剖析“小金庫” 提高財務監(jiān)督控制職能

　　【摘要】 自 2009年4月，兩辦（中共中央辦公廳、國務院辦公廳）聯(lián)合印發(fā)《關于深入開展“小金庫”治理工作的意見》，決定在全國范圍內開展“小金庫”治理工作。按工作部署，2010年將重點開展國有及國有控股企業(yè)“小金庫”專項治理工作。2010年6月，五部委聯(lián)合印發(fā)了《國有及國有控股企業(yè)“小金庫”專項治理實施辦法》，對國有及國有控股企業(yè)的“小金庫”治理工作進行了部署； 2010年7月30日，國資委下發(fā)了《關于開展中央企業(yè)“小金庫”專項治理工作的通知》，這些標志著中央企業(yè)“小金庫”專項治理工作進入了實際操作階段。
　　【關鍵詞】 “小金庫”；來源；危害；防范
　　
　　一、設立“小金庫”資金的來源
　　設立“小金庫”資金的來源主要表現(xiàn)在以下四個方面：
　　（一）隱匿收入設立“小金庫”
　　通過隱匿收入設立的“小金庫”占全部設立金額的63%。其中通過營業(yè)收入設立的“小金庫”占收入部分的35%，主要表現(xiàn)為銷售商品、提供勞務、運費等收入；資產(chǎn)處置、出租、使用收入設立的“小金庫”占收入部分的32%，主要表現(xiàn)為廢舊物資的處置、閑置房屋的出租等形成的收入；其他收入設立的“小金庫”占收入部分的33%，主要表現(xiàn)為各種罰款收入、招投標標書費、返還代繳個人所得稅手續(xù)費等形成的收入。
　　（二）虛列支出設立“小金庫”
　　通過虛列支出設立的“小金庫”占全部設立金額的25%。其中營業(yè)成本設立“小金庫”占虛列支出部分的50%，主要表現(xiàn)為超標準發(fā)放各種補助費、修理費、運輸費等；期間費用設立“小金庫”占虛列支出部分的25%，主要表現(xiàn)為虛列研發(fā)費用、辦公費、工程維修費等；人工成本設立“小金庫”占虛列支出部分的23%，主要表現(xiàn)在虛列勞務費、預支年終考核兌現(xiàn)獎、伙食補助費等。
　　（三）其他形式設立“小金庫”
　　通過其他形式設立的“小金庫”占全部設立金額的12%，主要表現(xiàn)為外來施工單位安全抵押金、風險抵押金、業(yè)務重組時形成的賬外資金本息、工程質保金等形式。
　　
　　二、“小金庫”的主要特點
　　（一）隱蔽性
　　“小金庫”有的只有單位（部門）領導或少數(shù)幾個人知道，具有很大的隱蔽性。有的“小金庫”雖在一定范圍內公開，但在財務手續(xù)上卻留有后路，使上級在檢查時不易抓住把柄，待某項專門檢查結束后，這部分資金又成了單位（部門）名副其實的“小金庫”。
　　（二）普遍性
　　不少單位是“兩本賬”，有的在經(jīng)營創(chuàng)收中收入不入賬或入“另冊”，脫離財務監(jiān)督；有的截留挪用各種應上繳經(jīng)費；有的把該收上來的經(jīng)費留在下屬單位（部門）作為“私房錢”；有的編大計劃、造假預算，編假合同，在預算執(zhí)行過程中虛列支出，虛假冒領，把報回來的預算經(jīng)費打入“小金庫”，化大公為小公，甚至化公為私等等。
　　（三）集體性
　　“小金庫”具有共伙性。由過去主要領導、財務人員等極少數(shù)相互勾結發(fā)展到單位領導集體與財務人員串通一氣，讓單位全體干部職工共同以獎金和補助等名譽私分國有資產(chǎn)，可謂是“利益均沾，風險集體共擔”。
　　
　　三、“小金庫”產(chǎn)生的主要原因
　　1.個別單位領導對財務管理制度和相關法規(guī)政策學習不夠，對“小金庫”的危害認識不足，有法不依，有章不循，一些有意或無意識的行為導致“小金庫”的產(chǎn)生。
　　2.單位、部門甚至個人的利益驅動是產(chǎn)生“小金庫”的直接原因。主體資金監(jiān)管越嚴格，一些單位就覺得花錢越受限制，繼而私設“小金庫”留一點“活錢”，為職工或個人謀一點“福利”，為不合規(guī)支出找一條“渠道”的動機就越強烈。
