財政教育投入差量及成因研究

　　【摘要】 教育財政投入差量是指教育財政實際投入與投入標準或者教育發展實際需求的差異數量。以教育投入4%為標準計算，1999—2009年教育財政投入差量約為19 800億元。以高等學校本科教學水平評估規定的最低合格標準保守計算，高等學校僅購置校園用地、建造房屋兩方面的財政投入差量就達7 600億元；1999—2009年，因物價上漲就足以造成約7 100億元的高等教育投入差量。如果財政教育投入差量沒有形成教育債務，就有可能因教學投入上的“偷工減料”而以犧牲教育質量為代價。4%的財政教育投入目標并不能滿足教育發展的實際需求。財政投入責任劃分不合理、財政教育投入缺乏硬性約束機制、學校教育成本缺失等是造成巨額的教育投入差量的主要原因。
　　【關鍵詞】 教育財政； 投入差量； 成因； 研究
　　
　　教育財政投入差量是指教育財政實際投入與投入標準或者教育發展實際需求的差異數量。1993年中共中央、國務院發布了《中國教育改革和發展綱要》、1994年國務院又出臺了《<中國教育改革和發展綱要>的實施意見》（簡稱《綱要》及其《實施意見》）。《綱要》及其《實施意見》首次明確提出國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例20世紀末達到4%的目標；2010年7月《國家中長期教育發展規劃綱要》（2010—2020）及2011年3月《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》再次將4%作為2012年財政教育投入目標。教育投入4%目標的兩次提出時隔17年，時過境遷，發人深思。2009年我國財政性教育經費支出占國民生產總值的3.59%，僅比1999年的2.79%增長了0.8%；全國教育經費投入占國內生產總值的4.85%，比1999年的4.08%增長了0.7%。因此，研究教育差量，對于保障財政教育投入的落實具有重要的理論及實際意義。
　　
　　一、教育財政投入差量的測算
　　由于目前沒有權威的學校生均成本標準及學生生均撥款標準，本文在測算財政教育投入差量時，以教育投入4%作為標準測算全國財政性教育經費投入差量；以普通高等學校本科教學水平評估要求為標準，計算高等教育發展在土地及建筑兩方面投入形成的教育財政投入差量；以假設的工資、物價影響教育成本上升兩倍為標準，測算因工資、物價上升的影響造成的高等教育財政投入差量。
　　（一）以教育投入4%為標準計算
　　為了便于比較，根據《教育部 國家統計局 財政部全國教育經費執行情況統計公告》的有關資料整理出1999—2009年度財政教育投入比較統計表（見表1）。
　　根據以上資料，在1999至2009年的11年時期內，財政教育投資共計72 185.05億元，比按4%標準計算的應投入的87 368.43億元少15 183.38億元。如果財政教育投入差量全部形成教育債務，僅融資利息就多達4 668.18億元，本息合計財政教育投入差量約19 800億元。如果財政教育投入缺口大部分沒有形成教育債務，則可能因教學上的“偷工減料”而以犧牲教育質量為代價。
　　（二）以高等學校本科教育評估的生均土地及房屋建筑面積為標準計算
　　1998年普通高等教育在校生340.87萬人，2009年普通高等教育在校生2 144.66萬人，2009年比1998年增加 1 803.79萬人。高等教育大發展客觀上要求大幅度地增加教育財政投入，但實際上財政教育投入并沒有與教育發展同步，結果形成了嚴重的高等教育債務問題。
　　由于財政撥款與學雜費收入難以維持高等學校正常的運轉，高等教育發展的資金缺口是多方面的。從1999年以后，財政基本上不再給高等學校撥付土地購置及房屋建造經費，因此土地購置及房屋建造支出是硬缺口，是形成高等教育債務的最直接原因。下面以生均土地及房屋建筑面積的要求為標準，來計算財政高等教育投入差量。
　　2004年，教育部開始對普通高等學校進行本科教學工作水平評估，其中基本辦學條件指標的合格指標標準有以下規定：生均占地面積最低的包括綜合、師范、語文、財經政法類院校，人均54平方米；生均教學行政用房最低的包括語文、財經、政法類院校，生均9平方米；生均宿舍面積平均為6.5平方米。
　　假設：1.生均占地面積、生均建筑面積以以上規定的最低標準為基礎；2.土地價格以河南XX大學2001—2010年期間完成征收的1 000畝土地的16萬元/畝的平均價格（即241元/平方米）為基礎；3.教學行政用房以河南XX大學2005年建設完成的數學教學辦公樓1 100元/平方米的建造成本為基礎計算；4.宿舍用房以河南XX大學2005年建設完成的宿舍樓1 238元/平方米的建造成本為基礎①，那么普通本科院校每擴招一名學生的生均土地及房屋建筑支出成本見表2②。
