經濟欠發達地區財政支出績效評價改革實踐與思考

　　摘要：潮州市地處經濟欠發達的粵東地區，地區經濟總量、財政收入、人均財力均遠遠低于珠三角等發達地區，而保“吃飯”、保民生、保發展等公共支出呈剛性增長態勢，財政改革與發展面臨著很多問題和壓力。為緩解財政收支矛盾，提高財政支出績效，近年來，潮州市著手開展財政支出績效評價改革試點工作，取得了一定的成效。文章結合筆者經驗探討了經濟欠發達地區如何在公共財政框架內，逐步建立和完善財政支出績效管理體系的有效途徑。
　　關鍵詞：經濟欠發達地區；財政支出；績效評價
　　財政支出績效評價改革是財政改革的重要組成部分，是目前財政改革的方向，也是公共財政管理的重要內容。近年來，潮州市財政局堅持樹立改革創新的理念，積極探索財政支出績效評價試點改革，取得了一定成效。本文總結了潮州市在財政支出績效評價改革實踐中取得的經驗，針對有關存在問題，探討了經濟欠發達地區如何在公共財政框架內，逐步建立和完善財政支出績效管理體系的有效途徑。
　　一、潮州市績效評價試點工作基本情況和主要成效
　?。ㄒ唬┛冃ё栽u工作穩步推進，重點評價工作不斷完善
　　2003年，廣東省財政廳開展省直績效評價改革試點工作，在全國開了先河。2004年，潮州市財政局堅持“先簡后繁，先易后難，由點及面”的原則，穩步推動財政支出績效評價工作。在實踐中逐步形成了布置培訓、評價指標審核并下達、單位自評、財政部門組織重點評價、評價結論下達等一系列工作程序。截至2010年底，市本級財政共累計組織131個項目開展自我績效評價，涉及財政支出資金9.77億元，并對其中20個項目進行重點評價，涉及財政支出資金1.68億元。通過對項目的績效評價，指出了項目實施過程中存在的問題，強化了財政支出的績效管理，提高了財政資金的使用效益。初步形成了預算單位自我評價、自我監督和外部評價、外部監督相結合的評價監督體系，促進各單位嚴格執行預算，提高理財水平，有效遏制違規使用財政資金的行為。
　?。ǘ┛冃в^念明顯增強，講求績效用財風氣逐步形成
　　隨著績效評價改革工作的深入開展，各部門單位的績效觀念和意識得到進一步增強，理財思想有所改變，對財政資金進行“追蹤問效”已成為各部門單位的共識，以績效目標為導向的用財觀念逐步深入人心，講求績效的用財風氣逐步形成。部門單位亂要錢、亂花錢的不良風氣在一定程度上得到扭轉，盲目請款、無效支出等行為逐步減少，財政資源的配置和運用更加合理高效?？冃гu價已逐步成為部門單位的自覺行為，通過開展績效自評工作，各部門單位更能清楚地了解績效評價的目的、程序，更直接地了解到自身的不足，找出項目實施存在的問題及其形成原因b2ba2c9116b6143aa7f6e03de069e7b1，自覺加強資金使用的監督管理，加強管理制度和監督機制的設立，從而形成一種自我約束、內部規范的良性機制。
　?。ㄈ┕ぷ髦贫冗M一步完善，評價結果運用更加有效
　　經過若干年的工作實踐，潮州市財政局修改完善了自評報告基礎表格和績效評價報告范本、評價指標設定及審核程序等一系列工作規范；初步建立績效評價專家庫和項目數據庫；及時收集整理省內外的財政支出績效評價指標，補充完善《潮州市財政支出績效評價指標體系》，力求客觀準確地反映項目實施的績效。