　　3.懲處不夠嚴厲也容易產(chǎn)生“小金庫”問題。在處理“小金庫”問題時，更多的是經(jīng)濟處罰，對責任人的行政處罰不夠嚴厲，個別單位產(chǎn)生了私設“小金庫”無所謂的思想。
　　4.相關業(yè)務人員法律意識淡薄和業(yè)務素質不高是產(chǎn)生“小金庫”的重要原因。私設“小金庫”與業(yè)務人員失職和業(yè)務不精有很大的關系。一些業(yè)務主管人員原則性不強，明知私設“小金庫”是嚴重違反財經(jīng)紀律的行為，但往往懼怕得罪領導，不敢向領導提出反對意見，也沒有向上級部門及時匯報，從而助長了“小金庫”的滋生；還有業(yè)務人員不按制度規(guī)定，而是想當然、隨意辦理業(yè)務，雖無個人侵占，但其行為已符合“小金庫”認定條件。
　　
　　四、“小金庫”的危害
　　（一）“小金庫”使國家、集團大量資產(chǎn)流入個人腰包，嚴重擾亂了正常的經(jīng)濟秩序
　　1.擾亂企業(yè)的正常經(jīng)營，造成經(jīng)營利潤的流失。違反企業(yè)財務管理制度，致使出現(xiàn)“兩本賬”、“多本賬”甚至假賬，“小金庫”的資金游離在財務、審計監(jiān)督之外，一定程度上擾亂了企業(yè)經(jīng)營秩序，甚至造成企業(yè)財務會計信息失真，影響企業(yè)對成本控制決策和經(jīng)營管理。現(xiàn)在“小金庫”的數(shù)額越來越大，有的“小金庫”數(shù)額已達幾十萬、上百萬甚至千萬。“小金庫”的資金來源主要是對企業(yè)各種收入的截留或轉移，國有企業(yè)存在的“小金庫”致使企業(yè)效益縮水，這給國家財產(chǎn)和集體利益帶來了巨大的損失。
　　2.造成國家稅收的流失。“小金庫”的形成主要是減少收入，增加費用，必然會導致利潤的減少，從而導致企業(yè)少繳企業(yè)所得稅。在商品體外循環(huán)的過程中，流轉稅也會漏繳，如營業(yè)稅、增值稅以及相應的附加稅費等。
　　（二）“小金庫”是滋生腐敗的溫床
　　“小金庫”不僅為少數(shù)領導干部違規(guī)使用資金提供了條件，而且，往往成為貪污、挪用或集體私分的對象。有的單位領導將“小金庫”視為私人的錢袋，一些純屬私事的開支也從“小金庫”出；有的“小金庫”方便了公款吃喝和公款行賄；有的單位建立“小金庫”就是為了貪污、挪用或者集體私分。
　　（三）“小金庫”引發(fā)的職務犯罪
　　1.“小金庫”誘發(fā)的內部犯罪，主體多為本單位的核心人員。“小金庫”的存在為本單位人員貪污、挪用公款提供了便利條件，從而誘發(fā)本單位內部掌握“小金庫”的核心人物犯罪。比如，某國有企業(yè)分公司領導，在職期間私設“小金庫”，數(shù)額高達百萬元，他利用招待客戶、給客戶回扣、發(fā)獎金等名義虛報支出，用白條從“小金庫”中支出50余萬元揣進了自己的腰包。個別上級主管領導知情而故意放縱甚至袒護，造成了部分企業(yè)負責人在私設“小金庫”這個問題上有恃無恐。
　　2.“小金庫”誘發(fā)的外部犯罪，主體主要是政府職能部門人員。“小金庫”客觀上為權錢交易提供了物資質礎，極易誘發(fā)外部犯罪。國有企業(yè)私設“小金庫”的用途之一是利用“小金庫”的錢去拉關系，為企業(yè)謀取正當或不正當?shù)睦妫瑥亩T發(fā)本單位以外的人員，特別是一些政府職能部門的工作人員犯罪。比如，某國有企業(yè)在一次稅務檢查中，被查出有偷稅漏稅的行為，為了使企業(yè)減免本應受到的巨額經(jīng)濟處罰，該企業(yè)領導就從“小金庫”中支出幾十萬元送給了負責調查該企業(yè)偷稅漏稅的稅務干部，結果國有資產(chǎn)流失了，那名稅務干部也被“小金庫”送進了監(jiān)獄。
　　
　　五、“小金庫”的防范措施
　　（一）加強宣傳，營造氛圍，從思想上澄清認識
