新型農村社會養老保險問題與對策思考

　　摘要：文章分析了新型農村社會養老保險在試點地區推進所面臨的一些問題，并在簡要總結發達國家成功建立農民養老保險的一些經驗的基礎上，結合《社會保險法》和黨中央擬在“十二五”規劃期間實現新農保全面覆蓋的目標，論述政府需從制度完善、財政支持、機構建設、信息建設等方面制定對策，旨在為建立覆蓋全體公民的養老保險制度提供政策參考。
　　關鍵詞：農村社會養老保險；問題；對策研究
　　
　　中國自1986年開始農村社會養老保險探索，于1992年制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》。黨的十七大提出到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，探索建立農村養老保險制度。黨的十七屆三中全會第一次提出了新型農村社會養老保險的概念。2009年9月1日，國務院頒布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。2010年10月28日，第十一屆全國人大常委會第十七次會議通過了《社會保險法》，對《指導意見》從法律層面予以確定，至此中國農民的社會養老保險制度完成了自政府行政立法到人大立法的重大轉變。黨的十七屆五中全會提出在“十二五”期間完成對農民的養老保險覆蓋，標志著實現億萬農民“老有所養”的夢想已為時不遠。然而從各地試點及農民收入水平低的現狀來看，新型農村社會養老保險推進仍然面臨一些問題，當前及時進行分析總結，并借鑒發達國家建立農民養老保險制度的成功經驗，采取針對性措施，已是時不我待。
　　一、影響新農保推進的幾個問題
　　新型農村社會養老保險制度是政府統籌城鄉發展和破除城鄉二元結構的重要舉措。自《指導意見》實施至2009年末，全國有27個省、自治區的320個縣（市、區、旗）和4個直轄市部分區縣列入首批新型農村社會養老保險試點。按照國家統計局和人保部公布的有關數據顯示，2009年末全國人口133474萬人，農村人口為71288萬人，參加農村養老保險人數為8691萬人，占農村人口的12.2%，年末實際新增參保農民3096萬人，其中被征地農民參保約增加1200萬人，參加新農保的農民約為1900萬人，占農村總人口的2.66%。2009年農村居民人均純收入5153元，比上年實際增長8.5%；而城鎮居民人均可支配收入17175元，實際增長9.8%；農村居民家庭食品消費支出占消費總支出的比重為41.0%，城鎮為36.5%；2009年農村貧困標準1196元測算，年末農村貧困人口為3597萬人。顯然在農民較低的收入和較高的食品消費支出下，農民還要應對子女教育、疾病等其他方面支出，抑制了參保需求。同時各地試點處于各自為戰的狀態，雖取得了一定成效，但由于在機構建設、信息標準建設等方面缺乏協調和統一，既不利于國家建立農保數據庫，又不利于對信息進行管理和利用，還造成了大量人力、物力、財力的隱性浪費。新農保推進在以下幾個方面遇到阻力：
　　（一）農村經濟發展不平衡抑制了參保需求增長
　　新農保首次將農村居民基本養老保險納入中央財政預算，給予財政補貼，這對引導新農保開展有一定的示范功效，在統籌城鄉發展方面又大大邁進了一步。然而《指導意見》在保障功能上采取低水平要求，以個人繳費為主，中央和地方財政補貼所占比例較低。保障水平低導致新農保在不同地區進展存在差異，在經濟發達地區因農民收入水平較高，新農保普遍開展得較好，參保率超過90%，保障功能基本具備。然而經濟發展落后地區，新農保吸引力不強，原因在于：農村集體經濟薄弱，一些鄉村幾乎沒有集體經濟，不能為農民養老保險提供足夠的資金支持，集體補助難以進入個人賬戶；地方財力不足，支持力度有限；農民收入增長緩慢，一部分農民生活、子女讀書的開支都難以保證，顯然沒有多余的錢繳納養老保險金，農民多選擇較低檔次繳費，受預期領取養老金金額低的影響，致使到2009年底試點地的參保率勉強超過了60%。
　　（二）制度缺陷影響推進速度
　　《社會保險法》將《指導意見》的原則和做法在法律上予以確定，使新型農村社會養老保險制度建設有了法律依據，這是值得肯定的。但《社會保險法》并沒有在政府投入及強制農民參保等方面作進一步要求，雖然有問題的復雜性，但新型農村社會養老保險制度推行力度肯定受到影響。另外，《指導意見》設定了低保障水平，《社會保險法》規定國家適時提高基礎養老金，但對地方財政如何支持缺乏規定，使得工業反哺農業、城市支持鄉村力度不夠，影響到中央、地方財政預算對新型農村社會養老保險的加大投入，新型農村社會養老保險保障水平的提升空間受到壓制。新型農村社會養老保險是一種納費養老保險，設定了不同繳費檔次，實行多繳多受益，在制度設計上形成“保富不保窮”傾向，貧困農民所獲益處相對較少，降低了參加納費養老保險的意愿。新農保與傳統的家庭養老保障和土地養老保障在制度設計上沒能形成配套關系，傳統的“養兒防老”、“土地防老”意識影響了新農保的推進。
