縣級部門預算精細化管理存在的問題及建議

　　【摘要】 預算精細化管理就是以“精確、細致、深入、規范”為特征的預算管理模式。廣西各縣部門預算改革已取得一定的成效，但仍存在較多問題，與預算精細化管理的要求相差甚遠。文章圍繞部門預算精細化管理的要求，從管理主體、管理制度、管理要求、管理技術手段四個方面，對推進縣級部門預算的精細化管理提出一些建議。
　　【關鍵詞】 部門預算； 精細化管理； 管理主體； 管理制度； 管理要求； 管理技術手段
　　
　　實施部門預算精細化管理是深化部門預算改革的一項重要內容，也是“十二五”時期預算工作的方向。部門預算改革自2000年啟動至今，部門預算管理逐步規范、細致。但是由于縣級部門預算改革起步較晚，部門預算管理仍顯薄弱，與預算精細化管理的要求相差甚遠。如何在“十二五”時期推進縣級部門預算的精細化管理，是目前部門預算改革研究的重點。本文以廣西為例，圍繞部門預算精細化管理的要求，對縣級部門預算精細化管理提出一些建議，期望能對推進縣級部門預算的精細化管理提供一些參考。
　　
　　一、部門預算精細化管理的內涵
　　
　　所謂精細化管理，就是以“精確、細致、深入、規范”為特征的全面管理模式。部門預算精細化管理，就是預算管理部門要樹立精益思想和治理理念，運用信息化、專業化和系統化管理技術，建立健全工作規范、責任制度和評價機制，明確職責分工，優化業務流程，完善崗責體系，加強協調配合，按照精確、細致、深入的要求實施管理，抓住薄弱環節，采取有效措施，不斷提高預算管理水平。
　　部門預算精細化管理，有以下幾層含義：
　　一是管理主體明確。部門預算管理主體既包括預算編制和執行主體，又包括預算監管主體。管理部門不僅要樹立精益思想和治理理念，而且應擁有一支政策水平、工作能力和綜合素質較高的管理干部隊伍，為加強預算精細化管理提供組織保障和智力支持。
　　二是管理制度嚴密、到位。管理制度包括工作規范、業務流程、崗位職責、業績評價等，環環相扣。就部門預算而言，首先，管理部門應規范預算管理工作，健全預算編制、預算執行、預算監督、績效評價等各項工作流程，并依此運行；其次，根據流程運轉環節，確定工作銜接的節點和程序，科學設置工作崗位，明確界定崗位職責；最后，根據崗責體系的要求，合理確定考核標準，積極推進預算編制、執行等工作績效考核，并強化考核結果的運用。
　　三是管理要求精準、細致、深入。即每一項管理制度的著眼點、責任劃分、業務流程、績效評價等都應該精準、細致，不留死角。比如部門預算編制的內容要完整細化、編制的依據要明確充分、標準應科學精準；預算執行要均衡而有效率；績效評價標準要量化等等。
　　四是管理技術手段先進。預算管理是一個復雜的過程，要使管理做到精準、細致，就必須充分運用信息化、專業化、系統化的管理技術，以信息化推動科學化、精細化。
　　此外，預算精細化管理是一項系統工程，不可能一蹴而就。只有以薄弱環節為著眼點，有針對性地采取措施，才能達到事半功倍的效果。
　　
　　二、縣級部門預算精細化管理的實施與成效
　　
　　自2001年起，廣西壯族自治區本級部門預算改革正式啟動，各市根據各自情況，逐步推進。2006年，部分縣根據自治區和各市的改革經驗，進行了部門預算改革。此后全區參與部門預算改革的縣日益增加，2010年底擴大到全區101個縣（市、區），覆蓋率達93%（數字來源：廣西新聞網“十一五”廣西財政：數字見證成就發展結出碩果）。盡管各縣部門預算改革起步的時間不同，但都建立了部門預算管理的框架，取得一定的成效，為預算精細化管理奠定了基礎。
　?。ㄒ唬┎块T的主體意識逐步增強
