檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制創(chuàng)新實踐回顧

　　縱觀檢察機關(guān)恢復(fù)重建30多年來.內(nèi)部監(jiān)督制約機制的實踐，經(jīng)歷了從無到有，從粗到細(xì)，從對“人”(檢察人員)到對“事”(檢察權(quán))、對“人”(檢察人員)同時推進的發(fā)展過程。
　　 一、恢復(fù)之初的十年內(nèi)部監(jiān)督制約初現(xiàn)端倪
　　 1978年——1988年檢察機關(guān)恢復(fù)重建的頭10年.檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約主要反映在自身的隊伍建設(shè)上。內(nèi)部監(jiān)督制約主要是對有歷史問題。違法亂紀(jì)的檢察人員進行清理，提高隊伍自身反腐蝕能力。
　　 當(dāng)時。隊伍建設(shè)是每年全國人民代表大會上檢察工作報告的重要部分。報告中均提到“對違紀(jì)違法干警進行了嚴(yán)肅處理、清理”。可以說，檢察機關(guān)恢復(fù)重建之初，“清理”、“處理”違紀(jì)違法干警是內(nèi)部監(jiān)督制約的主要方式和措施。遺憾的是，筆者沒有找到恢復(fù)之初(1979年至1987年)被清理、處理的檢察干警人數(shù).難于從直觀上感受檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約的力度和成效。不過，1989年的工作報告公布了1988年受處理的干警人數(shù)。“受到黨紀(jì)政紀(jì)處分和刑事處罰的檢察人員有340人，開除公職的9人，開除黨籍的22人，追究刑事責(zé)任60人。”從一個側(cè)面可以看到檢察機關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督的力度。
　　 這一時期檢察機關(guān)對檢察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督制約機制也有一些制度性的規(guī)定。1979年修正的《中華人民共和國人民檢察院組織法》完善了檢察機關(guān)的民主集中制。“把檢察長領(lǐng)導(dǎo)檢察委員會改為檢察長主持檢察委員會工作，明確了少數(shù)服從多數(shù)的原則”。體現(xiàn)了對“一把手”一檢察長權(quán)力的制約。對個別執(zhí)法中的不當(dāng)行為也呈現(xiàn)了內(nèi)部監(jiān)督的雛形。比如.針對當(dāng)時對免予起訴不當(dāng)?shù)淖龇?最高人民檢察院在系統(tǒng)內(nèi)進行了內(nèi)部檢查糾正。同時，1988年12月，最高人民檢察院成立了監(jiān)察局，隨后。地方各級人民檢察院均成立了內(nèi)部監(jiān)察機構(gòu)，成為檢察機關(guān)專門的、權(quán)威的內(nèi)部監(jiān)督部門.這從機構(gòu)上完善了內(nèi)部監(jiān)督制約機制。
　　 通過對隊伍的清理、處理。對檢察委員會制度的制約、對一些執(zhí)法行為的糾正，內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的建立.檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制建設(shè)初現(xiàn)端倪。但限于當(dāng)時的條件.檢察機關(guān)恢復(fù)重建后的十年.并沒有形成一種系統(tǒng)的、自上而下、全方位的內(nèi)部監(jiān)督制約機制.特別是對檢察權(quán)的監(jiān)督制約還缺乏系統(tǒng)有效的方法措施。筆者認(rèn)為，其中重要原因是，當(dāng)時的歷史條件下.盡管憲法和法律規(guī)定了上級檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級檢察機關(guān)的工作，但在工作中。檢察機關(guān)上下級的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系并沒有理順。沒有上下級的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。全國檢察機關(guān)作為一個整體，一個系統(tǒng)，形成所謂的“內(nèi)部”監(jiān)督制約機制。當(dāng)然是不可能的。
　　 二、在檢查、反思自身執(zhí)法辦案質(zhì)量的過程中內(nèi)部監(jiān)督制約凸現(xiàn)
　　 1988年.檢察機關(guān)開展了一次較大規(guī)模的執(zhí)法檢查活動，各級檢察機關(guān)對執(zhí)行憲法、刑法、刑事訴訟法、檢察院組織法進行全面檢查。通過檢查，發(fā)現(xiàn)了執(zhí)法辦案和隊伍建設(shè)中存在的許多問題。主要表現(xiàn)在：少數(shù)案件適用法律不當(dāng)，定性不準(zhǔn)；超過辦案期限情況比較突出；在少數(shù)檢察人員中發(fā)生徇私舞弊、收受賄賂、耍威風(fēng)、打罵群眾等嚴(yán)重違法亂紀(jì)和犯罪行為。破壞檢察機關(guān)嚴(yán)格依法辦案，給社會帶來直接危害。正是由于檢察機關(guān)通過自上而下的執(zhí)法檢查.發(fā)現(xiàn)了自身執(zhí)法辦案中存在的問題，為全面、系統(tǒng)、規(guī)范、理性地解決問題提供了客觀依據(jù)。鑒于此，高檢院在1989年3月在人大的報告中.第一次明確提出在今后的工作中要“建立和完善內(nèi)部制約制度”。這在檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制的發(fā)展實踐過程中.無疑是具有里程碑意義的標(biāo)志!