　　注重績效評價結果的合理、有效運用。一是根據績效評價結果，幫助有關部門找出資金使和管理上存在的問題，分析其形成原因，提出建議，推動資金使用部門建立起強有力的財政執法和監督約束機制。二是把項目績效評價結果作為預算安排的重要依據，優化部門預算編制。通過績效評價，潮州市財政局對績效低的項目資金按規定作了收回或調整處理，避免了財政資金的浪費低效，從而達到合理配置資源，優化支出結構，提高財政資金使用效益和效率的目的。
　　二、存在的主要問題
　　（一）部分單位的績效意識還很薄弱
　　在近年的工作實踐中，部分部門單位的績效意識還很薄弱，主要表現在：一是單位在預算立項時，對立項的可行性缺乏論證，導致某些項目的綜合效益不高，或是中途擱置、轉變用途。二是單位缺乏財政資金使用的自我約束機制，把辦事作為討價還價的“博弈”籌碼，夸大自己的困難，不愿意少花錢而把事情辦好。部分單位只關注財政資金的取得和使用是否合規，不對財政資金使用所產生的結果承擔相應責任，導致財政資金支出效率低下。三是主管部門將項目資金用于搞平衡，遍地開花但不結果，未能體現大事優先、績效優先的財政資金安排原則。
　?。ǘ╉椖靠冃繕瞬幻鞔_，缺乏自我約束力
　　長期以來，很多單位在申報項目時沒有明確具體的績效目標，沒有對項目實施進度和資金使用效果進行總體規劃，資金使用的隨意性大，有的部門甚至是有了錢才去找項目。也有一些部門單位隨意填寫績效目標，未經科學論證，或抽象籠統，或不明確、未細化量化，難以對績效目標實現程度進行衡量評價，如某單位在申報“2003年結構調整重點挖潛改造專項資金”時，各類經濟目標未經論證，隨意填報，結果在的績效評價中，指標完成情況不理想，其中“上繳稅金”和“利潤”預算執行完成率分別僅為34%和35%，直接影響該項目的評價結果。
　?。ㄈ┮钥冃閷虻呢斦峙渲贫扔写?br/>　　在新公共管理的理念和民主化的背景下，一種追求效率的預算管理模式—績效預算在世界范圍內取得了顯著進展，在我國南海區的試點也取得巨大成效。這種模式要求財政資金分配和政府部門的績效更緊密地結合起來，績效評價工作剛起步，這種新型的財政分配模式尚有待建立。傳統的財政預算分配制度的財政資金分配程序是：單位報項目→財政部門→審核調整→政府部門審批→財政下撥資金。在這個分配流程的各環節中，各利益主體從自身工作角度出發，使有限的財政資金變成了多方博弈的“唐僧肉”，誰都想多要、多得。在這種分配制度下，財政部門無法制衡日益膨脹、沒有自我約束力的預算單位請款，往往為了平衡各方利益，無法讓有限的資金集中用在最需要的地方。因此，如何解放思想，大膽探索預算編制科學化、規范化、民主化的有效途徑，建立起以績效為導向的預算分配制度是當前急需解決的問題。
　　三、對欠發達地區財政支出績效評價改革的幾點建議
　　財政支出績效評價是適應市場經濟條件下財政支出管理的一門管理科學，它既是加強財政資金規范、高效運作的需要，又是提高政府行為透明度、加強公眾監督、實施政府民主、廉潔執政的需要。但由于各地區經濟發展水平不同，財政管理面臨的問題也有所不同，特別是在欠發達地區開展財政支出績效評價改革過程中，應注意在力度、范圍和方法、手段的選擇，循序漸進地推動績效評價工作。
　?。ㄒ唬淞⒖冃в^念，加快績效評價制度建設
　　樹立績效觀念是推進績效評價改革的前提條件，只有從上而下在思想上先接受并認可，績效評價改革才能逐步開展起來。加快績效評價制度建設主要包括以下幾方面：一是積極探索績效評價與預算編制、執行相結合的有效途徑，將績效評價從事后評價向預算編制、審查批準、執行過程等“上游”環節延伸。二是不斷完善評價工作規范，在總結幾年績效評價工作實踐經驗的基礎上，進一步修改完善了績效評價報告范本、審核標準及評分操作辦法等相關配套工作規定，進一步規范和指導評價工作行為。三是對績效評價的標準進行總體規劃設計，逐步探索研究建立欠發達地區的績效評價項目數據庫，健全和完善財政支出績效評價標準。四是不斷補充完善適合欠發達地區的財政支出績效評價指標體系，逐步建立科學的財政支出績效評價體系，科學合理、客觀準確地反映項目實施的績效。
