集體建設用地入市的認知與意愿

　　摘要：文章以對浙江省8個縣（市、區）的120個調查對象的問卷調查數據為基礎，就調查對象對集體建設用地入市相關問題的總體認知水平及其意愿狀況進行了分析，結果表明，受訪者的法律意識較強，對集體建設用地入市較強烈需求，集體建設用地入市的時機已經成熟，但集體建設用地入市可能產生一定的風險，需要深入分析這些風險產生的可能性，并采取必要的防范措施。
　　關鍵詞：集體建設用地；入市；認知；意愿
　　
　　一、引言
　　集體建設用地（集體非農用地、集體非農建設用地）入市的探討早在20世紀90年代中后期就已經開始，研究者就集體建設用地入市所需法律支撐、制度政策設計、市場架構及支持體系等諸多方面形成了眾多優秀的研究成果，并提出了很多具有操作價值的建議。對于集體建設用地入市的必要性和可行性，目前學界已經基本形成共識，但部分學者強調集體建設用地入市的障礙和風險，對集體建設用地入市提出了他們的擔心。這些學者的擔心在一些地區的實踐中不幸被印證。一項旨在保障農村集體和農民的土地權益，同時也有利于城市化進程的產權改革，其結果為何背離了改革設計者的初衷？這是值得認真反思的一個現實問題，需要我們對各個試點區域集體建設用地入市的制度設計進行深刻的反省。與此同時，集體建設用地入市的各利益相關方對這一制度的認知狀況及其利益訴求（意愿）顯然也是認識上述問題的一個重要視角。
　　浙江省是我國在城鄉一體化方面走在前列的省區，各利益相關方對農村集體建設用地入市的認知與意愿可以從一個側面反映我國實施這一制度需要關注的一些問題。為此，2010年7月我們在浙江省杭州、寧波、溫州、臺州、湖州、舟山、麗水、衢州共8個市各隨機選取了1個縣（市、區）共8個縣（市、區）作為問卷調查樣本區，每個樣本區選取3個縣局干部（2個國土局干部和1個農業局干部）、6個鄉鎮干部（隨機選取2個鄉鎮的各3個鄉鎮干部）和6個農民（隨機選取2個鄉鎮的各3個農民）共15人作為調查樣本，進行了以集體建設用地入市的認知與意愿為目標的專題問卷調查，總計調查樣本120個，回收有效問卷120份。
　　本次調查問卷涉及認知和意愿方面的選題15個，其中集體建設用地入市制度認知方面的選題13個，意愿方面的選題2個。
　　二、對集體建設用地入市的認知狀況
　　調查對象對集體建設用地入市的認知方面的13個選題的問卷調查結果，如表1所示。
　　問題1：“您是否了解現行的土地制度及法律法規”。主要用于檢測土地管理的相關法律知識的普及程度。設計了三個選項，分別是A比較了解、B有一定了解、C完全不了解。結果表明大多數人對此都有一定了解，但比較了解的僅有15.00%，而有15.00%的人則完全不了解，說明在我國已經施行了近30年的土地管理法的知識普及還相當不夠，很可能某些地區對農民的土地管理法普及工作就沒有進行過。
　　問題2：“您認為集體建設用地入市是否合法”。用于檢測調查對象對集體建設用地入市的合法性的認識。設計的三個選項是：A合法、B非法、C屬于灰色地帶。結果顯示，僅有14.17%受訪對象認為集體建設用地入市是合法的，絕大多數受訪者則認為集體建設用地入市是非法的或是可以做但不能說的灰色地帶。但對于入市究竟是屬于明確的非法行為，還是屬于灰色地帶，則分歧也較大，持這兩種看法的人分別占了兩個差不多大小的比例，表明大家對這一點的認識比較模糊。對這一問題的回答結果與問題1的回答結果相悖，在大多數受訪者對土地管理法了解不多的情況下卻又對集體建設用地入市的不合法性有如此一致的認識，說明一些地方在實踐中明令禁止集體建設用地入市，而另外一些地方已形成隱性的集體建設用地市場。
　　問題3：“集體建設用地入市是否有利于經濟發展和體制改革”。用于檢測調查對象對集體建設用地入市的價值認識。設計的三個選項是：A對兩者都有利、B只有單方面的促進作用、C都不會有效。結果表明，超過半數（55.00%）的受訪者認為是對經濟發展和體制改革都有利的，另有29.17%有訪者認為只具有某一方面的促進作用，即絕大多數受訪者認為集體建設用地入市是有好處的，僅有15.83%的人不看好這項政策，認為什么積極作用都沒有。這一結果表明集體建設用地入市是順應主流民意的。