　　部門預算改變了原有的由上級代編的狀況，從所屬基層單位編起，逐級審核、匯總、核定、審批。部門（單位）成為預算編制名副其實的主角，大部分單位的領導和財務人員對編制部門預算的認識進一步提高，預算約束意識進一步加強，強化預算管理的自覺性也明顯提高。
　　（二）部門預算管理有章可循
　　自2005年起，廣西先后出臺了《自治區本級部門預算編制規程（試行）》、《自治區本級基本支出預算管理辦法（試行）》、《自治區本級項目支出預算管理辦法（試行）》等對部門預算編制的程序、格式、方法、內容、支出標準等都做了詳細規定。2006年，為加強對各市縣推進部門預算改革的指導，又制定了《關于完善和推進我區市縣部門預算改革的意見》。
　　各市縣參照上級的做法制定了本級部門預算管理辦法，使部門預算編制有章可循。此后，自治區又先后出臺了《廣西壯族自治區預算監督條例》、《自治區本級部門預算財政撥款結余資金管理辦法（試行）》，為市縣預算監督和部門預算結余管理提供參考。
　　（三）預算管理逐步規范、細致、深入
　　首先，預算編制逐步規范。主要表現為：一是編制形式統一，即一個部門一本預算。二是編制內容基本完整。部門預算要求部門將所有收入和支出全面完整地納入預算統一管理，統籌安排預算內外資金，綜合預算格局基本形成。三是預算編審程序基本規范。部門預算編審實行“二上二下”的編審程序，預算編制基本實現程序化、規范化。
　　其次，預算編制方法逐漸細致、科學。部門基本支出預算采用定員定額的方法，初步建立了部門預算基礎信息數據庫和公用經費定額體系；專項支出預算細化到具體使用單位和項目，實行項目預算管理。零基預算編制方法基本確立。
　　最后，預算執行監督更加深入。管理部門擴大了對部門預算執行情況的檢查范圍，加強了檢查力度，預算執行力得到強化。部門預算的年初批復到位率逐步提高，執行中預算追加大幅減少，部門預算的嚴肅性和約束力逐步增強。
　?。ㄋ模╊A算管理手段更加先進
　　各縣全面啟用了“e財”軟件編制部門預算，為預算科學化、精細化管理提供技術支撐。2008年全區各縣國庫集中支付改革實現全覆蓋，普遍使用了國庫集中支付系統，使預算執行更加規范和透明，增強了預算執行管理的能力。
　　
　　三、縣級部門預算精細化管理存在的問題
　　
　?。ㄒ唬┎块T編制人員業務水平不高，財政指導沒有到位，預算編制缺乏有力的智力支持和組織保障
　　1.部門編制人員主觀認識不足，業務水平不高，難以保證部門預算的編制質量
　　盡管“先預算，后支出”的觀念已逐步深入人心，但是部門實際編制時仍存在怕麻煩、應付了事的心理，特別是對項目經費預算的編制，隨意匡計、編報了事的現象時有發生，并且，部門編制人員的業務能力也普遍不足。部門預算一般由單位的財務人員編制，但大多數縣級財務人員沒有進行過系統正規的相關知識培訓，不了解部門預算的操作規程和要求，不熟悉年年調整的預算科目，不能正確掌握部門預算編制口徑，而且，部分單位的財務人員年齡偏大，缺乏基本的電腦操作能力，不能利用專用軟件編制單位預算，導致工作量加大、填報數據籠統不精確，部門預算編制質量較低。
　　2.財政部門缺乏專門的編制人員，難以對部門的預算編制進行有效指導
　　從財政部門看，目前大部分縣區財政局對部門預算編制人員配備少，或沒有固定的編制人員，或是將部門預算編制的職能分散在財政各業務科，預算負責匯總。因此，不管是預算部門還是其他業務部門都因人少工作量大，無法對部門報送的預算進行認真審查和指導。這一點可以從部門預算經常出現的技術性差錯中得到印證。
　?。ǘ┎块T預算管理法律制度存在不少漏洞，績效評價制度幾乎空白，預算精細化管理制度嚴密性不足