　　
　?。ǘ訉油七M，建立多層次的績效評價機制
　　財政支出績效評價改革是政府效能建設的一項重要內容，需要各部門單位的協作和配合，形成合力，共同推進。因此除了要深入推進財政支出項目自評和重點評價外，還必須積極探索開展第三方評價試點工作，逐步擴大第三方評價范圍。一方面，通過全方位、立體式的輿論引導，提供群眾參與績效評價的有效途徑，如可多采用社會滿意度問卷調查等方式，由群眾直接對財政支出效果進行評價；另一方面，可采取邀請或委托人大代表、政協委員和社會中介機構進行評價，充分發揮其客觀、公信作用，使績效評價工作更加客觀、公正，使財政支出情況接受更廣泛的社會監督，為績效評價工作注入新的活力。逐步建立各種專業人才的評價、咨詢、復核制度，在評價過程中充分發揮專家的專業知識，進一步提高績效評價工作的科學性和公信度。
　?。ㄈ┐竽懱剿?，逐步建立新型的績效預算管理機制
　　績效預算是一種面向效果的新型預算管理機制，能夠推動政府執政理念的不斷創新，執政水平的不斷提高，是我們績效評價改革的努力方向。要實現這一改革目標，必須在思想、制度、技術和策劃等方面積極地創造條件，做到以下方面：第一，思想方面。績效預算實踐是一項系統工程，最大的障礙來源于認識的不統一。由于改革涉及多方的利益，需要打破一系列長期存在的行政慣例，績效預算實踐將會面臨著來自各個方面的壓力。在這種情況下，依靠財政部門的力量、用原來的改革思路是難以取得政府各部門的配合和支持的，因此，必須加強宣傳，提高預算單位的認識，統一各部門和廣大干部的思想。第二，制度方面?？冃ьA算改革是一個完整的制度體系。它必須以政府職能的指標化為起點，通過對政府職能的量化，逐步形成完整的績效體系。按照現行的預算制度，可以把部門預算分解為養人預算（一般預算）和辦事預算（項目預算），并根據我國公共部門的特點，在一般預算中實現標準化管理模式，在項目預算中實現績效預算模式，從而使政府公共事務目標的指標化。再經過一系列全方位的財政綜合改革（如國庫集中支付改革等），使各政府職能部門的資金、資產管理更加規范，明晰各項資金使用的目標和用途，進而為科學、全面、準確地考評部門及項目的績效創造了條件。第三，技術方面?？冃ьA算改革可以理解為一項預算編制技術的改革。由于對預算資金的使用結果進行了量化管理，打破了長期來以定性管理為主的格局，使預算管理更加專業化，對廣大財政工作者和各用款單位提出了更高的要求（如績效指標的設計，績效預算流程的重組、績效指標考核體系與現行行政管理體制的銜接等方面技術要求）。對有關財政管理技術的普及，可以通過規范化的制度自上而下的推廣，也可以通過培訓教育，提高廣大財政工作者的職業技能，為日后改革做好相關的知識儲備。第四，組織策劃方面。應根據經濟欠發達地區財政總體工作的發展階段和實際情況，循序漸進，以項目為突破口，在部門預算編制過程中引入績效目標申報、審核、反饋程序，在開展項目績效評價的基礎上，由點及面，逐步建立起財政項目績效預算的工作體系。
　　參考文獻：
　　朱志剛.財政支出績效評價研究[M].中國經濟財政