行政事業(yè)單位財(cái)政結(jié)余資金管理探索

　　摘要：近年來(lái)，政府部門(mén)在支出結(jié)余資金管理方面存在很多問(wèn)題，總體情況看，部分單位對(duì)結(jié)余資金管理的政策還存在認(rèn)識(shí)上的局限，還持有觀望和僥幸心理。因此，必須統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)識(shí)在當(dāng)前形勢(shì)下加強(qiáng)結(jié)余資金管理的重大意義。
　　關(guān)鍵詞：財(cái)政結(jié)余資金；預(yù)算管理；激勵(lì)機(jī)制
　　財(cái)政結(jié)余資金，主要是指行政、事業(yè)單位在預(yù)算年度內(nèi)，按照財(cái)政部批復(fù)的本部門(mén)預(yù)算、當(dāng)年尚未支用的財(cái)政撥款資金。現(xiàn)行《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》、《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》規(guī)定，單位會(huì)計(jì)制度采用收付實(shí)現(xiàn)制，而非權(quán)責(zé)發(fā)生制，因此在“暫付款”中虛增一部分結(jié)余。例如：有的工程雖已完工，但因財(cái)務(wù)未能在年終前結(jié)算，列暫付款；或者工程未完工，但現(xiàn)金已開(kāi)支，因財(cái)務(wù)未結(jié)算，列暫付款，虛增結(jié)余。《暫行規(guī)定》提出對(duì)部門(mén)財(cái)政撥款結(jié)余資金統(tǒng)籌，但有些部門(mén)反映在執(zhí)行中操作有難度，這些都間接的增加了財(cái)政撥款結(jié)余資金。
　　一、收入結(jié)余資金管理中存在的問(wèn)題
　　（一）預(yù)算超收收入使用情況不明晰
　　由于中央專項(xiàng)補(bǔ)助資金要到年底視中央財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況而定，因此財(cái)政部門(mén)年初無(wú)法掌握本年度能得到多少，只能到年底再予追加，這導(dǎo)致了地方政府無(wú)法根據(jù)省部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r打足預(yù)算，使得財(cái)政預(yù)算在向人大所做的預(yù)算草案中，沒(méi)有正式地反映中央專項(xiàng)補(bǔ)助，進(jìn)而在向人大常委會(huì)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況時(shí)，往往只報(bào)預(yù)算內(nèi)資金收入情況，而不報(bào)預(yù)算超收收入使用情況，這就使很大一部分資金流于人大監(jiān)督之外。
　　（二）預(yù)算調(diào)整監(jiān)督不規(guī)范
　　由于不可預(yù)見(jiàn)的因素出現(xiàn)，財(cái)政總預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行調(diào)整是難以避免的。預(yù)算調(diào)整雖然不能引起結(jié)余總額的變化，但會(huì)影響項(xiàng)目間的結(jié)余結(jié)構(gòu)。我國(guó)預(yù)算法雖然對(duì)預(yù)算調(diào)整做出了規(guī)定，但較為籠統(tǒng)，致使在實(shí)踐中對(duì)什么情況調(diào)整預(yù)算很難把握。由于預(yù)算調(diào)整不及時(shí)、不規(guī)范，有的資金的使用脫離人大監(jiān)督，造成了規(guī)避預(yù)算的調(diào)整，規(guī)避人大監(jiān)督，出現(xiàn)了人大批準(zhǔn)的預(yù)算難以落實(shí)的現(xiàn)象。
　　（三）結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目不明細(xì)
　　在財(cái)政預(yù)算編制，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，由于中央指標(biāo)下達(dá)不夠及時(shí)，地方收到專項(xiàng)資金后需要進(jìn)一步分解，分配資金層層滯留，用款單位往往在年底或下一年度才收到資金，或是項(xiàng)目當(dāng)年已執(zhí)行但尚未完成形成的結(jié)余，或是項(xiàng)目因故當(dāng)年未執(zhí)行，需要推遲至下年執(zhí)行而形成的結(jié)余資金，這些都需要按指標(biāo)數(shù)結(jié)轉(zhuǎn)至下年。對(duì)于這一部分已經(jīng)形成的結(jié)余轉(zhuǎn)數(shù)額，在財(cái)政交給人大審議的的決算報(bào)表中，僅反映結(jié)轉(zhuǎn)總數(shù)未說(shuō)明是什么具體項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)，該項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)多少以及結(jié)轉(zhuǎn)原因。由于沒(méi)有編制具體項(xiàng)目決算，部門(mén)核算、項(xiàng)目核算的執(zhí)行情況不能從決算中反映，造成大量資金作為結(jié)轉(zhuǎn)資金處理的現(xiàn)象，只是人大缺乏針對(duì)項(xiàng)目決算的逐項(xiàng)審查，因此無(wú)法了解和判斷該項(xiàng)目是否存在以及結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)額是否合理。