　　 之后.檢察機關(guān)圍繞建立和完善內(nèi)部監(jiān)督制約機制建設(shè)做了大量實踐探索。突現(xiàn)了以下幾個特點：
　　 (一)突出對自偵案件偵查權(quán)的監(jiān)督制約
　　 一是建立自偵案件偵查權(quán)分權(quán)機制。經(jīng)歷了偵查權(quán)從偵查部門“一竿子到底到由舉報、偵查、偵查監(jiān)督、公訴、控申多部門分段共同行使這一權(quán)力的轉(zhuǎn)換”。通過這種分權(quán)的轉(zhuǎn)換.實現(xiàn)了內(nèi)部權(quán)力的制約.一定程度上解決了偵查權(quán)過于集中導(dǎo)致權(quán)力濫用的結(jié)果。二是強化對檢察機關(guān)直接受理偵查的案件免予起訴、撤銷案件、不起訴決定的內(nèi)部監(jiān)督制約。先后制定對了免予起訴案件實行專人審查、集體討論、檢察委員會決定、分級審批、備案審查的制度；對免予起訴的申訴案件.一律由上一級人民檢察院控告申訴檢察部門復(fù)查：省級以下(含省級)人民檢察院辦理直接偵查的案件，擬作撤案案件、不起訴決定。應(yīng)當(dāng)報請上一級人民檢察院批準(zhǔn)。三是建立案件線索管理與偵查工作相制約機制.防止擅自辦案和壓案不查。先后制定實行了案件線索由舉報中心統(tǒng)一管理、舉報中心與偵查部門相制約、要案線索分級備案等制度.在檢察機關(guān)內(nèi)部形成了對案件線索的有效監(jiān)督制約。四是規(guī)范對涉案款物扣押、凍結(jié)、處理的內(nèi)部監(jiān)督制約機制。五是偵查強制措施的內(nèi)部監(jiān)督制約機制。除要求偵查與審查逮捕工作相分開.由不同的機構(gòu)承辦外.還突出了上級檢察院對下級檢察院批捕工作的監(jiān)督制約.防止錯誤逮捕、“以捕代偵”和濫用強制措施。六是對辦案人員行為的內(nèi)部監(jiān)督制約。對一線執(zhí)法人員實行“一案三卡”制度：執(zhí)法檔案制度：訊問職務(wù)犯罪嫌疑人全程同步錄音錄像：健全執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制。2007年最高人民檢察院把《錯案責(zé)任追究條例》修訂為《執(zhí)法過錯責(zé)任追究條例》。把處理結(jié)果沒有錯誤但程序違法的行為納入追究責(zé)任范圍。監(jiān)督制約從重結(jié)果、重實體向重過程、重程序拓展。值得一提的是，1998年8月最高人民檢察院制定下發(fā)的《九條卡死硬性規(guī)定》，在檢察機關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生了極大的震動.在社會上都引起了強烈反響.對制約、規(guī)范檢察機關(guān)自偵案件的偵查工作起到了警示性作用。
　　 (二)突出對檢察人員的監(jiān)督制約
　　 檢察機關(guān)恢復(fù)重建以來.十分重視隊伍建設(shè).其中一個方面重要的方面就是對違紀(jì)違法檢察人員不護短，堅決查處、處理。并且自1988年以來。把每年查處違紀(jì)違法檢察人員數(shù)字均在當(dāng)年的工作報告中反映出來，以接受社會監(jiān)督。
　　 (三)突出制度化建設(shè)
　　 一是對檢察權(quán)監(jiān)督制約的制度。1998年《關(guān)于完善人民檢察院偵查工作內(nèi)部制約機制的若干規(guī)定》、2004年《關(guān)于人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件實行內(nèi)部監(jiān)督制約的若干規(guī)定》和2009年《關(guān)于完善抗訴工作和職務(wù)犯罪偵查工作內(nèi)部監(jiān)督制約機制的規(guī)定》，是檢察機關(guān)對自偵案件偵查權(quán)進行內(nèi)部監(jiān)督制約的綜合性制度規(guī)范.標(biāo)志著檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約制度化水平的提升。除了對自偵案件偵查權(quán)的監(jiān)督制約之外.還有許多對其他檢察權(quán)監(jiān)督制約的規(guī)范性制度。