　　因財政不再專項撥款，普通高等教育1998—2009年因擴招形成的財政教育投入差量，僅土地購置、房屋建筑物建造兩項支出就多達：1 803.79×30 961=55 847 142.19（萬元）。
　　由于財政撥款與學費收入還不足以維持大部分普通高等學校的正常運轉，假設土地、房屋建筑物成本全部形成高等教育債務，融資利率按年7.20%，融資時間按10年，貸款平均余額按55 847 142.19/2=27 923 571.10（萬元）計算，那么融資利息需要（融資利息也同樣形成高等教育債務）：27 923 571.10×10×7.2%=20 104 797.12（萬元）。
　　本息合計共形成財政教育投入差量：55 847 142.19 +20 104 797.12=75 951 939.31（萬元）
　　因此可以認為：1999—2009年高等教育擴招僅土地購置與房屋建造兩項就足以形成約7 600億元的財政教育投入差量。
　　（三）按照工資、物價上漲因素影響計算
　　1998年，全國普通高等學校生均預算內公用經費支出為 2 892.65元，生均預算內事業費支出為6 775.19元，2009年全國普通高等學校預算內公用經費支出為3 802.49元，生均預算內事業支出為8 542.30元，生均公用經費增加31.45%，生均預算內事業費支出增加26%。
　　工資、物價上升對學校教育成本的影響具有許多不可比因素，如果1999—2009年工資、物價上升對學校教育成本的影響保守地按照上漲兩倍計算，即使維持原先的財政撥款水平，2009年全國高等教育預算內事業支出也應為：6 775.19
　　×3=20 325.57元。
　　假設1998年至2009年高等教育的擴招及預算內撥款的增長都是均勻的，1999年的生均預算內事業費支出按6 775.19元，在校生增加數量仍按1 803.79萬人，時間仍按10年，那么，1999年至2009年因物價上漲因素造成的高等教育財政投入差量為：
　　1 803.79/2×（20 325.57-8 542.30）/2×10=53 136 361.48（萬元）
　　同樣假設教育財政投入差量全部形成教育債務，融資利率按年7.2%，融資時間按10年，貸款余額按53 166 361.48/2
　　=26 568 180.74（萬元），那么融資利息需要：
　　26 568 180.74×10×7.2%=18 129 090.13（萬元）
　　
　　本息合計形成高等教育財政投入差量：
　　53 136 361.48+18 129 090.13=71 265 451.61（萬元）
　　因此可以認為：僅因工資、物價上漲因素影響，1999—2009年高等教育的投入差量約為7 100億元。
　　（四）結論
　　1.按照教育投入占國內生產總值4%的標準計算，1999—2009年財政教育投入差量約為19 800億元；
　　2.按照高等學校本科教育水平評估的要求，1999—2009年僅土地購置及房屋建造的高等教育財政投入差量就達7 600億元；因工資、物價上漲，1999—2009年高等教育投入差量達7 100億元。兩者合計14 700億元。
　　（五）推論
　　2006年普通高校占預算內教育經費分配的20.83%，2007年教育總經費中高等教育經費所占比例為30.97%。假定高等教育的財政投入差量為14 700億元，如果按以上兩種比例推算，那么1999—2009全國財政教育投入差量應在47 465億元至70 571億元之間，無論如何也應是按照4%的目標計算出來的19 800億元的財政投入差量的2倍以上。
　　因此，即使1999年已達到4%的教育投入目標且延續至今，財政教育投入還是遠遠不夠的，至少目前各地的最低財政性教育投入水平應達到4%，全國教育財政性教育投入平均水平應超過4.5%。
　　
　　二、教育投入差量的成因分析
　　（一）財政教育投入責任劃分不合理
　　財政教育投入責任的劃分不合理是形成財政教育投入差量的主要原因，在高等教育投入方面尤為突出。現行的財政教育投入責任是根據學校行政隸屬關系劃分的，一般來講，中央財政只負責中央所屬院校的財政撥款，而對地方院校的財政撥款主要由各地方財政負擔。歷史實踐證明，與高等教育管理權限下放相結合的教育投入責任劃分調動了地方政府發展高等教育的積極性，推動了高等教育的大發展。但是，任何政策都有一定的時效性，應適時地調整與修補。在我國各地經濟發展水平極不平衡的條件下，當壓抑的地方政府對發展高等教育的熱情經過持續的釋放以后，“自己的娃娃自己抱”的財政教育投入責任劃分的不合理性就突顯出來。第一，地方政府的財政能力不足。受資金資源的硬性約束，經濟建設與民生是經濟欠發達地區的最主要矛盾，而教育又是公共財政支出的第一大項支出，義務教育的普及、職業教育的興起、高等教育的大發展又都在不斷地擠壓有限的財政資源，因此地方政府不情愿、也難以拿出更多的財力來首先滿足教育不斷發展的需求。第二，人才是流動的，是社會共享的資源。本來教育是一種長期投資，培養一名學生需要十到二十年的時間，而由于工作條件、工資待遇等原因，不僅經濟發達地區的高校畢業生大都不愿意回到經濟欠發達的家鄉，即便是經濟欠發達地區的地方高校培養出來的畢業生也都紛紛到經濟發達的地區發展。結果造成高層人才不斷地向發達地區流動，經濟欠發達的地區為經濟發達的地區支付人才培養費的局面，也進一步擴大了地區之間發展水平差異。因此，當前教育財政投入責任的分工是不合理的。