　　（四）相關(guān)政策與制度存在缺陷
　　基金分配制度不盡合理。事業(yè)基金和福利基金是事業(yè)單位收支和抵后的結(jié)余分配。其收入來(lái)源包括財(cái)政撥款，預(yù)算外資金以及其他資金。就預(yù)算外資金而言，法規(guī)明確規(guī)定其不得用于個(gè)人福利支出，但根據(jù)基金分配制度，此類資金結(jié)余參與分配，其結(jié)果不僅擴(kuò)大基金規(guī)模，且改變資金使用性質(zhì)，影響法規(guī)執(zhí)行的嚴(yán)肅性，并造成財(cái)政性資金支出向個(gè)人傾斜。預(yù)算外資金支出所采取的“專戶存儲(chǔ)”并編入單位部門(mén)預(yù)算的管理政策，是為了加強(qiáng)預(yù)算外資金收入管理，有效調(diào)動(dòng)部門(mén)積極性，緩解部門(mén)經(jīng)費(fèi)不足所提出來(lái)的。隨著預(yù)算外資金的增加以及收入管理的不斷規(guī)范，特別是部門(mén)預(yù)算改革提出了加大綜合預(yù)算管理的要求，這種實(shí)為部門(mén)所有的預(yù)算外資金支出管理模式已顯滯后與不適，其不僅給財(cái)政資金統(tǒng)籌管理與使用帶來(lái)不利，也為部門(mén)結(jié)存資金提供了空間。
　　（五）專項(xiàng)資金管理有待改善
　　首先，上級(jí)補(bǔ)助資金對(duì)口下?lián)埽煌ㄟ^(guò)下級(jí)財(cái)政，對(duì)其收支結(jié)余情況財(cái)政無(wú)從掌握，又因部分切塊資金預(yù)算編制較粗，項(xiàng)目具體使用單位以及所需資金未能在編制中詳盡體現(xiàn)，財(cái)政監(jiān)督難以到位，同時(shí)給有資金分配權(quán)的部門(mén)留有調(diào)劑資金的空間，應(yīng)撥不撥或少撥資金，形成資金在部門(mén)滯留。
　　其次，政策因素形成結(jié)余。例如，根據(jù)相關(guān)政策，各地區(qū)增設(shè)高新技術(shù)企業(yè)融資擔(dān)保專項(xiàng)資金，但由于資金風(fēng)險(xiǎn)，加之缺少合適項(xiàng)目，多數(shù)為用，在管理部門(mén)滯留。上述情況有客觀原因，但由于管理措施不到位，致使資金在部門(mén)積淀。另外，專項(xiàng)結(jié)余應(yīng)交不交現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
　　二、規(guī)范行政事業(yè)單位財(cái)政結(jié)余資金管理的對(duì)策建議
　　（一）加強(qiáng)預(yù)算管理，從源頭加強(qiáng)管理
　　首先，在編制預(yù)算時(shí)，部門(mén)應(yīng)將擬申請(qǐng)的財(cái)政資金與部門(mén)財(cái)政撥款凈結(jié)余資金予以統(tǒng)籌考慮，在此基礎(chǔ)之上編制部門(mén)的年度預(yù)算。在向財(cái)政部門(mén)報(bào)送的部門(mén)預(yù)算編制中應(yīng)列明安排動(dòng)用財(cái)政撥款凈結(jié)余資金的情況，并在報(bào)送的預(yù)算說(shuō)明中對(duì)動(dòng)用安排財(cái)政撥款凈結(jié)余資金情況進(jìn)行說(shuō)明。財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)部門(mén)報(bào)送的部門(mén)預(yù)算進(jìn)行審核，包括其中安排動(dòng)用的財(cái)政撥款凈結(jié)余資金部門(mén)。
　　其次，逐步落實(shí)和推進(jìn)零基預(yù)算，加大綜合預(yù)算力度，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。預(yù)算單位應(yīng)加強(qiáng)年度預(yù)算收支計(jì)劃的論證，預(yù)算編制力求準(zhǔn)確、細(xì)化，財(cái)政部門(mén)應(yīng)深入調(diào)查，重點(diǎn)加強(qiáng)專項(xiàng)預(yù)算編制的真實(shí)性、合理性的審核，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性。對(duì)于切塊資金，由主管部門(mén)提出分配干干，納入單位部門(mén)預(yù)算，財(cái)政統(tǒng)一撥款。加強(qiáng)對(duì)決算環(huán)節(jié)的審核，逐步建立健全決算審簽制度，確保決算信息的真實(shí)、可靠。加快國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，確保財(cái)政三項(xiàng)改革的整體推進(jìn)。