[3=二是監(jiān)督制約檢察人員行為的紀(jì)律性制度。在“從嚴(yán)治檢”的思想指導(dǎo)下.突出對檢察人員的行為進行規(guī)范、監(jiān)督、制約，制定了許多制度性的規(guī)定。三是加強上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的制度⑤。2007年8月、10月、11月最高人民檢察院分別制定的《關(guān)于加強上級人民檢察院對下級人民檢察院工作領(lǐng)導(dǎo)的意見》、《最高人民檢察院檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定》、《最高人民檢察院巡視建議督辦落實工作辦法》.是有關(guān)檢察機關(guān)上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系綜合而權(quán)威的制度性規(guī)范。
　　 (四)突出“執(zhí)法大檢查”作為內(nèi)部監(jiān)督制約的方式
　　 1988年.全國檢察機關(guān)開展了一次全面執(zhí)法檢查活動。通過檢查.及時發(fā)現(xiàn)了許多執(zhí)法及檢察人員違紀(jì)違法問題.在1989年的工作報告中明確提出“要堅持一年一度的執(zhí)法大檢查”。此后.檢察機關(guān)長期堅持這一做法，時至今日經(jīng)常采取的專項檢查、巡視、督察等，也可以說是大檢查在實踐中的發(fā)展創(chuàng)新。比如。1994年對不服免于起訴的案件進行專項復(fù)查：1996年.開展了對申訴案件的專項復(fù)查：1998年。通過開展執(zhí)法大檢查.復(fù)查糾正一批有問題的案件和錯案；2003年.全國檢察機關(guān)通過對2001年以來撤案、不批捕、不起訴案件、無罪判決案件以及扣押款物情況進行重點清理和專項檢查，以案查事，對案反思.深入查找執(zhí)法觀念、執(zhí)法作風(fēng)、執(zhí)法行為等方面存在的偏差和問題：2004年，針對群眾反映比較強烈的問題.全國檢察機關(guān)統(tǒng)一部署了職務(wù)犯罪案件扣押凍結(jié)款物處理情況專項檢查、不起訴案件專項復(fù)查和糾正違法插手經(jīng)濟糾紛的工作；2009年6月.最高人民檢察院部署全國檢察機關(guān)對2004年以來直接立案偵查的案件，扣押、凍結(jié)款物情況進行全面清理，重點糾正違規(guī)扣押、凍結(jié)的問題，做到該上繳的堅決上繳、該清退的堅決清退。
　　 三、從確保檢察權(quán)正確行使高度強化檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制
　　 檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制.發(fā)端于對檢察人員的監(jiān)督，隨后拓展、延伸到執(zhí)法辦案工作。對檢察人員的監(jiān)督，對執(zhí)法辦案的制約。是檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約的基本目的.基本要求。而確保檢察權(quán)的正確行使才是其根本目的。兩者可以說是“標(biāo)”與“本”的關(guān)系。當(dāng)然，檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制目的的發(fā)展變化也是隨著我國法治建設(shè)的推進而發(fā)展的。中央在十四大報告中提出保障人民法院和人民檢察院“依法獨立”進行審判和檢察，強調(diào)的是對外部司法環(huán)境的要求，而在黨的十五大報告中則提出要從制度上保證人民法院、人民檢察院依法獨立公正地行使職權(quán).不僅要求“依法獨立”而且強調(diào)了“公正”。“公正”更多的應(yīng)該是對人民法院、人民檢察院自身提出的要求。從司法的角度講，“公正”就是“正確”的代名詞。之后，黨的十六大、十七大都對人民法院、人民檢察院提出了“依法獨立公正”行使職權(quán)的要求。根據(jù)黨的十五大、十六大和中央司法體制改革的部署.最高人民檢察院先后于2000年1月和2005年8月制定了《檢察改革三年實施意見》、《關(guān)于進一步深化檢察改革的三年實施意見》。