　　一是廣泛宣傳黨和國家有關政策和法律法規(guī)，提高各級領導對“小金庫”危害的認識；不斷加強思想教育，使領導干部和工作人員樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，從思想上抵制“小金庫”問題的發(fā)生。二是通過典型案例，用發(fā)生在身邊的人和事強化教育，增強遵紀守法意識，克服僥幸心理，自覺抵制“小金庫”，為根治“小金庫”創(chuàng)造良好氛圍。三是加強財務人員職業(yè)道德教育，將“小金庫”有關知識納入會計教育范疇，提高會計人員對于“小金庫”問題的認識，抑制“小金庫”的產(chǎn)生，使其恪守職業(yè)道德嚴格按照國家財務管理制度進行賬務核算，杜絕“小金庫”問題的發(fā)生。
　　
　　（二）加大監(jiān)督查處力度，完善相關責任制度
　　一是完善群眾舉報制度，積極暢通“小金庫”信訪舉報渠道，設立并公布舉報電話、舉報信箱，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的作用；二是強化監(jiān)督檢查，要把查處“小金庫”工作作為一項重要內容來抓，納入黨風廉政建設的責任目標之一，要充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察、審計、內控、財務部門聯(lián)合監(jiān)督的作用，建立信息溝通平臺，通過監(jiān)督部門聯(lián)系會議的方式，形成監(jiān)督合力；三是嚴格責任追究，對個人不能僅靠批評、教育，要嚴格按照中紀委、國資委及公司的違規(guī)違紀規(guī)定，堅決追究單位領導和其他責任人的責任。逐步建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防“小金庫”體系。發(fā)現(xiàn)私設“小金庫”的現(xiàn)象或行為，要始終保持嚴打的高壓態(tài)勢，使各級領導干部不敢設置“小金庫”，最終實現(xiàn)遏制和根治“小金庫”的目標。同時，嚴格按照現(xiàn)有法律法規(guī)和黨紀政紀追究相關人員的責任，堅決克服“罰不責眾”的思想觀念，對于集體腐敗應一律給予追究，真正使“小金庫”成為 “禁區(qū)”、 “雷區(qū)”。
　　（三）健全完善內控體系，從源頭防治“小金庫”的產(chǎn)生
　　一是加強組織領導，層層建立內控組織領導機構，按領導層級依次簽訂內控責任書，明確各自的內控管理責任，做到層層把關、層層監(jiān)督、層層負責。二是梳理工作制度，建立健全業(yè)務操作程序。要全面梳理、補充和完善各項工作制度，健全各項業(yè)務操作程序，形成一套比較全面、完整、有效的內控制度體系，讓各項工作都有明確的制度規(guī)定、操作程序和監(jiān)督辦法。圍繞部門業(yè)務風險點，全面排查業(yè)務操作環(huán)節(jié)，并采取有效措施對可能形成“小金庫”的各個業(yè)務風險點實行重點監(jiān)控，對問題易發(fā)多發(fā)的部門和環(huán)節(jié)，要對照問題，分析原因，優(yōu)化流程，從源頭上防范問題的發(fā)生，規(guī)避風險，實現(xiàn)杜絕“小金庫”的目標。
　　（四）加強財務、審計監(jiān)督
　　一是嚴格執(zhí)行《會計法》、《會計內部控制制度》和公司有關制度規(guī)定，加強不相容職務之間的相互牽制、監(jiān)督。建立外部強制審計、內部審計和社會中介審計相結合、交叉的、互為補充的審計監(jiān)督方式，進一步加大內部審計力度。二是大力推進黨務公開、政務公開、賬務公開，認真落實“三重一大”制度，自覺接受廣大干部職工和社會各界人士的監(jiān)督。建立大額資金、項目資金專項審計機制，并加強審計回訪和整改督查。
　　
　　【參考文獻】
　　［1］ 中紀發(fā)［2010］29號.國有及國有控股企業(yè)“小金庫”專項治理實施辦法［EB/OL］.http://www.sasac.gov.cn/n1180/n6881559/
　　n10281525/n10282640/10325212.html.
　　［2］ 中央企業(yè)小金庫治理［EB/OL］.http://www.sasac.gov.cn/n1180/
　　n6881559/n10281525/index.html.