淺議轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府的職能配置與權(quán)責(zé)定位機(jī)制

　　摘要：2008年中國(guó)的人均GDP已經(jīng)達(dá)到3000美元，中國(guó)社會(huì)進(jìn)入深刻的轉(zhuǎn)型階段。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展要求政府職能的相應(yīng)轉(zhuǎn)化，尤其是處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)發(fā)展第一線的地方政府，其職能配置、權(quán)責(zé)演進(jìn)更要積極地適應(yīng)這樣迅猛發(fā)展的要求。轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府的權(quán)責(zé)發(fā)展，應(yīng)該避免政治、行政體制改革的慣性思維，打破傳統(tǒng)的“條塊關(guān)系”模式，多方位、多視角、靈活地、因地制宜地、合理合法地配置政府職能。
　　關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型期；地方政府；職能配置；權(quán)責(zé)發(fā)展
　　
　　當(dāng)前學(xué)界關(guān)于如何理順中央和地方關(guān)系、如何配置中央地方權(quán)力論述頗多。在關(guān)于中央和地方政府關(guān)系的探討中，林尚立教授的《國(guó)內(nèi)政府間關(guān)系》一書(shū)詳細(xì)闡述了中國(guó)當(dāng)前政府間關(guān)系的基本模式和相互關(guān)系。謝慶奎教授、周振超博士等眾多學(xué)者也對(duì)中央和地方政府間關(guān)系的模式作了深度研究，尤其是其中的條塊關(guān)系革新的觀點(diǎn)頗有新意。劉祖云教授則著重從政府間博弈的視角看待府際治理。不少學(xué)者對(duì)于當(dāng)前中央地方政府設(shè)置中的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象提出質(zhì)疑和批判，如何合理有效地設(shè)置中央地方政府，劃分政府權(quán)限，明確政府職能，也成為學(xué)界討論的重點(diǎn)。唐曉陽(yáng)、王玉明探討了地方政府機(jī)構(gòu)的改革；唐亞林對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)改革的困境與前景做了論述；還有眾多的關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革原則、難點(diǎn)、重點(diǎn)的論著，有諸多歷史改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)、國(guó)外改革經(jīng)驗(yàn)的介紹。這一系列的論著對(duì)于我國(guó)當(dāng)前地方政府改革的推進(jìn)有著重要的指導(dǎo)意義，但是，不可否認(rèn)的是，諸多論述中，雖然視角頗多，但結(jié)論大同小異。筆者認(rèn)為，中國(guó)社會(huì)有其特殊性，其社會(huì)制度、政治制度有著獨(dú)特性，其當(dāng)前國(guó)情也有著不同于歷史、不同于西方的復(fù)雜性。改革當(dāng)前的地方政府，配置地方政府職能，要有大視角、大手筆，要堅(jiān)決摒棄歷史傳統(tǒng)觀念和慣性思維，多方位、多視角、靈活性改革地方政府。
　　一、當(dāng)前我國(guó)地方政府職能配置存在的不足
　?。ㄒ唬┴?cái)力不足，地方發(fā)展動(dòng)力受限
　　新的稅收制度——分稅制實(shí)施以來(lái)，簡(jiǎn)化了稅制，全部稅種從37個(gè)減少到25個(gè)。統(tǒng)一了稅法、公平了稅負(fù)。加強(qiáng)了中央宏觀調(diào)控的能力。提高了財(cái)政收入占國(guó)民收入的比重。保證了稅收收入的連續(xù)增長(zhǎng)。但與此同時(shí)，由于這一制度設(shè)計(jì)的初衷在于提高中央占財(cái)政收入的比重，地方的財(cái)力大為削弱。
　　從表1可以看出，地方財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重由1991年的70.21%下降為2003年的45.36%，下降了近25個(gè)百分點(diǎn)，中央的財(cái)政收入?yún)s從29.79%上升為54.64%，與此同時(shí)，地方政府的財(cái)政支出有增無(wú)減。這種保中央稅、輕地方稅的分稅制設(shè)計(jì)加劇了地方財(cái)力的緊張，使地方政府職能的實(shí)現(xiàn)缺乏財(cái)力的保障。
　　根據(jù)2009年政府工作報(bào)告可知，2008年，全國(guó)財(cái)政收入61316.9億元，其中：中央本級(jí)收入32671.99億元，占總收入的53.28%；地方本級(jí)收入28644.91億元，占總收入的46.71%。2008年，全國(guó)財(cái)政支出62427.03億元，增加12645.68億元，其中：中央本級(jí)支出13374.31億元，占總支出的21.42%；地方本級(jí)支出49052.72億元，占總支出的78.58%。
　　由上述中央地方財(cái)政收入與支出的變化情況可以看出，地方政府運(yùn)用45%左右的相對(duì)財(cái)力支撐了75%左右的相對(duì)財(cái)政支出責(zé)任。地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府需要承擔(dān)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)建設(shè)、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)等諸多責(zé)任。但由于財(cái)力的不足，導(dǎo)致這些基本公共物品和服務(wù)提供不足，地方政府收入與支出責(zé)任的不對(duì)等削弱了其服務(wù)能力。
