淺析北京市農村宅基地拆遷補償中存在的問題

　　摘要：現如今，我國關于征收農村宅基地的相關法律法規還很粗淺，特別是在補償制度和房屋所有權人的安置方面，導致在征收過程中引發了諸多糾紛使之成為突出的社會矛盾之一。就此，文章針對北京農村地區宅基地土地征收補償機制中存在的問題做出簡要分析，并提出合理化建議。
　　關鍵詞：農村宅基地；拆遷；補償；救濟；安置
　　
　　近年來，隨著我國經濟社會不斷發展，土地利用中產生的矛盾不斷增多，土地糾紛已經成為農民維權抗爭活動的焦點。
　　在近年來所反映的三農問題中，農村土地問題占68.7%居首位。其中，農村宅基地的征收問題更是占了相當的比重，究其原因則主要可以歸結于在征收農村宅基地過程中補償程序的不規范和補償機制的不合理，這些都成為了問題引發的源頭。
　　一、北京市農村宅基地拆遷補償現狀
　　（一）補償程序不規范
　　在征收農村宅基地的過程中，補償程序的不規范導致房屋的所有權人無法得到合理的補償和安置。
　　1、監管不利導致審批不規范
　　在征地初期，由于監管機制的不完善，市公路局對地區鄉政府提交的拆遷和安置方案，以及補償預算缺少一些詳細的審查過程，沒有做好重建宅基地的保障工作。例如，關于重建宅基地的選址和重建時間等問題，導致農民房屋在被拆以后，鄉政府選定農耕地等非法地塊作為重建地。在重建時由于違反了國家建設農業住宅的相關規定，得不到建設用地批準，引起地區鄉政府與地方人民的矛盾。
　　2、權威濫用導致村民補償權益無法充分落實
　　補償方式由地方政府單方定價，拆遷補償價格與市場價格相距甚遠，補償權益無法落實常歸因于行政腐敗。在農村宅基地被征用的過程中，農民的知情權、監督權、表達權、參與權被無形地剝奪了，更不要說利益的補償。在權力失控的情況下，行政機關就較容易侵犯公民的權利，因此，對行政權利的約束顯得尤為重要。例如，李遂鎮鎮政府未在村民在房屋拆遷之前告知村民重建宅基地的地址和重建期限，并且在公告發出之后沒有聽取村民的任何意見，于規定日期拆除了村民房屋，侵犯了村民的知情權、監督權、表達權、參與權等等。
　　3、急于求成導致強制拆遷變為野蠻拆遷
　　為了在規定時間內完成上級下達的拆遷任務，地方政府常常在農民不愿搬離自己的居住地時實施拆遷，這種行政權力與農民的權利的沖突將會愈演愈烈，其表現就是強制拆遷，一旦協商不成，便采取越權行為，強制執行拆遷，在戶主不在家時就拆房或將戶主從其住所中驅趕出來。
　　根據《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》，在區、縣國土房管局公告的搬遷期限內，拆遷人與被拆遷人沒有達成拆遷補償安置協議的，經一方或雙方當事人申請，由區、縣國土房管局裁決。裁決規定的搬遷期限屆滿被拆遷人拒絕搬遷的，屬于征地拆遷宅基地上房屋的，由區、縣國土房管局申請人民法院強制執行。
　　（二）宅基地補償機制不合理
　　宅基地使用權是用益物權，由農民以戶為單位享有。在宅基地征收過程中，因政府的征收行政行為造成各種權利的消失或損害，都要給予權利主體以充分補償。而對于征用農民宅基地的補償方面，由于補償機制有待完善，沒有統一的補償標準，實踐中北京市各地區對農村宅基地使用權被征收，農民是否應獲得補償或者應該獲得怎樣的補償作法不一，從而埋下諸多補償糾紛隱患。
　　1、對被征收者的救濟措施規定不足
　　根據《土地管理法》的規定，被征收者在征地范圍、補償標準等方面存在爭議的，由縣級以上地方政府協調；協調不成的，由批準征地的政府裁決，該裁決為終局裁決，并沒有規定被征收者向司法機關獲得救濟的權利，導致征地糾紛被拒于司法審查的大門之外。這種制度安排，給征收者以過大的權力，而被征收者連起碼的司法救濟權都沒有。權利失衡，無法通過司法權來制約政府征地行為，也不能有效地維護被征收者的利益。