　　（三）基金分割管理，保值增值困難，降低了新農保的吸引力
　　《指導意見》規定新農保基金的管理，采取以縣級為單位的分割管理模式。這種分散的屬地管理模式導致管理幅度變寬，管理對象增加，管理難度加大，即使《社會保險法》規定了嚴格的監管措施，也可能會出現監管不到位而出現違規形象。并且，基金運行形式單一，目前農保基金保值增值只能是靠存入銀行和購買國債，升值空間有限；同時以縣級為單位的基金管理模式決定了基金規模小，也難以進行多樣化投資。另外，易受通貨膨脹影響，基金風險增加，甚至導致基金縮水，降低了保障功效。
　　（四）保險制度、管理機構分割影響新農保的轉移接續
　　一方面，中國公民的養老保險按參保對象，存在適用于公務員、事業單位人員、城鎮職工、城鎮居民、農民等不同的保險制度，并由政府不同部門管理運作。另一方面，農民在身份上存在農民工、在校大學生、失地農民和在鄉務農農民等多重情況，在不同時期其身份存在變化，在醫療保險和養老保險方面存在不同的適用模式和管理機構。由于不同機構分頭管理和缺乏信息化標準，醫療、養老保險的轉移接續手續辦理起來較為復雜，也會影響農民參保的積極性。
　　（五）宣傳不足妨礙了業務發展
　　新農保工作量大，涉及信息收集、賬戶管理等諸多事項。縣級農保機構雖為新組建的專職機構，但受編制限制，人手少，大多只能處理政策事務；具體事務需依靠鄉村一級社保人員辦理，而鄉村一級人員多為臨時抽調組成，缺乏獨立性，工作效率受到影響，難以長期發揮作用。試點中，政策宣傳普遍存在不到位、不全面，宣傳方式簡單，業務辦理力度不足，解釋不夠；另外部分農民受文化水平限制及傳統養老觀念影響，認識滯后，認為到期領取的養老金很少，土地和家庭保障仍是解決自身養老問題的主要手段，沒必要辦理農村養老保險。
　　二、發達國家建立農民養老保險制度的啟示
　　在農民社會養老保險方面，發達國家已建立了較為成熟的保險制度。雖然各國國情和社會制度不同，但作為國家基礎制度的社會保障制度，發達國家所采取的做法值得借鑒。一是立法先行。政府在模式選擇、組織實施、資金投入、監督管理等全過程進行立法規定。例如，德國在1957年制定了《農民老年援助法》，1995年根據《農業社會改革法》又對農民社會養老保險進行大幅度的改革；日本于1959年頒發了《國民養老金法》，為了提高農民年老后的生活水平，1970年制訂了《農民養老金法》。二是強制推行，包括強制規定政府投入預算和強制推行。政府在農村社會保障制度建立的初期，首先強制性規定政府投入預算，積極主導，使得農村社會保障工作順利實施。三是政府財政投入比例高。例如，德國政府對農村社會養老保險的補助占繳費比例的70%；法國農民的養老保險金占農村社會保險預算的60%；日本政府對農村社會養老保險補貼份額在43%以上。四是管理機構健全，監管有力。發達國家基本按照政企分開的原則建立了較為完善的監管體系，規范實施，很少有基金被擠占、挪用等情況。
　　
　　中國實施農村社會養老保險的條件已經具備，黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》（以下簡稱《規劃建議》）明確提出“十二五”期間“實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋”、“實現基礎養老金全國統籌”、“逐步提高保障標準”等建議，就是要通過大力推進公民社會養老保險建設，特別是農村養老保險建設，推動中國社會的進一步發展。
　　三、中國政府在建立和完善新型農村社會養老保險中應采取的措施
　　《社會保險法》將在2010年7月1日實施，實現新型農村社會養老保險制度在“十二五”期間全覆蓋，比原先預定2020年完成的目標大大提前。從完成比例和保障功效上看，新農保建設任重道遠，而從時間上看又是迫在眉睫，正是在這個意義上，政府按照《社會保險法》和《規劃建議》的要求，積極發揮主導功能，加速推進。
　　（一）將新農保建設當作加快轉變經濟發展方式的推進劑
　　《規劃建議》明確提出“十二五”期間要以加快轉變經濟發展方式為主線，堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點。轉變經濟發展方式需要切實將經濟發展主要由投資、出口拉動轉到主要依靠內需推動，特別是農村需求推動。當前農民收入水平不高，社會保障制度不健全，是影響擴大農村消費需求的重要原因。政府的重視和支持是完善農村社會養老保險制度的前提，按照中央要求，各級政府切實地履行在農村社會保障制度建設中的職責，對農村土地養老保障功能的弱化趨勢應有正確的認識和合理的估計，在社會保障制度建設實踐上轉變長期存在的重城市、輕農村的做法。通過大力推進新農保建設，發揮新農保的保障功能，調動農民的消費積極性，使農民愿意消費、敢于消費。