　　
　　1.《預算法》關于部門預算的內容不夠明確
　　盡管《預算法》早已規定部門要編制預算草案，但是關于部門預算的編制原則、內容、方法和程序以及部門預算的審核要求、時間和方式等方面均缺乏明確的規定，部門預算的編制審核缺乏法律約束力。另外，《預算法》中也沒有對部門的預算調整進行界定，使部門預算在執行中的隨意性較大。
　　2.績效評價制度空白
　　部門預算改革以來，廣西區本級選擇了一些重點項目、主要部門進行預算績效評價的試點，但是預算績效評價一直未出臺相應的制度，預算績效評價的方法、程序、結果運用等缺乏制度規定。各市預算績效評價的工作推進更慢，縣級部門預算績效評價工作幾乎沒有開展。
　?。ㄈ┎块T預算管理仍比較粗放，與“精準、細致、規范”的要求差距甚遠
　　1.內容完整性不足，編審程序沒有完全執行
　　首先，部門預算內容仍不夠完整。全區幾乎所有的縣都沒有把上年結余納入部門預算的編制中；有些單位仍存在不將部分預算外收入和經營性收入納入部門預算反映的情況，并且，由于財政部門對預算外資金仍基本遵循多收多用的做法，導致較多部門在編制預算外資金支出預算時，主要依據所取得的預算外資金收入規模，而不是以部門的事業發展為依據，預算外資金管理未能實現真正意義上的收支脫鉤，綜合預算沒有真正到位。
　　其次，“二上二下”的編審程序沒有完全執行。表現為：一是多數的縣沒有要求將部門預算遞交人大審查。二是部門預算批復不統一、不及時。按照部門預算批復要求，部門預算一經人代會通過，30日內應批復到預算單位。但是仍存在項目支出分批次批復的問題，且部分專項支出批復時間較晚。三是“先執行，后預算”的問題依然存在。由于年初增人無計劃，執行中追加人員經費預算額度大；執行中追加項目經費預算的現象也時有發生。
　　2.公用經費定額標準不夠科學，項目預算不夠細致，部分項目支出和基本支出界定不清
　　首先，公用經費定額標準總體偏低且不盡合理。從各縣制定的公用經費定額標準看，普遍存在標準偏低的情況。如差旅費的標準為人均1 500元左右，招待費為人均300元左右，顯然與實際不符，并且，定額標準也不盡合理，比如無論有無獨立辦公地點、辦公地點遠近，都按人或按車核定全年標準。此外，公用經費定額涵蓋的范圍也不夠全面，如網絡運行費、綠化費等均沒有定額。
　　其次，項目預算編制不細致且科學性不足。表現在：一是項目預算用途不清。較多單位為了增加用錢的靈活度，都盡量隱瞞項目的具體用途。如有些部門將大部分的項目支出列入“其他支出”類或列入“商品和服務支出”類下的“其他商品和服務支出”款，“其他”兩字給單位留足了調整空間。二是項目預算依據不充分。按照格式要求，單位必須對立項依據、測算標準以及預期效果等進行說明。但是大部分部門只簡單列一下立項依據，不提供測算標準；有些提供測算標準的，單位間又千差萬別。三是大部分的縣均沒有建設項目庫，項目計劃性、科學性明顯不足。
　　最后，部分項目支出和基本支出界定不夠清晰。比如單位共有的財務培訓費，有些單位在項目中單列，有些單位列基本支出。相同此類的還有臨時聘用人員工資、差旅費、招待費等等。這樣，不僅難以體現公平，也使部門預算的真實性大打折扣。
　　3.預算績效評價體系未建立，部門預算監督尚處于務虛狀態
　　由于預算績效評價體系沒有建立，縣級部門預算績效評價工作幾乎沒有開展，部門預算監督仍處于務虛狀態。從財政監管看，財政預算業務部門很大的精力用于撥付業務，重編輕管，對部門預算執行檢查乏力，部門預算的財政監督沒有實質性的跨越。從審計監督看，對縣級部門預算執行進行審計的范圍較小，能力也較弱。從人大監督、社會監督看，大多數的縣均沒有要求將部門預算遞交人大審查，更沒有對部門預算進行公開，人大監督和社會監督完全缺位。由于部門預算監督不到位，再加上縣級公用經費定額不足，科目之間、項目之間相互調劑現象比較突出，上級專項補助資金被挪用和串項情況也較為嚴重。