　　2、補償標準不一
　　據悉，北京市用于各項征地建設的款項是一定的，因而對某些大項目能夠提供大量資金，或對于用地較少的項目投入資金相對充足，以致對這些項目征地過程中征地的補償相對較多，甚至達到使農民暴富的現象。例如，北京市順義區T3航站樓的農村征地項目，使當地擁有大面積農村宅基地的所有權人得到了大量的補償金。而對一些占地面積大但是卻資金投入小的小項目中，農民宅基地征地所得補償則非常少。
　　3、補償救濟暗箱操作
　　國家征收耕地等的補償具有具體的標準（《中華人民共和國土地管理法》），但對于征收農村宅基地并沒有具體的標準。在現實當中，國家征收城市郊區或者“城中村”農村宅基地的情況并不在少數。由于沒有具體的補償機制，各地方政府為了自己的小金庫而截留一部分補償金額，或者為了引進外資而降低補償費用而導致補償不合理，而使得農民的利益受損，從而引起農民與地方政府和開發商的糾紛不斷，甚至影響社會穩定。
　　4、住宅安置辦法有待解決
　　北京市房地產價格近幾年來持續攀升，居高不下。這對于失地農民無疑是一個重大的負擔。北京市宅基地按照地理位置可分為兩類：郊區土地；城中村土地。對于城中村土地的征用，政府大多經過長久的考慮與規劃，使得補償標準較合理。但對于郊區，由于近年來修建公路和基礎設施日益增多，并且農村居住土地面積日趨不足，因此鄉政府的補償一般都是采取一次付清安置費用，村民自行解決居住問題。然而，由于經濟補償不到位，補償救濟不足以及地理位置的限制，農村人口的安置問題常常不能得到妥善的解決，從而引起了一系列土地征收上訪問題。據不完全統計，每年全國民間調解的宅基地房屋糾紛數量，近十年來每年約55.2萬件，而且這個數字每年都在攀升。
　　5、農民被征用宅基地后的生計問題
　　由于國家建設用地需要，可供重新建設宅基地的土地面積日益減少。對于那些無法得到重建宅基地的農民，一些當地政府會考慮在給予了合理的補償金之后，為當地農民辦理農業戶口轉為非農業戶口。但由于大多數農民在拆遷之前以耕地為生，并沒有很高的文化水平和專業技能。對于較為年輕的農村人口來說，還可以繼續學習專業技能或靠勞動力尋求新的生活來源。而對于年齡較大的農村人口來說，學習與再就業顯然并不現實，這些人很難在戶口改變之后尋找到一份可以維持生計的工作。
　　二、合理化建議
　　（一）加強宅基地補償機制的合理性
　　1、加強補償程序的公正性
　　合理的補償機制需以公正作為保障，公正則涉及征地利益相關人的知情權、參與權、救濟權等。因此，為了確保被拆遷人對補償程序的參與權利，在拆遷活動的關鍵環節，如立項、規劃等環節，建議引入聽證制度。同時，對過渡期內農民的安置問題做出更具體的規定，并設專門審查機構，確保拆遷人在具備安置條件的情況下才能開始拆遷。賦予農民作為被拆遷人時的訴訟主體資格，使農民能夠通過訴訟獲得司法救濟。
　　2、完善補償方案的制定原則
　　補償方案的制定是土地征收補償實施的前提和基礎。征地方案確定后，征收者與被征收者應對征地的補償標準等問題進行談判、協商，由政府和農戶選派的代表組成委員會共同確定征收補償方案，意見不一時，由批準征收土地的政府裁決，對裁決不服的，可以向法院起訴，由法院裁定，以保證補償方案的公正性。然后，對補償方案進行公告，這是土地補償的必經程序，也是有關地方政府的義務和職責。這些建議有利于減少土地征收補償中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎上進行協商，實現各方利益的最大化和平衡化。對征地補償進行公開，讓征地補償透明，同時讓從村民眾了解到自己的法律權利，既保護了農村集體經濟組織和農民的知情權，方便了國家機關、社會團體、農村集體經濟組織和農民的監督，又可以避免因土地權屬不清等而產生的糾紛。
