依靠“政府買單” 化解債務危機

　　摘要：目前，高校面臨前所未有的債務危機，而危機的形成是國家擴招政策、國家高校合并政策、國家高校評估政策及國家銀校合作政策引起的，多年的教育經費欠賬更加劇了高校的債務危機。單靠高校自身的力量、靠提高學費等辦法根本無法緩解高校目前面臨的危機，政府必須采取專門的應對措施。
　　關鍵詞：高校；債務；擴招
　　中國教育藍皮書的報告說：自2007年吉林大學自曝拖欠銀行30億元巨款以來，各高校的債務危機問題逐漸浮出水面。在2010年3月的“兩會”上，該問題引起了激烈的討論，更是引起社會批評和專家學者的關注。到2010年年底，高校債務最高評估已經達8000億，幾乎全國所有的高校都有銀行貸款、應付工程款等各項債務，其中，銀行貸款占絕大部分。中西部省份的貸款比重更大，其中，河南省最大的兩所省屬高校2010年年底的貸款余額已經超過50億。巨額債務嚴重制約了高校的發展，很多大學已經無法正常運轉。目前，有的高校不得不用新貸償還舊貸維持運行，個別高校甚至資不抵債，“破產”隱患凸顯。如得不到很好解決，將可能給中國高等教育帶來一場深刻的危機。化解高校債務危機迫在眉睫。單靠學校的力量根本不能使危機有所緩解，政府買單已經成為化解高校債務危機的唯一途徑。本文將從高校債務的成因等方面分析政府為高校債務買單合理性和必要性。
　　第一，擴招政策、高校評估、多校合并政策催生大規模的新校區建設引發高校大規模舉債。
　　擴招政策是高校債務形成的直接因素。1998年亞洲金融危機之后，中國經濟遇到了增長下滑和通貨緊縮的雙重困境。為了走出困境，我國政府開始實行積極財政政策，加大基礎建設投資力度，刺激和鼓勵社會消費，鼓勵銀行放松銀根。在這一輪積極財政政策的實施過程中，高等教育成為國家推動經濟增長、緩解就業壓力的重要手段。當時政府出臺了高等教育由精英型教育向大眾化教育發展的政策，即高校擴招政策。尤其是第三次全國教育工作會議之后，我國做出了加快發展高等教育的決定，同時提出了要辦一流大學的設想。所以20世紀末我國提出科教興國戰略，并發布了《中國教育改革與發展綱要》。從高校發展的角度來說，無論是擴大高校招生的規模，還是創辦一流的大學，都必須要有巨大的辦學資金作支撐。隨著高校招生規模的擴大，高校資金需求迅速增加，然而政府對高校的資金支持沒有相應的同比例增長，并且學費增長受到居民支付能力的限制，由此，學校資金缺口迅速擴大。為緩解資金壓力，增強學校的籌資能力，運用各種手段（包括從金融手段）籌措辦學經費成為必然的選擇，為此，高校和政府同時把目光投到銀行。與此同時，隨著我國金融體制改革的深入，我國金融機構越來越多，相互之間對資金市場的競爭日趨激烈，他們為了自身的生存和發展，都轉變觀念，轉換機制，樹立起客戶就是上帝的服務意識。從時間上看，高校巨額債務起始于1999年開始的大規模擴招。1998年全國高校招生總人數為108萬，而2008年這個數字已經達到了599萬，短短的10年時間翻了兩番多。全國大學數量也從10年前的1000所左右發展到目前的接近1600所。校園面積、教學實驗實訓設備、圖書資料、運動場地等的生均資源嚴重不足。國家對高等教育的投入雖然有所增加，但根本無法滿足高校超常規快速建設的步伐。
　　為了保證教育教學質量，教育部制定高等院校設置條例、普通高等學校本科教學工作水平評估方案、高職高專人才培養評估方案等。對各高等院校辦學條件如校園面積、教學儀器設備、圖書資料、師生比等進行了硬性規定。這些文件的頒布并實施，有力地促進了高校自覺執行國家教育方針、改善辦學條件、提高教育教學質量和效益，但也把大部分高等院校逼上了擴建新校區的道路。由此，擴建新校區、購置配套的實驗實習設備、圖書等固定資產以滿足辦學需要成為必然。