　　問題4：“誰是集體建設用地入市后最大的受益者”。用于檢測調查對象對集體建設用地入市收益分配的預期或當前的收益分配結構。設計的選項為：A政府、B村集體、C村干部、D農民。四個選項的選擇頻率由高到低依次是：政府（31.67%）、村集體（26.67%）、農民（24.17%）、村干部（17.50%）。這一結果顯示了以下方面的認知內涵：其一，這一旨在保護農民集體和農戶土地權益的制度安排與其現實利益分配狀況并不一致，近1/3的受訪者認為政府將成為最大的受益方，而僅不足1/4的受訪者認為農民才是最大的受益者；其二，受訪者的歷史經驗使其對各類制度安排的最終效果持有懷疑，政府的強勢往往使普通民眾降低在某一制度安排中的受益預期；其三，僅有17.5%的受訪者認為村干部是最大的受益者，這說明許多人對農村干部可能侵害農民利益的擔心有一定的道理，同時通過多年的村級民主制度，浙江省的村級干部已為大家所認同；其四，受訪者對農村土地的集體所有具有較為清晰的認識，若把選項B和選項C均用于表示村集體的受益，則兩項合計的選擇頻率達44.17%。總體上看，先國家、后集體、再個人的傳統價值觀念仍然有著較大的力量。
　　問題5：“如何看待《土地管理法》不許集體建設用地入市的規定”。用于檢測調查對象對集體建設用地入市的合理性的認識。設計的選擇項分別是：A不夠合理，需要完善和改進；B總體合理，國家有慎重的考慮；C其他。與問題3關于集體建設用地入市的價值認識中近85%的受訪者認為這一制度具有明顯的價值相悖，這里有2/3（68.33%）以上的受訪者又認同禁止集體建設用地入市的合理性。其原因在于：一是普通民眾對國家制度安排的無條件信任，大多數民眾相信只要是國家層面做出的制度安排都應該是對的，許多制度政策之所以出問題都是下面執行上的原因；二是受訪者在某種程度上意識到了這一制度安排存在的風險；三是受訪者對集體建設用地入市制度安排的收益預期較低。但也有29.17%的受訪者表達了對現行土地法規禁止集體建設用地入市的不滿。
　　問題6：“十七屆三中全會提出統一地產市場的政策含義”。用于檢測調查對相關國家新出臺政策的解讀能力和認知水平。設計的三個選項是：A表達了中央政策改革農村土地政策的意向；B只是一項單純的政策而已；C其他。超過七成（70.83%）的受訪者意識到了這是國家釋放的一個強烈集體建設用地改革信號，表明浙江民眾對中央新的政策精神較強的解讀能力，這也可能是浙江的許多改革能夠走在全國前列的重要基礎。
　　問題7：“集體建設用地入市在操作上是否可行”。用于檢測調查對象對集體建設用地入市的障礙因素的認識。設計的選項是：A可行，只要設計得當；B不可行，因素太多；C其他。結果顯示，59.17%的受訪者對集體建設用地入市制度的施行持樂觀態度，相信通過巧妙的設計，各種各樣的問題與障礙都會被克服掉。但有30.00%的受訪者則認為這一制度施行的障礙因素較多，因而并不可行。哪些因素會最終阻礙這一制度的施行，將是我們需要進一步重點關注的問題。
　　
　　問題8：“集體建設用地入市在不久的將來會否實行”。用于檢測調查對象對集體建設用地入市政策出臺的必要性認識和時間預期。設計的四個選項是：A為社會經濟發展會較快實行；B事關國家大政，需很長時間；C不可能實行；D其他。結果顯示，95%的受訪者認同這一政策施行的必要性，認為這一政策的施行只是時間的遲早問題，更多的（70.83%）受訪者顯示了他們對這一政策準備過程的耐心，認為這一政策事關國家大政，需要較長的時間準備，僅有24.17%的受訪者認為這一制度應較快施行。
　　問題9：“集體建設用地入市會否引發風險”。用于檢測調查對象對集體建設用地入市風險的認識和估計。設計的三個選項是：A必然產生；B目前難以預測；C沒有風險。結果表明，63.33%的受訪者認為集體建設用地入市存在必然的風險，另有35.83%有受訪者認為政策施行的風險不確定，目前難以預測，僅有0.83%的受訪者認為不存在風險。這表明了受訪者的政策風險意識較強和風險評估的理論，以及集體建設用地入市風險的現實存在。
　　問題10：“集體建設用地入市存在哪些風險”（可多選）。用于檢測調查對象對風險的辨認能力和各類風險的評估。設計的四個選項是：A不利于保護耕地；B導致經濟建設的短視和投機；C影響社會穩定；D其他風險。四個選項按照選擇頻率的高低依次是：A（71.67%）、B（69.17%）、C（49.17%）、D（2.50%），其中A、B兩項的選擇頻率相當且2/3以上受訪者認為存在此類風險，表明受訪者認為此兩項為集體建設用地入市的最主要風險，次之為C。