　　（二）缺乏硬性的教育投入約束機制
　　我國雖然兩次提出教育財政投入4%的目標，但是4%只是一個籠統的總體的財政教育指標。教育投入4%目標的落實應建立在中央財政及地方財政對各自投入目標責任具體落實的基礎上。為完成教育4%的目標，必須硬性規定中央及地方政府各年度財政教育投入的最低數量、最低比例以及行政追究責任。但至今，只見中央政府落實財政教育投入目標的決心，并不見具體措施。這種缺乏硬性約束機制的目標，必然加大地方政府與中央政府的博弈。由于各地財政教育投入差異較大，即使實現了4%的目標，也并不代表各地財政教育投入的合理增長。
　　（三）缺乏教育投入基本標準
　　20世紀60年代初，英國教育經濟學家約翰·維澤提出建立學校教育成本核算制的問題。90年代末，美國國會任命了國家教育成本委員會來調查高等學校學費和成本問題，1998年美國全國高等學校經營者協會成立高等學校成本委員會，旨在開發“一種新的簡單統一能夠接受的計量和報告高等學校成本的方法”，但從能夠查證的資料來看，仍是以教育經費代替教育成本（實際上是本末倒置），學校教育成本核算仍舊處于理論探索階段。教育經濟學、教育財政學在20世紀80年代傳入我國，目前還沒有成熟的可操作的學校教育成本統計方法，因此生均基本經費標準難以制定。由經濟學家厲以寧等組成的課題組探討了公共教育經費支出的國際水平，得出結論：當GDP達到大約1 000美元時，公共教育支出的國際水平為4.24%，這只是國際比較的結論，并不能一直作為我國教育投入的標準。財政教育投入預算標準必須以科學的學校教育成本為依據，因此，應加大對學校成本、教育投入基本標準的理論研究。
　　
　　三、財政教育投入差量的應對措施
　　巨大的教育投入差量，已形成嚴重的教育債務，影響教育以質量為主的內涵式發展。要想實現中國從教育大國向教育強國的轉變，必須消除財政投入差量，建立滿足教育發展需求的財政投入體系。
　　（一）建立中央教育財政資金統籌、中央與地方分擔的教育財政投入體制
　　為實現教育公平、充分體現教育的社會公益性，保障教育財政投入滿足教育發展需求，中央政府應對教育財政資金統籌。同時為了調動地方政府教育投入的積極性，除實行中央教育財政經費統籌外，還應該讓地方政府承擔一定的財政教育投入責任，并給予地方政府較大的發揮空間。中央所屬院校的經費投入仍由中央級財政負責。中央財政統籌資金，應至少解決（除中央所屬的院校）教育投入目標的70%，剩余的教育經費應由地方財政解決。由于地方政府的財政教育投入任務較小，容易完成，這樣財政教育投入目標落實的難題就能基本解決。
　　（二）固定稅種、統一比例，保障中央財政統籌的實現
　　為了保障中央財政對教育經費的統籌，應選擇稅額大、征收容易、中央與地方按比例共享的經常性稅種固定作為教育財政經費的稅源。在中央和地方對稅收各自分成比例的范圍內，統一規定中央與地方的教育經費統籌比例，將教育統籌資金直接上解中央財政專戶。
　　對于地方財政負責教育經費的稅收來源，則不進行專門規定。
　　（三）盡快建立學校教育成本標準
　　財政性教育經費占國內生產總值的比例只是一個宏觀的比較指標，僅能用來衡量政府的教育投入努力程度，財政教育投入預算應依據學校教育成本制定。沒有學校教育成本標準的硬性衡量尺度，財政教育經費撥款就會永遠處于可多可少的彈性狀態。例如，各地物價水平必然影響學校生均成本，但物價對學校生均成本造成的差異是有限的，而目前各地的生均財政性撥款水平則相差十倍之多。因此，應該盡快制定學校教育成本標準，依據學校成本標準制定財政教育投入預算。
　　
　　【參考文獻】
　　［1］ 教育部，國家統計局，財政部.關于1998年全國教育經費執行情況統計公告［Z］.教財（1999）29號，1999-11-02.教育部門戶網MOE.GOV.CN．
　　［2］ 教育部，國家統計局，財政部.關于2009年全國教育經費執行情況統計公告［Z］.教財（2010）5號.教育部門戶網MOE.GOV.CN．
　　［3］ 葛傳勇，徐燕鵬，陳鳴.正確認識教育需求與投入的四個基礎性問題［J］.河南師范大學學報（社會科學版），2010（5）．
　　［4］ 黃永林.新中國教育財務六十年［G］.武漢：華中師范大學出版社，2010：281-284.