我國慈善事業(yè)的法律規(guī)制芻議

　　摘要：發(fā)展以社會互助為基本特征、以促進(jìn)社會公平為主要功能的現(xiàn)代慈善事業(yè)，對改善貧苦和困難群體的生存狀況、縮小貧富差距、緩解社會矛盾、提升社會凝聚力、增進(jìn)中華民族的團結(jié)與融合，有著不可替代的重要作用。然而，我國的現(xiàn)代慈善事業(yè)尚處于初級階段，慈善組織界定不明，關(guān)于慈善行為與善款使用等的法律法規(guī)尚不健全，慈善立法的發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。
　　關(guān)鍵詞：慈善組織；慈善行為；慈善款物；法律規(guī)制
　　
　　一、我國慈善事業(yè)的定義
　　慈善事業(yè)通常是指人們在沒有外在壓力的情況下自愿地奉獻(xiàn)愛心與援助的行為和從事扶弱的一種社會事業(yè)。
　　慈善事業(yè)可以分為現(xiàn)代慈善事業(yè)和傳統(tǒng)慈善事業(yè)。根據(jù)慈善事業(yè)的現(xiàn)實意義，慈善事業(yè)主要指現(xiàn)代慈善事業(yè)，應(yīng)該將其更為準(zhǔn)確地定義為，在自愿和信任的基礎(chǔ)上，合法的社會組織（主要是慈善組織）以募捐和接受捐贈等方式，把捐贈人所捐獻(xiàn)財富集中起來，再按照一定的條件，通過一定的程序向特定人或特定的組織進(jìn)行捐贈，運用于社會公益事業(yè)的系統(tǒng)化、規(guī)范化社會事業(yè)。
　　就其形式來看，慈善事業(yè)表現(xiàn)為一種資金、物品和服務(wù)從捐助方流向受助方的資源傳遞過程。慈善事業(yè)應(yīng)該以社會互助為基本特征，以促進(jìn)社會公平為主要功能，以慈善組織為重要載體。受贈者和捐贈者是現(xiàn)代慈善事業(yè)的兩個端點，慈善組織是二者溝通的橋梁，三者相互配合，促進(jìn)現(xiàn)代慈善事業(yè)的發(fā)展。而動員廣大民間力量，將慈善事業(yè)從政府調(diào)控向社會運營轉(zhuǎn)變，將政府對于慈善事業(yè)的運行職能向?qū)τ诖壬剖聵I(yè)的監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變，可以使慈善事業(yè)更為貼近社會的需求和民眾的生活。
　　二、我國慈善事業(yè)法律規(guī)制的現(xiàn)狀及評價
　　在改革開放的契機下，我國慈善事業(yè)的發(fā)展優(yōu)先于慈善制度的改革。慈善法律規(guī)制滯后，政策法規(guī)和社會需求的嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，制約著我國慈善事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。
　　《慈善法》尚處于立法計劃階段，慈善事業(yè)的法律規(guī)制分散在眾多的相關(guān)政策法規(guī)中。為了迎合慈善事業(yè)的發(fā)展而進(jìn)行的重復(fù)多次的對慈善政策法規(guī)的小修小補，更使我國慈善事業(yè)的法律規(guī)制缺乏系統(tǒng)性，總體呈現(xiàn)出界定不明、結(jié)構(gòu)混亂、多頭管理、前后矛盾的局面。
　　我國關(guān)于慈善方面的法律，根據(jù)其規(guī)制的內(nèi)容可以大體分為慈善組織的法律規(guī)制、慈善行為的法律規(guī)制和捐贈款物使用與監(jiān)管的法律規(guī)制三方面，具體如下：
　　（一）關(guān)于慈善組織的法律規(guī)制及其評價
　　我國對非營利組織實行“分級登記，雙重管理”政策，即按照社會團體活動范圍的不同由各級別行政區(qū)域的相應(yīng)機關(guān)進(jìn)行登記和管理，由民政部門和業(yè)務(wù)主管單位共同管理。
　　1、關(guān)于慈善組織登記的法律規(guī)制及評價