《檢察改革三年實施意見》提出：“改革檢察機關(guān)內(nèi)、外部監(jiān)督制約機制，保證公正、廉潔和高效”的改革任務(wù)。《關(guān)于進一步深化檢察改革的三年實施意見》則以保障在全社會實現(xiàn)公平和正義為目標(biāo).以解決制約司法公正和人民群眾反映突出的問題為重點。以強化法律監(jiān)督職能和加強對自身執(zhí)法活動的監(jiān)督制約為主線.確定了“完善檢察機關(guān)接受監(jiān)督和內(nèi)部制約的制度.保障檢察權(quán)的正確行使”的改革目標(biāo)和任務(wù)。
　　 之后.檢察機關(guān)更加重視內(nèi)部監(jiān)督制約工作.積極探索和全面推行檢務(wù)督察、巡視、執(zhí)法過錯責(zé)任追究等，內(nèi)部監(jiān)督制約重點在針對自偵案件偵查的同時.向檢察工作的各個方面拓展。把“加強對自身執(zhí)法活動的監(jiān)督制約.保障檢察權(quán)的正確行使”作為報告重要部分從多年以來一直作為“加強隊伍建設(shè)”內(nèi)容的一部分中凸現(xiàn)出來.并排列在了“加強隊伍建設(shè)”之前。在內(nèi)容的論述上，不僅強調(diào)了檢察機關(guān)要自覺接受人大、政協(xié)、人民監(jiān)督員等外部的監(jiān)督.更強調(diào)內(nèi)部監(jiān)督制約機制的建設(shè)和要求，凸顯了檢察機關(guān)對內(nèi)部監(jiān)督制約工作重要性認(rèn)識的深化及檢察機關(guān)加強內(nèi)部監(jiān)督制約的決心態(tài)度。
　　 四、檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制取得的成效及存在的問題、難點
　　 經(jīng)過了30多年的探索、實踐.內(nèi)部監(jiān)督制約取得了一定的成效。主要表現(xiàn)在增強了監(jiān)督者必須接受監(jiān)督制約的觀念；執(zhí)法規(guī)范化程度提高；案件質(zhì)量提高；檢察人員違紀(jì)違法人員逐年減少。各級檢察機關(guān)通過嚴(yán)格執(zhí)行九條硬性規(guī)定和內(nèi)部制約等制度.促進辦案工作更加文明規(guī)范，辦案進度明顯加快，辦案質(zhì)量有較大提高。但客觀講，這些成效的取得應(yīng)該是多種因素的結(jié)果，比如，隊伍政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平的提高。檢察機關(guān)管理水平的提高，物質(zhì)裝備的改善等，因此可以說.檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約工作仍然還存在一些問題。主要表現(xiàn)：一是對領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”的監(jiān)督制約仍然是難點。領(lǐng)導(dǎo)干部既是內(nèi)部監(jiān)督制約機制的制定者、組織者，更是監(jiān)督制約的對象、重點。正是因為領(lǐng)導(dǎo)干部的雙重身份.使得對領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”的監(jiān)督制約成為難點。二是上下級檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制還有待深化。上級院如何加強對下級檢察院的領(lǐng)導(dǎo).尤其是對干部的監(jiān)督制約；如何在“黨管干部”的原則下.加大上級院對下級院領(lǐng)導(dǎo)干部的協(xié)管力度是需要進一步探索的課題。三是內(nèi)部監(jiān)督制約的廣度不夠。多年來.檢察機關(guān)注重了對檢察權(quán)的監(jiān)督制約.但一定程度上對檢察機關(guān)的財權(quán)、物權(quán)、人事權(quán)的監(jiān)督制約顯得不夠。檢察機關(guān)財權(quán)、物權(quán)、人事權(quán)在增多擴大。