　　最后，在預(yù)算執(zhí)行階段，部門(mén)在年初批復(fù)的預(yù)算之外，需要?jiǎng)佑秘?cái)政撥款凈結(jié)余資金安排新增項(xiàng)目支出的，應(yīng)向財(cái)政部門(mén)提出正式申請(qǐng)，經(jīng)財(cái)政部門(mén)批復(fù)同意后、方可動(dòng)用相關(guān)財(cái)政撥款凈結(jié)余資金。財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算部門(mén)提出動(dòng)用財(cái)政撥款凈結(jié)余資金的申請(qǐng)進(jìn)行審核，并將審核意見(jiàn)通知部門(mén)。同時(shí)，對(duì)部門(mén)提出的非動(dòng)用財(cái)政撥款凈結(jié)余資金的追加支出申請(qǐng)，財(cái)政部門(mén)將根據(jù)掌握的部門(mén)財(cái)政撥款凈結(jié)余資金情況，建議部門(mén)優(yōu)選考慮動(dòng)用部門(mén)財(cái)政撥款凈結(jié)余予以安排。
　　（二）研究建立財(cái)政撥款結(jié)余資金有效管理的激勵(lì)機(jī)制
　　為規(guī)范財(cái)政撥款結(jié)余資金的管理行為，要明確財(cái)政部門(mén)內(nèi)有關(guān)部門(mén)在預(yù)算部門(mén)財(cái)政撥款結(jié)余資金管理過(guò)程中不同階段的職責(zé)分工。同時(shí)，也要對(duì)預(yù)算部門(mén)在財(cái)政撥款結(jié)余資金管理過(guò)程中的職責(zé)提出明確要求。加強(qiáng)財(cái)政撥款結(jié)余資金管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各方面積極配合，僅依靠財(cái)政部門(mén)加強(qiáng)管理難以做到，還需要預(yù)算部門(mén)積極行動(dòng)起來(lái)，增強(qiáng)主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)雙贏。財(cái)政部門(mén)應(yīng)結(jié)合財(cái)政撥款結(jié)余資金的實(shí)際情況，研究建立財(cái)政撥款結(jié)余資金有效管理的激勵(lì)機(jī)制，在保證財(cái)政自己安全、管理規(guī)范基礎(chǔ)上，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效率。
　　（三）健全制度，規(guī)范資金管理
　　預(yù)算管理要求應(yīng)納入綜合預(yù)算統(tǒng)籌安排的資金、基金，在編制部門(mén)預(yù)算是優(yōu)先考慮結(jié)存資金，逐步消化，同時(shí)加大綜合統(tǒng)籌力度，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，切實(shí)將部門(mén)結(jié)余資金使用好。建立健全相關(guān)制度，規(guī)范監(jiān)管行為。明確結(jié)存資金管理原則，規(guī)定結(jié)存資金的范圍、控制標(biāo)準(zhǔn)、使用方向、統(tǒng)籌比例，加強(qiáng)對(duì)結(jié)存資金的真實(shí)性、合規(guī)性、完整性的監(jiān)管。對(duì)政策性和多渠道取得并長(zhǎng)期閑置的結(jié)余，制定過(guò)渡性管理原則，納入部門(mén)預(yù)算。完善基金分配制度，規(guī)范事業(yè)單位基金管理與監(jiān)督。以收支并重為原則，研究預(yù)算外資金綜合統(tǒng)籌管理辦法，在不影響部門(mén)和單位積極性的同時(shí)，研究探討以綜合統(tǒng)籌為原則，以保障事業(yè)發(fā)展為目的，試行按比例編入部門(mén)預(yù)算的管理模式，并逐步向預(yù)算內(nèi)資金管理過(guò)度。
　　（四）健全法人責(zé)任制
　　一是堅(jiān)持政事分開(kāi)的原則。加快行政事業(yè)管理體制改革，在全面分析事業(yè)單位的收支構(gòu)成的基礎(chǔ)上，對(duì)其單位性質(zhì)重新加以確認(rèn)，促進(jìn)事業(yè)單位市場(chǎng)化運(yùn)作，使有條件的事業(yè)單位盡快走上自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧發(fā)展之路，確保財(cái)政支出的合理性和效益性，同時(shí)，科學(xué)確定事業(yè)與行政主管上下兩級(jí)的職能、管理權(quán)限級(jí)財(cái)政撥款形式，建立健全責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的管理體制。二是做好預(yù)算體制改革與行政事業(yè)管理體制改革相關(guān)政策的銜接。特別是對(duì)有執(zhí)收職能的二三級(jí)事業(yè)單位，應(yīng)加強(qiáng)其資金收、管、用相關(guān)政策的研究以及政策執(zhí)行的監(jiān)督與指導(dǎo)，防止財(cái)政資金體外循環(huán)。
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、金榮學(xué).財(cái)政撥款結(jié)余資金原因分析及對(duì)策研究[J].財(cái)