　　（四）管理基礎薄弱，系統軟件不成熟，預算精細化管理的技術支撐乏力
　　1.部門預算的信息資料缺乏，管理基礎薄弱
　　目前，縣級財政部門的部門預算信息資料庫仍處于在建階段，部門資料比較單一，內容殘缺并且更新滯后，很難為制定科學合理的定額標準提供基礎。調研還發現，很多縣不僅沒有建立部門預算完整的信息資料庫，而且連日常預算管理資料都不齊全，預算管理的文檔歸集比較混亂，日常預算管理工作缺乏規范化管理。
　　2.系統軟件不成熟，預算管理信息難以共享
　　目前，盡管全區大部分的縣能通過計算機來收集、整理、編制、審核、匯總部門預算的基礎信息，但是部門預算編制系統軟件與國庫集中支付軟件、統發工資軟件等尚未銜接，部門預算管理部門與人事管理、國有資產管理、車輛管理等部門也無法實現資源共享，部門預算編制的效率和質量不高。
　　
　　四、完善縣級部門預算精細化管理的建議
　　
　?。ㄒ唬┨岣卟块T編制人員的認識和業務水平，強化財政部門的指導責任
　　1.轉變觀念，提高認識，加大對財會人員的業務知識培訓
　　部門是預算編制的責任主體，對部門預算質量負有直接責任。因此，單位領導應親自主持預算編制，并改變相關人員的觀念，使其真正意識到，部門預算是大勢所趨，應不怕麻煩，改“被動編制”為“主動編制”。此外，還應優化會計人員組成結構，及時調整充實業務精、素質好的財會人員，并定期進行業務知識培訓，提高會計人員整體綜合素質，以此來提高部門預算的編制質量。
　　2.財政部門設立預算編審專門機構，加強對部門預算編制的指導
　　縣級財政部門作為部門預算的組織者，要按照建立規范的預算編制、執行相分離的預算分配機制的要求，進一步完善與部門預算改革相適應的內部機構設置，設立預算編審專門機構，加強對部門預算編制的指導，提高預算編制管理的專業化水平。此外，還可開展各縣部門預算編制評比工作，建立預算編制交流平臺，從而提高各縣部門預算編制水平和編報質量。
　　（二）修訂和完善《預算法》，研究制定績效評價制度
　　1.修訂和完善《預算法》，明確部門預算的相關內容
　　部門預算改革歷經11年，基本上在縣級全面推開。部門預算應在法律層面上得到體現，筆者建議對已經出臺了16年的《預算法》進行修訂和完善，明確部門預算的編制原則、內容、方法和程序以及部門預算的審核要求、時間和方式等，并界定部門預算調整的范圍、審批程序等，將部門預算調整納入法定程序，從法律層面規范部門預算的執行。
　　2.總結和推進部門預算績效評價工作，研究制定績效評價制度
　　鑒于廣西部門預算績效評價工作整體推進較慢的情況，自治區應制定各市縣部門預算績效評價工作的時間表，加快推進各市縣的部門預算績效評價工作。同時，自治區本級應對這幾年的部門預算績效評價工作作認真總結，并借鑒財政部和其他省份的經驗，研究制定績效評價制度，為市縣的部門預算績效評價工作提供制度參照。
　?。ㄈ┮幏都毣块T預算編制，量化預算績效考評，提高部門預算管理的規范性、細致性、科學性和精準度
　　1.強化編制綜合預算，嚴格執行規范的編審程序
　　首先，深化部門綜合預算改革。財政部門應統一要求部門對歷年結余資金的形成進行分析和歸集，統籌安排，編制部門綜合預算；對隱瞞預算外收入和經營性收入的單位進行處罰。同時，加強預算外收入成本性支出測算和預算保障性安排，預算外資金管理實現真正意義上的“收支脫鉤”。