一些檢察人員利用財權(quán)、物權(quán)、人事權(quán)而違紀(jì)違法的事例已不鮮見，加強對這些權(quán)力的監(jiān)督制約值得進一步探索。四是對某些環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約有待深化。特別是職務(wù)犯罪案件偵查工作的前端(線索處置、初查)及后端(偵查終結(jié)環(huán)節(jié))監(jiān)督制約不足。現(xiàn)有的監(jiān)督制約主要針對的是“亂作為”行為，但對其中的“不作為”監(jiān)督制約不足。五是一些制度執(zhí)行不力，影響了監(jiān)督制約的權(quán)威性。雖然在內(nèi)部監(jiān)督制約機制的建設(shè)中，十分重視制度建設(shè).但有些制度并沒有得到切實落實，影響了監(jiān)督的效果、權(quán)威。比如，把應(yīng)該報省級檢察院批準(zhǔn)不起訴、撤案、逮捕的案件下放到基層院辦理，回避上級院的監(jiān)督制約。近年來實行的督察、暗訪等，執(zhí)行的力度不夠，權(quán)威不高.缺乏威懾力。六是對領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究(一票否決制度)與加大內(nèi)部監(jiān)督制約的沖突有待協(xié)調(diào)。應(yīng)該說作為地方部門的領(lǐng)導(dǎo)，抓好工作、帶好隊伍是本職，對本單位、本部門的工作，隊伍出現(xiàn)的問題必然負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。但一些考評、考核.過多地把工作和隊伍出現(xiàn)的問題與領(lǐng)導(dǎo)個人或者單位掛勾.往往一票否決.導(dǎo)致一些單位隱瞞、掩蓋出現(xiàn)的問題。七是“監(jiān)督”與“制約”相互混用.模糊了兩者的功能。對權(quán)力的監(jiān)控.監(jiān)督和制約是兩種不同的手段，基本的區(qū)別在于：監(jiān)督的前提是集權(quán)，制約的前提是分權(quán)。監(jiān)督者與被監(jiān)督者是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系.是一種隸屬關(guān)系.被監(jiān)督者的權(quán)力來源于監(jiān)督者的授權(quán)。而制約的主體之間，地位平等，相互沒有隸屬關(guān)系.但因為權(quán)力的分配讓它們不僅有了內(nèi)在的聯(lián)系。更重要的是有了權(quán)力與權(quán)力的相互掣肘、制約的關(guān)系。同時。監(jiān)督主要針對事后。其效果往往是滯后的.制約主要在事中發(fā)揮作用.其效果往往具有即時性的特點等，因此，兩者發(fā)揮作用的前提、機制是不同的。當(dāng)然，檢察機關(guān)在探索內(nèi)部監(jiān)督制約的實踐中，也是較早提出通過分權(quán)制約檢察權(quán)的.應(yīng)該說是有積極的意義的。但在實踐中還是存在用“監(jiān)督”代替“監(jiān)督制約”的提法太多.似乎內(nèi)部監(jiān)督制約就是監(jiān)督.忽視了制約的作用.以至于工作中普遍認(rèn)為內(nèi)部監(jiān)督制約與業(yè)務(wù)部門無關(guān)。只是紀(jì)檢監(jiān)察部門的事。其實，無論是縱向監(jiān)督還是橫向業(yè)務(wù)部門之間的相互制約.都能及時發(fā)現(xiàn)問題。
　　 五、結(jié)語
　　 通過對檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制實踐的回顧反思.檢察機關(guān)是十分重視內(nèi)部監(jiān)督制約工作的。但仍然存在筆者以上所分析的不足。創(chuàng)新不是對現(xiàn)存的東西徹底拋棄、否定，而是合理的揚棄。因此，檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制創(chuàng)新路徑.應(yīng)該是圍繞檢察工作規(guī)律和檢察權(quán)的運行規(guī)律。以增強監(jiān)督制約的時效性為目的.對現(xiàn)有內(nèi)部監(jiān)督制約機制加以揚棄、完