行經濟特區模式的建設。
　　在此模式下，雙方的利益點分別在于：中國方面（1）我國的開發性金融將不再簡單的以某個項目、某個工程為依托，而是以整個經濟特區的長期發展為依托；（2）有利于排除當地大環境的不利因素干擾，充分發揮中國投資者的主動性創造出較好的小環境；（3）有利于以此為平臺，吸引更多中國企業的投資，更有利于促進中國本土的產業結構升級和轉移，并將該國納入到我國的國際分工體系當中；（4）如果該模式成功，將成為區域雙邊合作的典型，具有較強的示范作用。而對于所在國家方面：（1）經濟特區的發展將直接推動該國經濟的發展，勞動力就業的增加；（2）進一步地，還將有利于該國政治的長期穩定，這符合該國各個階層的利益，也將進一步推動外國投資者到該國投資。
　　
　　在具體推進經濟特區模式的過程中，我們應遵循以下原則：首先，由于此舉的開端是否順利，關乎后續戰略的跟進；因此，特區模式不宜同時在多個國家、多個地區全面鋪開。而應在上述三個國家當中慎重選擇、準確定位。確保首戰告捷，從而起到良好的示范效果，然后再逐步、漸次推開。其次，這些經濟特區的謀篇布局，既要考慮到當地的要素稟賦優勢，又要考慮到與我國國內經濟產業升級、轉型具有一定的承接性，而且還要考慮到將來這些國家之間經濟特區的互動性。第三，在經濟特區模式的雙邊合作中，中方一定要把握好主動權，力爭成為平臺建設的最重要外方參與者。第四，在經濟特區模式建設的起步階段，要為中國經濟、金融力量滲透到其中奠定好制度基礎，通過經濟特區的自然發展，相應地帶動中國的企業和商業金融機構融入其中。
　　
　　四、主題園區模式的可行性及其具體推進
　　
　　對于第二類國家，如菲律賓、馬亞西亞、越南等國家，這些國家經濟已經實現了一定程度的發展，與中國經濟大體上處于相似的發展階段。這些國家的宏觀投資環境，要好于緬甸、柬埔寨和老撾；而且這些國家的政府也非常重視經濟發展，以此為基礎的外交政策也相當務實。但是，如前所述，其關鍵問題在于南海問題，以及基于此的缺乏政治互信。前文已經分析了總體戰略：應通過雙邊合作對其進行分化，并對其他國家起到示范作用，而菲律賓是其中的突破口。對于這些國家而言，開發性金融的切入點在于：這些國家與中國處于相似的發展階段，也面臨著這一發展階段所特有的、專門性問題。例如：環境問題、產業結構升級問題等。我國可以借鑒新加坡在內地的“主題園區模式”，與菲律賓當地情況相結合，在雙邊合作的框架下進行園區建設。
　　在此模式下，雙邊合作的利益點與特區模式相似。不過在園區的建設過程中，應注意以下幾點：（1）園區的主題設計不僅要符合當地的實際情況，特別要注意與我國的優勢產業相結合；（2）中國的開發金融除了直接參與園區的建設之外，還可參股到園區當中，分享其長期成長帶來的紅利；（3）園區的外資企業，將主要是中國的優勢企業，并基于此進一步帶動中國金融機構的國際化、人民幣使用的國際化以及金融網絡化的建設；（4）園區的主題設計，應該在目標和定位方面與東南亞其他國家（越南、馬亞西亞）具有一定的競爭性和沖突性。這不僅會使其成功的示范效應更強，而且還將有利于對這些國家起到一定程度的分化作用。
　　
　　五、政策建議
　　
　　首先，將東盟十國按經濟發展水平分為三類，第一類是中南半島的老撾、緬甸、柬埔寨三國；第二類是越南、馬亞西亞、菲律賓等國，這些國家經濟發展水平稍高，而且同時與中國之間在南海問題上存在分歧；第三類國家是新加坡、文萊，他們對中國的開發性金融可能缺乏興趣。
　　第二，老撾、緬甸、柬埔寨三國，適用于經濟特區模式。該模式特別有利于中國企業排除當地宏觀環境不利影響的干擾，為中國企業的投資創造較好的小環境；同時，也有利于當地經濟發展，起到輻射、帶動發展等作用。該模式的特別注意點在于，起步需要謹慎，務必確保首戰告捷，以利于之后戰略的進一步推進。開發性金融在經濟特區模式中將有全方位的參與機會，尤其作為中國的開發性金融機構，我們對經濟特區模式也將更具有發言權。
　　第三，越南、馬來西亞、菲律賓這些國家與中國同時在南海問題上存在分歧，且均主張
　　在東盟的多邊框架下進行解決。因此，中國的首選策略是分化，而菲律賓是一個可能的突破口；開發性金融的介入也應以此為重要考慮。另外，從經濟角度看，這些國家遇到了經濟發展中的一些專門性問題，因此可以借鑒新加坡在中國經營的“主題園區模式”。結合分化策略，我國與菲律賓在雙邊框架下的主題園區建設，除考慮雙方的優勢之外，還應盡量與越南、馬亞西亞構成潛在競爭關系，以在一定程度上對其起到示范和分化的作用。
　　第四，在上述兩種準經濟飛地的建設過程中，要注意在各個環境帶動我國金融機構的參與，通過各種方式帶動人民幣國際化的進一步深化，將所在的經濟體納入到以我國為核心的國際分工體系當中。
　　 （編輯：何樂）