　　（二）立法權(quán)限不足、程序限定，復(fù)雜國(guó)情下地方發(fā)展的統(tǒng)一化模式與政府法規(guī)的花樣迭出、變化不穩(wěn)
　　我國(guó)《立法法》規(guī)定了地方立法的原則，一是“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)”；二是“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)”；三是除全國(guó)人大專(zhuān)屬立法權(quán)之外，國(guó)家尚未立法的“其他事項(xiàng)”。再者就是應(yīng)由中央立法，但未予立法，短期內(nèi)也難以出臺(tái)，而當(dāng)?shù)赜重叫璧牟簧婕皣?guó)家根本的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、司法制度和公民的基本權(quán)利、義務(wù)等方面的事項(xiàng)，地方可以先行立法。
　　政府立法，花樣迭出。這盡管填補(bǔ)了一時(shí)的法律空白，但是這樣的政策法規(guī)具有不穩(wěn)定性，具有較大的隨意性，容易導(dǎo)致法規(guī)不穩(wěn)，政策多變。這也是地方立法權(quán)限不足的悖向反映。
　?。ㄈ┲卦鲩L(zhǎng)輕發(fā)展的政績(jī)觀念
　　增長(zhǎng)與發(fā)展是兩個(gè)不同的概念。增長(zhǎng)側(cè)重經(jīng)濟(jì)，發(fā)展要求社會(huì)的全面和諧進(jìn)步。而地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為地方政府最為重視的政績(jī)目標(biāo)。如果中央提出8%的GDP增長(zhǎng)率，省級(jí)政府就要千方百計(jì)謀求9%甚至10%以上的增長(zhǎng)，而再往下的地方政府則會(huì)謀求更高的增長(zhǎng)目標(biāo)。這是扭曲的發(fā)展觀。地方政府卻一直緊盯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽略經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展和進(jìn)步。這使得地方政府職能配置的失衡甚至偏頗。經(jīng)濟(jì)部門(mén)職能高、資金足、權(quán)位重，科教文衛(wèi)等其他部門(mén)則往往發(fā)展受制，職能不能得到應(yīng)有的發(fā)揮。
　?。ㄋ模┲亟?jīng)濟(jì)發(fā)展輕公共服務(wù)的職能失衡
　　這一問(wèn)題的產(chǎn)生同樣根源于地方政府扭曲的地方發(fā)展觀。政府應(yīng)該是宏觀的指導(dǎo)者，信息的提供者，公共產(chǎn)品的提供者和社會(huì)服務(wù)者。而很多地方政府為了謀求更高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，反而成為了經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)者，甚至成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主角。這樣不僅容易導(dǎo)致政府部門(mén)作為不當(dāng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展失誤，更會(huì)導(dǎo)致政府部門(mén)職能失衡，經(jīng)濟(jì)職能以外的其他政府責(zé)任缺失。
　　（五）“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象導(dǎo)致的資源浪費(fèi)和效率低下
　　所謂職責(zé)同構(gòu)，即不同層級(jí)的政府在縱向職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上存在著相當(dāng)程度的統(tǒng)一性。對(duì)“職責(zé)同構(gòu)”的批判，首先出現(xiàn)在張志紅的《當(dāng)代中國(guó)政府間縱向關(guān)系研究》中，接著，由朱光磊教授與張志紅博士共同合作的文章完成了這一反思性的批判。他們認(rèn)為“職責(zé)同構(gòu)”是我國(guó)政府間縱向關(guān)系問(wèn)題存在的“主要體制性原因”，因此，必須打破這一政府間縱向關(guān)系體制。
　　二、我國(guó)地方政府職能發(fā)展與權(quán)責(zé)定位的趨向
　　中央政府啟動(dòng)“大部制”改革，謀求效率的提高，權(quán)責(zé)的明確。地方政府也正不同程度地推進(jìn)地方政府部門(mén)的改革重組。在這一變革當(dāng)中，尤其要注意的是：大部制不等于大政府。我國(guó)地方政府職能發(fā)展與權(quán)責(zé)定位的趨向應(yīng)該是，大部制的小政府。
　　小政府并不簡(jiǎn)單意味著精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)員，小政府重在管好該管的，做到切實(shí)有效。說(shuō)它小，表明政府在市場(chǎng)中直接參與的作用的減少，對(duì)市場(chǎng)的作用主要體現(xiàn)在間接的影響力方面。當(dāng)前我國(guó)政府機(jī)構(gòu)尤其地方政府的確存在人員臃腫、機(jī)構(gòu)龐雜的現(xiàn)象，但不是一個(gè)處處皆是的現(xiàn)象。地方政府應(yīng)該根據(jù)地方需要，在不必精簡(jiǎn)的情況下就要著重改善政府作用，分清市場(chǎng)與政府的職責(zé)，切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用，在此基礎(chǔ)上再注意宏觀的調(diào)控，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