　　（二）完善農村社會養老保險的制度建設
　　中國分對象設計的公民養老保險制度的制定是有其特殊背景的，建立城鄉統籌、保障水平大體相當的養老保險制度是世界通行做法，這是社會公平、正義的體現，也是社會主義制度的必然要求。當前要聯系不同地區農民收入的實際差距，完善農村養老保險制度的繳費設計，建議將農村養老保險區分為納費型養老制度與非納費型養老制度，貧困農民的養老保險初期以非納費保險為主，主要由財政支出，待收入差距不大時再統一為納費型養老制度，并積極探索建立與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套的模式。政府需對現行分類制度加以分析研究，著手建立不分對象、可有層次、最終統一的公民養老保險制度。不分對象是將現行適用不同對象的養老保險制度合并為一部針對所有公民的養老保險制度；可有層次是指通過建立合理保障指標將公務員、事業單位人員、城鎮職工、城鎮居民、農民的養老保險保障水平設定層次，但不應差別太大；最終統一是條件成熟時建立涵蓋全體公民的保障水平大體相當的養老保險制度。
　　（三）完善社會保障機構建設
　　目前中國的社會保障工作是由政府部門分工負責管理，不便于公民辦理具體事項，同時還造成了資源的浪費。當前要對農村社會保障工作進行梳理，將新農保、新型農村合作醫療、農村五保等事項整合為一個基層機構負責或主要由一個基層機構負責，逐步完善農村社會保障基層組織建設。一個基層機構負責或主要負責，不僅可以減少工作量，還可減少農民辦理新農保的麻煩，使農民在認識上認定新農保與新型農村合作醫療都是黨和政府的惠民政策。從長期看，鑒于社會保障工作對國家發展和社會穩定所起的重大作用，要考慮將社會保障分部門分工負責整合為一個部門或主要由一個部門負責，適時成立國家社會保障部，規范征繳、轉移接續和基金管理，并與金融、公安等部門進行信息共享。
　　（四）加大政府財政投入比例，提高保障水平
　　農村社會養老保險制度是社會保障制度的重要組成部分，國家承擔對農村社會保障的財政責任。圍繞《規劃建議》提出的“逐步提高保障標準”、“實現基礎養老金全國統籌”的建議，中央政府要按照“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的原則，結合財政、金融和稅收體制改革，通過財政收入的增加和逐步降低政府行政支出等手段，將增加基礎養老金列入國民經濟和社會發展規劃，規定中央政府在預算中不斷增加新農保支出比重；增強地方財權，提高地方政府在農民社會養老保險中的補貼比例；壯大集體經濟，制定集體補助進入新農保賬戶的制度；逐步降低個人繳費比例，并推動多渠道籌集農村社會保障資金，制定社會資金進入新農保的辦法。
　　（五）加大宣傳引導，完善信息系統建設
　　新農保政策性強、涉及數億農民。試點中采取引導農民自愿參加而非強制參保，固然有問題的復雜性。因此，讓農民了解政策，積極自愿投保成為開展新農保試點及今后推進的一項重要工作。要采取能讓廣大農民群眾聽得懂、易理解、好接受的途徑和方式，宣傳開展農村社會養老保險的重要意義、基本原則和政策給農民帶來的實惠，提高農民對社會養老保險的認識，增強農民的自我保障意識，推進新農保工作健康發展。
　　統一的農保管理軟件是新農保能夠正常開展的必要條件，而目前國家還沒有推出管理軟件，各省、市的試點地區的管理軟件也是五花八門，沒有建立統一的信息化標準，不僅為數據的統計帶來困難，也使轉移接續和今后統一管理受到制約。政府圍繞《規劃建議》提出的“加強社會保障信息網絡建設，推進社會保障卡應用，實現精確管理”的目標，開發全國通用的新農保系統軟件。通過完善軟件建設，實現全國范圍內的參保農民的開戶、繳費、轉移接續、發放、銷戶等事項的統一管理，同時為決策、監督提供數據平臺。
　　（六）加強監管，實現基金保值增值
　　按照《社會保險法》要求，逐步建立健全農村社會保障事業的監管體制和機制，使監管落到實處，發揮作用。逐步改變當前以縣為單位的基金管理體制，探索實施基金省管模式，積極開展基金的增值渠道和運用方向的研究，并對基金的增值渠道、運用方向、保障標準、收支程序、監督等建立明確的規章，規范操作行為，以法制形式將農民這一合法權利確定下來。
　　建立新型農村社會養老保險制度是促進農村改革發展的重大決策，是國際金融危機期間政府擴大國內需求特別是擴大農村需求的有力舉措，是涉及到中國經濟發展方式轉變成功與否的基礎工作。農民走上養老保險的社會保障之路，也就走上了致富的快車道，中國農村也必將迎來農業生產方式和農村經濟結構的徹底變革，并使中國的現代化建設奠定堅實的基礎，中國的現代化建設也就能順利實現。
　　參考文獻：
　　1、戴衛東.中國農村社會養老保險制度研究述評[J].中國農