　　
　　其次，嚴格執行規范的“二上二下”編審程序。一是要求各縣必須將部門預算遞交人大審查，審查范圍可采取逐漸擴大的辦法。二是嚴格預算批復制度?？h級財政部門應當自本級人民代表大會批準本級政府預算之日起30日內，批復本級各部門預算，以維護預算的完整性、合法性。三是堅持“先有預算，后有支出”的預算安排秩序。對部門增編情況，部門要提前做好計劃，財政資金要做好預留；部門追加項目經費，要走規范的調整程序。
　　2.完善公用經費定額標準，細化項目預算編制，明晰項目支出和基本支出的邊界
　　首先，進一步完善公用經費定額標準體系。各縣財政局應建立公用經費定額動態調整的正常機制。定額標準確立后，定期根據國家、自治區的政策以及物價變化等對定額進行適當調整，使之符合實際，切實可行。同時，在修正公用經費定額標準時應考慮到部門的實際情況，比如辦公地點的不同等。此外，應適時將網絡運行管理費、綠化費等費用支出納入公用經費定額范圍。
　　其次，細化項目預算編制，提高項目預算的科學性。一是規范項目預算科目的填報，細化項目預算的用途。要求單位必須把列入“其他”科目的支出進行分解，并對“其他”科目中填報的數額進行封頂，個別超出封頂線的需提供詳細的說明。二是建立一套項目支出標準指標體系。研究制定單位相對共性的項目支出標準，并建立動態調整機制。同時，強制要求單位編制項目預算時必須提供支出標準，否則不給經費。三是推進項目庫建設，提高項目預算編制的科學性。
　　最后，進一步明晰項目支出和基本支出的邊界。對于一些單位容易混淆的、共性的開支應具體明確其填報方法，作為補充說明隨編制指南一起下發。
　　3.積極探索建立預算績效考評體系，建立有效的部門預算監督機制
　　實行預算績效考評是深化部門預算改革、促進預算管理精細化的重要措施?？h級財政部門應在借鑒自治區、市級績效考評試點經驗的基礎上，積極探索縣級預算績效考評辦法，完善績效考評指標體系，建立績效評價通報制度，并將績效考評結果作為編制以后年度預算的重要參考依據。具體可先選擇涉及民生、關乎民利項目、社會重大公益事項的資金管理部門進行評價試點，如農業、科技、教育、體彩、福彩等部門。同時，要求各縣必須將部門預算及試點部門績效考評結果遞交人大審查并逐步向社會公開，以此來做實人大監督、社會監督。
　?。ㄋ模┖粚嶎A算管理基礎工作，加快部門預算管理信息化建設
　　1.完善部門預算的信息資料庫，夯實預算管理基礎工作
　　縣級財政部門應抓緊建立一個比較完整、系統的編制部門信息資料庫，儲存部門詳細的信息資料，如各個部門收費收入的項目、政策依據、標準以及收入變化分析資料，資產負債狀況及其對部門預算影響的資料，各部門專項業務職能以及保證正常運轉的最低公用經費水平資料等等，并能及時更新。此外，建議上級財政部門對各縣財政部門的日常預算管理工作進行一次全面評估，以促使預算管理工作規范化、常態化。
　　2.加快“金財工程”建設，實現網絡數據共享
　　預算管理的精細化管理離不開“金財工程”的技術支撐，必須加快“金財工程”建設。通過建立財政應用系統平臺，對財政管理軟件數據權限進行設置，實現從部門預算、財政指標到國庫集中支付諸環節的連接，提高部門預算編制與審核的精確度。通過建立與外部資源共享機制，在人員工資、津貼、獎金方面與人事部門數據共享；在資產配置及汽車編制方面與國有資產管理部門和車輛管理部門數據共享等等，進一步提高部門預算編制的效率和質量。
　　
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