　　小政府對(duì)于自己管不好、不該管的，應(yīng)該大力扶持市場(chǎng)的自我滿足、社會(huì)的自我滿足。這也是小政府的一項(xiàng)重要職能。
　　地方政府應(yīng)該以正確的方式理解“積極不干預(yù)”政策。借用一句香港特首曾蔭權(quán)先生的一句話，他說(shuō)：“我是用‘積極’來(lái)形容‘不干預(yù)’的……這其實(shí)是指：當(dāng)政府遇到要求做出干預(yù)的建議時(shí)，不會(huì)純粹因?yàn)槠湫再|(zhì)而慣性認(rèn)為建議不正確……政府會(huì)權(quán)衡輕重，仔細(xì)考慮支持和反對(duì)采取干預(yù)行動(dòng)的理?yè)?jù)……然后，政府才做出積極的決定，研判利害所在?！北M管，“在絕大部分情況下，我們得出的結(jié)論都是不干預(yù)比較有利。”地方政府應(yīng)該權(quán)衡好政府的職責(zé)作為之利弊，目標(biāo)定在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，而手段則是多樣的，趨勢(shì)是明確的職責(zé)向小政府發(fā)展。
　　
　　三、我國(guó)地方政府職能配置與權(quán)責(zé)定位的原則
　　配置地方政府的職能、明確地方政府權(quán)力與責(zé)任，需要明確的原則，需要有可以依靠的根據(jù)，需要有追責(zé)究責(zé)的準(zhǔn)繩。筆者贊同蘇州大學(xué)田芝健教授在《當(dāng)代中國(guó)地方政府職能的配置與轉(zhuǎn)變》中提出的若干原則，并在此基礎(chǔ)上加以刪增，提出以下原則：合法性原則與權(quán)責(zé)一致原則；合理性原則與穩(wěn)定性原則；實(shí)效性和時(shí)效性原則，“任何一種職能配置方式都必須以實(shí)現(xiàn)政府職能效用為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，講求實(shí)效”；整體性原則。
　　四、我國(guó)地方政府職能配置與權(quán)責(zé)定位的機(jī)制
　　通觀中國(guó)中央地方政府間關(guān)系現(xiàn)狀，結(jié)合當(dāng)今地方分權(quán)化的政治改革趨勢(shì)，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段中國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革和府際關(guān)系調(diào)整，應(yīng)該著重注意兩個(gè)方面：擴(kuò)大地方自主權(quán)；保證中央的宏觀調(diào)控。其中，擴(kuò)大地方自主權(quán)限，增強(qiáng)地方提供公共服務(wù)能力是重點(diǎn)。
　　只有擴(kuò)大地方自主權(quán)限，才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，充分發(fā)揮地方自主性和地方的區(qū)位、資源、政策等各種比較優(yōu)勢(shì)；只有保證中央的宏觀調(diào)控機(jī)制，才能保證全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，避免區(qū)域差距懸殊造成的社會(huì)問(wèn)題，才能保證地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的科學(xué)化、持久性。
　　筆者贊成將“條塊關(guān)系”視為中央地方關(guān)系的基礎(chǔ)模式，其次在人事、資金劃撥上，地方機(jī)構(gòu)屬于中央派出單位，人事任免調(diào)用屬于上級(jí)直至中央，不再與當(dāng)?shù)卣腥魏侮P(guān)系；預(yù)算資金劃撥上，由地方派出機(jī)構(gòu)提交年度預(yù)算，由上級(jí)機(jī)構(gòu)下?lián)堋５胤秸瓉?lái)?yè)芨断鄳?yīng)同級(jí)機(jī)構(gòu)的預(yù)算資金上交國(guó)庫(kù)，由中央決定使用。另外，在行政職位設(shè)置上，可將現(xiàn)有的地方具體工作部門(mén)職稱(chēng)上調(diào)一級(jí)或半級(jí)，保證中央派出機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。人事上，可以考慮異地任職等辦法。
　　條塊發(fā)生關(guān)系時(shí)，如地方用地、新項(xiàng)目上馬時(shí)，地方需拿出相應(yīng)的論證方案，保證用地的合法性、必要性，保證環(huán)境的友好性。當(dāng)條條系統(tǒng)內(nèi)發(fā)生舞弊現(xiàn)象，可由地方人大、政府向其上一級(jí)條條系統(tǒng)提出申訴和復(fù)議，也可加大輿論和群眾監(jiān)督，以保證中央派出機(jī)構(gòu)的廉潔性。
　　這樣，明確了中央與地方權(quán)責(zé)的劃分，以此機(jī)制形成的地方政府便具有了相當(dāng)程度的財(cái)力自主性、立法主動(dòng)性，能夠更好地利用地區(qū)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮地方創(chuàng)造力。
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、