　　
　　3、聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見
　　根據《征用土地公告辦法》有關規定，土地征收補償方案公布以后，有關市、縣政府土地主管部門應當認真聽取被征地的農村集體經濟組織和農民對土地征收補償方案的意見和建議，以保證土地征收補償的公平與合理以及土地征收工作的順利進行。最后，公布補償費用的收支狀況。補償費用分配是否及時、合理，使用是否正確，關系到每個農民的合法權益，因此，法律賦予并保障政府部門和農民的依法監督權，任何單位和個人均不得阻撓和干涉。
　　4、提高農村人口的法律意識
　　合理的補償機制，也需要農村民眾有一定的法律意識。針對農民的法律知識薄弱的現狀，為保障農民一系列權利的視線，政府應加大對農民的法律知識教育，安排專門人員為農民提供法律指導、法律咨詢和法律援助，引導他們通過正當、合法的途徑解決糾紛。當拆遷人與拆遷人之間，對有關補償安置協議履行中的糾紛，應以對方為被告向法院提起民事訴訟；如果是對政府有關部門的具體行政行為不服，可以向其上級主管機關提起行政復議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。
　　（二）提高農民宅基地使用權cbN8e3snfIUrEwRdfpfljmgPBRAD29/27jw5T/FzPqc=補償
　　1、提高補償金額
　　雖然北京市已出臺宅基地房屋拆遷補償規則，即房屋拆遷補償價＝宅基地區位補償價×宅基地面積＋被拆遷房屋重置成新價，但關于“宅基地區位補償價”、“被拆遷房屋重置成新價”還應結合當地具體情況予以確定，因此，政府應盡快出臺該價格的制定的相關細則，并增加制定方案的透明度。
　　2、落實住房安置問題
　　對于有條件的農民集體，應鼓勵由所在村組重新安排被拆遷人的宅基地，供原宅基地使用權人自建房屋；對于所在村組安排宅基地確實有困難的，考慮到農村人口主要以耕種為工作的原因，宅基地的喪失不得不是一部分農村人口到縣城或城市購房，政府可以考慮提供廉租房或兩限房。
　　3、解決被征收宅基地后農村人口的生活問題
　　為解決農村人口拆遷后的生計問題，可以參考國外通行的做法，以市政建設為目的進行拆遷時，在市政工程項目如公路等建成后，分配給拆遷戶合理的股份，以股利分紅對其進行補償，這種做法在深圳市的拆遷工作中已得到較為成功的運用。僅給予數萬元的安置、保養費用，不如給予股利分紅，更有利于農民的生存利益。或者通過采用發行土地債券的方式，解決農民宅基地補償低與國家建設用地征地成本高的矛盾，也使農民可以獲得較長時期的土地收益，并獲得生產自救和發展所必需的資金。
　　三、結論
　　為了完善農村宅基地征收補償機制，針對執行者，在土地征收的過程中，每一個環節都要增加透明性，進行公示并向公眾或者相關利害關系人隨時提供可查閱的相關文件報表，以對行政主體的行政行為進行有力制約，以權利制約權力，防止征收權濫用；針對拆遷房屋的所有權人，則應加強協商性，注重被征收者在征地行為過程中的參與，讓他們在征收目的性、征收范圍、征收補償安置和征收補償安置費用的使用、管理等方面都有充分發表意見的機會，并能采取足夠的措施及時保障自己的合法權益，此外還要明確可訴性，設置科學、合理的救濟措施，保證在被征收者存有爭議時，可以通過多種救濟途徑，有效地維護自身合法利益。允許被征收者采取復議、申訴或者訴訟等救濟措施，在條件成熟時，還可設立由專業人員組成的征地仲裁機構，主持有關征地過程中產生的異議仲裁，以更好地維護被征收者的合法利益。
　　參考文獻：
　　1、高勇.城市化進程中失地農民問題探討[J].經