　　導致高校債務急劇攀升的另一重要原因是國家政策倡導下的多校合并。合并是高校擴招和評估的產物。以吉林大學為例：2000年6月12日，吉林大學與吉林工業大學、白求恩醫科大學、長春科技大學、長春郵電學院合并；2004年8月29日，中國人民解放軍軍需大學又并入吉林大學。吉大變成名副其實的“大”學。目前，吉林大學分六大校區，遍布長春市，教師5000人，行政后勤人員則高達1萬人。而伴隨著擴招，如今的在校生也已經達到5-6萬人。校方提供的數據顯示，學校新增建筑面積58萬多平方米，投入維修工程大約1.2億；購置儀器設備和建設實驗室9.4億。據了解，吉林大學8個校區共占地8000多畝，僅南區（核心校區）就有3000畝。在長春市中心，吉林大學還有兩個校區。2007年3月19日，吉林大學財務處向全校師生發出了《關于召開征集解決學校財務困難建議座談會的通知》（校財字〔2007〕9號）。通知中坦然承認，吉林大學目前正面臨嚴峻的財務危機：從2005年起，學校步入了付息高峰，每年支付的利息多達1.5億元-1.7億元，“學校資金入不敷出的情況日趨嚴峻”。而在吉林大學宣傳部部長劉景輝看來，學校目前的財務危機要歸因于始自2000年的合并。“這（30億元債務）肯定是合并帶來的問題，不合并就沒有這些問題?！奔笮７降挠^點是：自合校到2004年底，學校的錢大部分花在了基礎建設、征地、改善教學科研條件和支付貸款利息上。根據劉景輝所述，在合并5所學校后，吉林大學并未鋪新攤子，而是將原來幾所大學所設院系全部打亂，重新統一設立。“所以整合成本太高”，“學校新建一個化學實驗室，投資就上億元，單是實驗室門前的路磚，四年就換了三次?！痹撔Ｓ嘘P負責人不無感慨地說，“合校后，浪費嚴重，攤子太大了。”因為合并，原有的校舍、教學儀器、實驗設備等都被認為不符合要求大量閑置、浪費，重新購置新的儀器設備。時至今日，這種趨勢并沒有得到有效控制。吉大學生宿舍附近有一棟20層的吉大科技園大廈，2010年10月份就已經完工，“但里面沒有什么人辦公，只能看到1層亮燈”一位學生說。
　　第二，地方政府越位操作、政府對高校大規模擴建缺乏有力監管加劇了高校債務危機。
　　為追求所謂的“政績”，某些地方政府熱衷于追求單純的經濟增長，片面強調教育GDP，為當地高等教育發展下達硬性指標，把地方高校建設列為地方經濟的重要增長點，甚至把城市管理和市場運作等手段運用到高校管理中，不惜借貸巨資開發高校園區和大學城，希望在短期內利用高等教育來拉動區域經濟發展，期望借此拉動一座城市教育、科技等的綜合發展。據2011年5月29日中央電視臺新聞頻道報導，在河南省鄭州市，擴招后在東南西北各建一座大學城，其中一座大學城——“龍子湖”大學城占地超過了兩萬畝；很多大學城土地閑置。目前入駐大學城的高校生均用地遠遠超過國家生均用地最高標準。大學城要建成現代化高校園區，資金就須大量投入。拿河南的一所百年名校來說，地方政府為了拉動學校所在地的西區經濟，在西郊開發區，批出超過老校區兩倍的新校區。不惜舍近求遠，新老校區居然相距距離10公里之遙。為此，學校不得不購置數十輛大轎車，購置費和相應的能源消耗可想而知。各種教學、辦公設備的搬遷費數字非常巨大。這所學校的一個學院一臺舊的精密儀器在新老校區的搬遷和重新安裝調試費居然要花費五十多萬元。
　　高等學校為了爭相“向世界一流大學邁進”，紛紛大興土木，圈地造樓極盡奢華，各式的高樓大廈、賓館、會議中心、假山、人工湖等，都成了各高校攀比的籌碼。同樣以河南的一所百年名校為例，1912-2000年，校園面積一直維持在800畝不變?？勺罱?0年，校園面積擴大了4-5倍，是原來的5-6倍。在擴大面積的同時，教學樓、辦公樓、學生宿舍樓等設施如雨后春筍撥地而起。新校區建成后，為了和新的教學辦公環境相配套，各種教學辦公設施投入的數字之大更是驚人。
　　
　　第三，政府主管部門鼓勵下產生的“銀校合作”為高校銀行貸款大開方便之門。