　　問題11：“預防集體建設用地入市風險應做好哪些準備工作”（可多選）。用于檢測調查對象對集體建設用地入市風險防范體系的認知。設計的選項包括：A完善相關的法律法規，堵住相關制度漏洞；B統一城鄉土地權利，實現同地同權；C建立統一健全的城鄉土地流轉市場；D其他。四個選項按照選擇頻率的高低依次是：A（77.50%）、C（66.67%）、B（55.83%）、D（3.30%）。有超過半數的受訪者選擇了A、B、C作為應對集體建設用地入市風險的措施，其中A、C兩項選擇頻率在2/3以上，表明完善法律法規和統一城鄉土地市場是受訪者普遍認同的主要風險防范手段，其次是需要在法律授權上實現真正意義上的同地同權。
　　問題12：“控制風險政府要做哪些工作”（可多選）。用于檢測調查對象對政府在集體建設用地入市風險防范中的責任的認知。設計的四個選項為：A建立行政責任承擔與問責機制；B完善集體土地所有權和建設用地使用權的登記發證制度；C嚴格控制集體建設用地入市的總量和用途；D其他。四個選項按照選擇頻率的高低依次是：C（77.50%）、A（66.67%）、B（52.50%）、D（3.33%）。與上一問題的選擇結果類似，同樣有超過半數的受訪者認為A、B、C工作應該成為政府控制集體建設用地入市風險的主要措施，其中C、A兩項選擇頻率在2/3以上，表明受訪者最希望政府把好入市源頭這一關，同時需要建立集體建設用地入市的行政責任承擔與問責機制，約束政府行為。此外，建立一個完善的登記發證制度，使土地流轉市場能夠有序高效地運行，也是受訪者的普遍期待。
　　問題13：“降低風險民眾要做哪些工作”（可多選）。用于檢測調查對象對集體建設用地入市風險防范工作的民眾責任的認知與意愿。設計的四個選項為：A改進自身的觀念，增強風險防范意識；B了解相關法律法規，用法律武器維護自己的權利和珍貴的土地資源；C實際操作中守法守德；D其他。四個選項按照選擇頻率的高低依次是：B（80.00%）、C（64.17%）、A（63.33%）、D（1.67%）。其中A、B、C三項的選擇頻率均超過60%，表明受訪者的具有較高的風險防范意識和高度的主人翁責任感，這應該是集體建設用地入市風險的重要壁壘。
　　三、對集體建設用地入市的意愿
　　調查對象對集體建設用地入市的意愿方面的2個選題的問卷調查結果，如表2所示。
　　問題14：“是否愿意將本村（或本鄉本縣）作為集體建設用地入市試點”。用于檢測調查對象實施集體建設用地入市的意愿。設計選項為：A支持；B反對；C無所謂。結果表明，有47.50%的受訪者明確表示支持集體建設用地入市在其所在區域的實施，另有28.33%的受訪者抱無所謂的態度，這兩部分成員（75.83%）不會成為集體建設用地入市的阻力；明確反對集體建設用地入市在其所在區域試點的受訪者仍有較高的比例，他們反對的原因值得深入探討。總體上看，集體建設用地入市的民眾意愿較強，支持率較高，制度出臺的時機已經成熟。
　　問題15：“集體建設用地是否應該入市”。用于檢測調查對象對集體建設用地的入市意愿。設計的選項為：A從權利平等和發展經濟的角度，應該入市；B與國家相關規定抵觸，不應該；C無所謂。結果顯示，有57.50%的受訪者明確表示集體建設用地應該入市，這一比例略高于上一選題中的明確支持者，另有11.67%的受訪者抱無所謂的態度，這兩部分成員（69.17%）應該成為集體建設用地入市政策施行的重要依靠對象；而認為不應該施行這一制度的受訪者（30.83%）明顯多于上一選題中的明確反對者，表明部分受訪者盡管能夠認識到集體建設用地入市的好處，但基于國家對集體建設用地入市的制度性禁止，而得出了不應該施行這一制度的價值判斷。
　　四、結論
　　第一，民眾的法律意識和法律觀念明顯增強。盡管大多數受訪者表示對于土地法規只是有一定的了解，但絕大多數受訪者集體建設用地入市不合當前的法律法規，并且認為對于集體建設用地入市而言，普通民眾需要做好法律的學習和普及工作。
　　第二，集體建設用地入市的必要性和可行性基本形成共識，對這一制度的出臺有較為緊迫的需求。
　　第三，集體建設用地入市存在一定的風險，需要社會各界的共同努力以避免可能出現的風險。要重點關注研究集體建設用地的入市的兩類風險，一是耕地資源安全風險，需要研究建立更加嚴密的耕地資源監控體系，防止耕地以各種隱蔽的形式轉化為建設用地；二是各類以地生財的投機和短視行為風險，需要研究建立嚴格的市場監督機制，防止圍湖造地、毀林毀草造地、囤積居奇等行為。
　　第四，要高度關注集體建設用地入市制度中的利益分配制度設計，防止政府成為最大受益者這一情形出現。一要明確集體建設用地的產權歸屬和產權性質，實現真正意義上的“同地同權”；二要在制度上規范政府的行為，防止政府成為集體建設用地入市的直接受益者。
　　參考文獻：
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