　　關(guān)于慈善組織登記的法律規(guī)制，主要體現(xiàn)在登記機關(guān)和登記條件兩個方面的內(nèi)容，具體分析如下：
　　第一，關(guān)于慈善組織登記機關(guān)的法律規(guī)制及評價。我國的慈善組織依照“分級登記”的政策，按照社會團體活動范圍的不同由各級行政區(qū)域相應(yīng)機關(guān)進(jìn)行登記管理。所謂的“相應(yīng)機關(guān)”，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，是指國務(wù)院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門。該規(guī)定以法律條文的形式明確了在慈善組織設(shè)立過程中我國民政部門的登記職能，有利于我國慈善組織登記的進(jìn)一步規(guī)范，有利于慈善事業(yè)的發(fā)展。
　　第二，關(guān)于慈善組織登記條件的法律規(guī)制及評價。我國慈善組織成立的條件，主要體現(xiàn)在《社會團體登記管理條例》第十條。一方面，防止了我國慈善組織的泛濫，有利于我國慈善組織的有序增加和我國慈善事業(yè)的良性發(fā)展；另一方面，“高門檻”的慈善組織登記，也損害了相當(dāng)一部分自下而上的“草根”慈善團體正式申請成為合法的慈善組織的積極性。
　　2、關(guān)于慈善組織管理的法律規(guī)制及評價
　　我國對非營利組織實行“雙重管理”政策，即由業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行實質(zhì)審查，而民政部門進(jìn)行形式管理。這種雙重管理體制，將形式審查與實質(zhì)審查相分離，防止民政部門先入為主，使得對于慈善組織的監(jiān)管更為嚴(yán)密。但是，其操作性較低，極易形成對中小慈善組織的歧視；將業(yè)務(wù)主管部門的實質(zhì)審查作為前置程序，對業(yè)務(wù)主管部門缺乏必要的監(jiān)管，也使其極易濫用權(quán)力。
　　3、關(guān)于慈善組織運行的法律規(guī)制及評價
　　《社團登記管理條例》作為一項行政法規(guī)，并未明確規(guī)定社團的權(quán)利，但是其第三十三條明確規(guī)定了社團的義務(wù)，第三十四條進(jìn)一步規(guī)定了有關(guān)機構(gòu)和登記管理部門的權(quán)利，導(dǎo)致了社團權(quán)利和義務(wù)嚴(yán)重不對稱。具體到我國的慈善組織，一方面，強化了雙重管理，要求慈善組織嚴(yán)格守法，有利于現(xiàn)階段慈善事業(yè)的有序發(fā)展；另一方面，在立法思想上體現(xiàn)了政府對慈善組織的不信任，這種不信任和法律制度缺失，將嚴(yán)重影響我國慈善事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。
　　（二）關(guān)于慈善行為的法律規(guī)制及其評價
　　關(guān)于慈善行為的法律規(guī)制，部分全國性的法律同地方性法規(guī)彼此矛盾，導(dǎo)致法律規(guī)定缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性和權(quán)威性。
　　1、關(guān)于募捐行為法律規(guī)制及其評價
　　我國慈善行為的法律規(guī)制承認(rèn)了募捐行為，但是并未明確規(guī)定“勸捐”和“索捐”的行為，很可能因為慈善活動參與人缺乏必要的法律常識而使之由一種慈善行為演變成敲詐勒索等刑事犯罪，損害施惠人的熱情，影響慈善組織的公信力和慈善事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展；也很可能被有特定目的的人利用，為獲取不正當(dāng)?shù)睦妫瑩p害捐贈人或受贈人的合法權(quán)益，帶來不良的社會影響，損害慈善組織的公信力，影響社會和諧。
　　2、關(guān)于志愿服務(wù)的法律規(guī)制及其評價