　　10年前，時逢亞洲金融危機，我國政府為盡快走出經濟低谷，增加教育消費，拉動相關產業發展。1995年，《中華人民共和國教育法》規定：“國家鼓勵運用金融、信貸手段，支持教育事業發展?！?999年，《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》提出：“積極利用財政金融、稅收政策，繼續鼓勵社會、個人和企業投資辦學捐（集）資辦學，不斷完善多渠道籌措教育經費的體制?！薄度珖逃聵I第十個五年計劃》提出：“建立健全符合社會主義市場經濟體制和政府公共財政體制的教育撥款政策和成本分擔機制，適當運用財政、金融、信貸手段發展教育事業，合理利用銀行貸款，繼續爭取世界銀行貸款項目。”這些文件明確了“利用銀行貸款”政策，在一定程度上為高校貸款打開了政策“缺口”。高校的快速發展及其穩定的收入來源成為銀行競相爭取的優質客源，高校與銀行的價值訴求與實現路徑高度互補，使銀校合作普遍展開。高等學校與國有商業銀行之間突破了以往的基本存儲和簡單信貸關系，以“銀校合作”的方式開始了全面的互動合作?！吨袊刨J風險報告2008》數據顯示，擴招以來至2008年年底，國內高校教育投入共增加5000多億元，其中政府投入了500多億元，銀行貸款就占了2000多億元。據統計，全國在最初的三年擴招過程中至少拉動了800億元以上的社會資金投入高?；A設施建設，新建的學生公寓和學生食堂是過去50年的總和，僅學生公寓建設一項，就需要投資200多億元，而在這數字驚人的投資中，政府財政撥款只占其中的一小部分。絕大部分是高校向銀行舉債。
　　第四，教育經費的極度缺乏使貸款規模急劇擴大。
　　與高等教育規模急速增大相伴隨的是教育資源增長緩慢，生均教育資源急劇下降。幾年擴招之后，2004年國家財政性高等教育經費總額雖然比1998年增加了1.69倍，而相對快速增長的學生數量生均經費卻持續下降。根據相關統計資料顯示，2005年全國普通高校生均預算內公用經費支出為2237.57元，較2004年的2298.41元下降了0.3%，較1999年的2962元下降了3.2%。比起對軌道交通、高速鐵路等，動輒萬億的“慷慨”投資規模，10年來，國家財政性教育經費支出占國內生產總值（GDP）的比例還未到4%。預計2011年，我國高等教育新增投資額150億元-210億元，其中政府投入只有38億元，資金短缺112億元-172億元。在捉襟見肘的經費面前，“百年大計、教育為本”的口號多少顯得有些力不從心。
　　關于提高教育經費在全國GDP中比例的政策由來已久。早在1993年制定的《中國教育改革和發展綱要》第48條中就曾明確提出，“逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例，在本世紀末達到4%”。也就是說，按此綱要，到2000年，4%已經成為財政性教育經費支出占比的下限。
　　1995年頒布的《中華人民共和國教育法》第54條也規定：“國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例應當隨著國民經濟的發展和財政收入的增長逐步提高?！钡z憾的是，即便是18年前的那一目標，迄今也尚未實現。
　　在歐美國家，高校經費幾乎全部來自政府撥款，美國教育經費增長速度超過了軍費的增長速度。
　　根據世界銀行2001年的統計，在澳大利亞、加拿大、法國、日本、英國和美國等高收入國家公共教育支出占GDP的均值為4.8%，而哥倫比亞、古巴、約旦、秘魯等中低收入國家公共教育支出占GDP的均值為5.6%。
　　根據教育部財務司、《中國統計年鑒2009》及國家統計局公布的數據計算，從2000年到2009年10年間，以4%的比例為目標，則國家財政性教育經費支出10年累計“欠賬”已達16843億元。2002-2003年，經費投入甚至還出現了0.06%的倒退。截至2009年，國家財政性教育支出12231.09億元，占國民生產總值的3.59%。
　　第五，目前中國高校自身沒有償債能力。