　　目前，慈善活動已由傳統(tǒng)的捐贈款物的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛱峁┲驹阜?wù)和捐贈款物相結(jié)合，越來越多的人投入到助老、助殘、扶貧、濟幼的活動中，更多的人自動自發(fā)地支教、支農(nóng)、支邊。與自發(fā)的志愿服務(wù)形成鮮明對比的是我國的慈善行為的法律規(guī)制相應(yīng)滯后，對于相關(guān)糾紛采用回避態(tài)度，含糊其辭。該方面法律規(guī)制的不健全，使志愿服務(wù)引發(fā)的相關(guān)糾紛無法可依，往往使法官判案陷入情與法的兩難境地。
　　（三）關(guān)于慈善款物的法律規(guī)制
　　因慈善款物參與慈善事業(yè)的階段不同，關(guān)于慈善款物的法律規(guī)制分為三個方面，相應(yīng)的問題分析也與法律規(guī)制相對應(yīng)也可以分為三方面：
　　1、關(guān)于慈善捐贈的法律規(guī)制及評價
　　在實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)承諾捐贈不到位的情況，其原因是《合同法》第一百九十五條規(guī)定“贈與人的經(jīng)濟狀況顯著惡化，嚴(yán)重影響其生產(chǎn)經(jīng)營或者家庭生活的，可以不再履行贈與義務(wù)”。這項規(guī)定具有很大的隨意性，操作空間較大，“顯著惡化”和“嚴(yán)重影響”并無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，極易造成承諾捐贈不到位的情況。
　　2、關(guān)于款物使用監(jiān)管的法律規(guī)制及評價
　　我國《企業(yè)所得稅法》第五十三條規(guī)定“企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，不超過年度利潤總額12%的部分，準(zhǔn)予扣除”，這項規(guī)定一定程度上避免了洗錢的出現(xiàn)；但是，另一方面，其嚴(yán)重影響了我國企業(yè)的捐贈熱情，與慈善事業(yè)法律規(guī)制對慈善事業(yè)的鼓勵、引導(dǎo)的作用背道而馳。
　　除了稅收制度的監(jiān)管之外，《社團登記管理條例》第三十條還規(guī)定，社會團體必須執(zhí)行國家規(guī)定的財務(wù)管理制度，接受財政部門的監(jiān)督；資產(chǎn)來源屬于國家撥款或者社會捐贈、資助的，還應(yīng)當(dāng)接受審計機關(guān)的監(jiān)督。然而，我國現(xiàn)階段的慈善組織眾多，而我國的財政部門和審計部門由于其職能所限，不能將所有的精力用于慈善審計。因此，此項法律規(guī)定可操作性低，當(dāng)今社會中對于慈善款物的監(jiān)督仍舊主要依靠社會公眾和媒體。
　　3、關(guān)于款物的保值增值的法律規(guī)制及評價
　　根據(jù)《社團登記管理條例》第二條的規(guī)定，我國的社會團體是非營利性的社會組織。我國的慈善組織作為典型社會團體，也是具有鮮明的非營利性。但是，所謂的“非營利性”，應(yīng)該指的是不以營利為目的，而不是不營利。在社會主義市場經(jīng)濟的體制下，慈善組織應(yīng)該基于捐贈人和受贈人的利益，采取妥當(dāng)保險的經(jīng)濟手段，實現(xiàn)慈善款物的保值增值。《公益事業(yè)捐贈法》第七條中規(guī)定，“公益性社會團體受贈的財產(chǎn)及其增值為社會公共財產(chǎn)，受國家法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵占、挪用和損毀”，在這一法律條文中就默認(rèn)了受贈財產(chǎn)的增值，并確定了增值財產(chǎn)的歸屬。
　　
　　三、關(guān)于慈善事業(yè)法律規(guī)制的立法建議
　　面對現(xiàn)有慈善立法混亂并且不健全的情況，國家應(yīng)該采取積極的立法措施，完善我國慈善事業(yè)法律規(guī)制，使其與慈善事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。綜合我國慈善事業(yè)法律規(guī)制的現(xiàn)狀及存在的問題，我國慈善立法應(yīng)該注意以下幾個方面：
　　（一）轉(zhuǎn)變慈善事業(yè)法律規(guī)制的立法思想
　　慈善事業(yè)作為社會福利保障的有機組成部分，逐步被我國政府和民眾所接受，在政府大力扶持與倡導(dǎo)的新契機下謀求到更好的發(fā)展空間，群眾主導(dǎo)、全民參與，第三次分配的效用將更好地體現(xiàn)。與慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展形成鮮明對比的是我國的慈善法制思想落后，我國的慈善事業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了市場經(jīng)濟體制下，而我國的慈善法制尚存在濃厚的計劃經(jīng)濟的色彩。特別是對于慈善組織，法律思想上往往采取極度不信任的態(tài)度，使慈善組織和政府難以進(jìn)行親密無間的合作，以合理分配社會資源，完善社會保障制度。
　　（二）加快進(jìn)行慈善立法，完善慈善法制體系
　　我國的《慈善法》尚未出臺，具體到慈善事業(yè)的發(fā)展過程中，我國現(xiàn)階段的慈善事業(yè)法律規(guī)制尚存在許多空白和缺陷，給個別不法分子以巨大的操作空間——以假借慈善之名，獲取巨額利潤。未來的一段時間內(nèi)，我國應(yīng)加快慈善立法的腳步，促進(jìn)慈善法律制度的完善，以保證我國的慈善事業(yè)有法可依，使慈善法律規(guī)制同我國的慈善事業(yè)相適應(yīng)，促進(jìn)我國慈善事業(yè)的飛速發(fā)展。在加快慈善立法腳步的同時，要逐步完善我國的慈善法制體系，將以往對于相關(guān)法律的小修小補進(jìn)行歸納總結(jié)，采用《立法法》中“新法優(yōu)于舊法”、“上位法優(yōu)于下位法”、“特別法優(yōu)于普通法”等原則，統(tǒng)一我國慈善慈善事業(yè)的法律規(guī)制。
　　（三）增強慈善事業(yè)法制的可操作性
　　我國是典型的成文法國家，法律條文是法官裁決案件的依據(jù)，因此，我國下一階段的慈善立法要充分考慮慈善事業(yè)法律規(guī)制的可操作性，充分考慮到慈善事業(yè)發(fā)展過程中遇到的現(xiàn)實問題，在保障法官自由裁量權(quán)的前提下，具有可操作性的慈善事業(yè)法律規(guī)制能促進(jìn)法官更好地處理情與法的關(guān)系，及時、有效地解決相關(guān)糾紛。
　　（四）注重慈善事業(yè)法律規(guī)制的前瞻性
　　現(xiàn)階段我國慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展，而慈善事業(yè)法律規(guī)制相應(yīng)滯后，慈善事業(yè)的發(fā)展為落后的慈善法制掣肘，成為在慈善事業(yè)的發(fā)展中不容回避的問題。因此，下一階段我國的慈善立法應(yīng)該具有前瞻性，以防止上述狀況的再次出現(xiàn)。可以預(yù)見，未來相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，我國的慈善事業(yè)仍將蓬勃發(fā)展，并將會迎來一個又一個高峰，而未來要求與之相適應(yīng)的慈善事業(yè)的法律規(guī)制未來擺脫法律的滯后性的缺點，應(yīng)該在充分調(diào)研規(guī)劃的基礎(chǔ)上，具有高度準(zhǔn)確的前瞻性，以保障慈善事業(yè)法律規(guī)制的現(xiàn)實性和權(quán)威性。
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、朱力.起步的中國慈善事業(yè)[J].南京社