　　高校資金來源大致分為財政撥款、學費收入、科研及校辦企業創收和無償捐贈等。財政撥款是高等教育經費來源的主要渠道，也是辦學經費的穩定來源。然而在我國教育經費籌措體系中，中央的投入主要集中在少數部屬大學或國家重點大學上，而地方政府則主要負責其他大多數普通高校，所以導致有些地方高校的發展在經費上基本上得不到中央財政的直接、有力支持。中央財政支持乏力在一定程度上影響到了部分高等教育經費的投入，特別是一些欠發達地區，財政實力薄弱，在高等教育經費的投入上是心有余而力不足。2011年2月4日，河南省教育廳廳長蔣篤運在全省2010年度教育工作會議上透露，全國高校生均年教育經費約為8000元，但在河南省，這一指數僅為4100元，甚至個別高校的生均年教育經費只有1700元。從以上數字來看，河南省高校生均教育經費投入整體偏低，僅為全國水平的一半，個別高校尚不足全國平均水平的1/4。中西部和許多邊遠地區的情況也是如此，西藏甚至出現連續幾年的教育經費負增長。
　　單靠提高學費收入來償還銀行貸款不僅與我國現階段的國情不適應，而且與國家構建和諧社會的宗旨相背離，因為學生學費負擔本來已經很重。正如中國農業大學校長柯炳生所說：“過去十年，高等教育投入的經費中，來自政府的部分增長了3.5倍，來自學費的部分已增長了18倍?！笨焖僭鲩L的學費已經成為中國大學生沉重的家庭負擔，很多家庭無力承受巨額學費。政府又要保證每一位學生不因家境貧寒交不起學費而輟學，導致學生欠費現象日益嚴重，欠費數額越來越大，已成為困擾高校的痼疾。這種狀況的存在嚴重削弱了高校經費的自給能力，更不具備還貸能力。
　　第六，高校產權性質使高校財務管理缺乏社會問責，同時，因監管制度缺失導致高校負債理性程度降低。
　　高校的財務預算缺乏軟約束，一直以來，高校并無公布其財務狀況的義務，其資金往來幾乎完全不透明，資金的使用少有監督。加上高校領導的官僚人格驅動，在開支上缺乏遠見和成本意識，使得高校貸款資金的使用更是肆無忌憚。與政府財政投入不足的現狀并存的是，高校在資金使用上的低效甚至浪費。一些學校片面追求形象工程、政績工程，“高、大、全”的政績觀導致辦學規模盲目擴大。這些高等院校脫離自身辦學實際基礎，一味貪大求全，跑馬圈地，跟風攀比，全然沒有財務安全和風險控制意識。有的學校本身業小底薄，也動輒圈地上千畝；有的學校本身經費壓力較大，卻在辦公樓建設上講排場，求品味，裝修極盡奢華，更有甚者僅僅校門建設也斥資幾百萬元上千萬元，等等。許多大學校長認為，要想進“大師”，先得建好“大廟”，認為要出科研成果，就得引進一大批人才，首當其沖的是“筑巢引鳳”，建設現代化的一流校舍，添置最先進的教學實驗設備。而政府在高校貸款的申請和使用上缺少相對完善的監督機制，在評估體系方面也不健全。從我國高校的產權性質來說我國的高?；旧鲜枪⒌?，高校的管理者均由政府任命，由于產權界線模糊不清，承擔責任的主體不明，使高校成為沒有明確經濟責任的經濟實體。國家給予高校管理者一定的權利，對于權力的實施缺乏監管機制，尤其對高校貸款形成的資產產權歸屬沒有明確的規定，高校的貸款行為沒有納入監管的范圍，對債務危機的后果和責任也沒有做出規定。而各高校管理者缺乏自主辦學的法人意識。因此，高校貸款與當初國企貸款一樣，認為有國家托底，加大了貸款的非理性。
　　從現有規章看，國家是高校的當然所有者，高校法人實體則行使學校財產的使用權，政府擁有高校財產的最終所有權。所以在目前情況下，政府必須為高校債務付起責任。
　　溫家寶總理在2011年兩會政府工作報告中曾承諾，到2012年財政性教育經費撥款占國內生產總值比重達到4%。高校的巨額債務經過了10余年的累積，教育經費達到4%以后并不能在很大程度上緩解巨額債務危機。政府部門應先了解高校實際負債狀況，然后再根據具體情況采取不同的施救措施。在此次債務危機過后，政府還要建立建全長效有力的監管機制，才能杜絕高校以新貸還舊貸的惡性循環和高校債務危機的再次發生。
　　
　　參考文獻：
　　1、2007年全國政協副主席張梅穎對30所高校進行的專題調研報告專家預測[Z].
　　2、中國教育與人力資源問題報告課題組.從人力大國邁向人力資源強國[M].高等教育