“大部制”視野下對城市執法體制改革的再思考

　　摘要：黨的十七大提出要推行加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部體制改革，從而解決原有行政體制結構中存在的一些弊端。而以相對集中行政對處罰權為主要內容的城市執法體制改革與“大部制”改革思路有很大的相似之處，可以說為“大部制”改革提供了一個很好的范例。文章通過結合武漢市城市執法局對城市執法體制改革的現狀進行分析，總結其成功經驗和不足之處，可以對“大部制”改革產生一些啟示。
　　關鍵詞：城市執法體制；相對集中行政處罰權；職能轉變；大部制
　　
　　黨的十七大對加快行政管理體制改革明確提出：“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部體制，健全部門間協調配合機制”。由此揭開了我國改革開放后第六次政府機構改革的序幕。盡管“大部制”機構改革作為一項成熟的政策剛剛出臺，但是早在十年前，我國各大城市就開展了一場為解決多重執法、多頭管理，以相對集中行政處罰權為核心內容的城市執法體制改革。可以說，這場執法體制改革的途徑與“大部制”機構改革的思路有異曲同工之妙，都是要各部門把相似、重復職能歸并由一個機構來實施。城市執法體制改革是“大部制”改革的一場預演，城市執法局從成立之初到現在已風雨十年，有成功之處但也顯示出許多不足，在“大部制”改革語境下，反思這場變革，對如何促進“大部制”改革將會有很大的啟示。
　　
　　一、城市執法體制現狀——結合武漢城市執法局分析
　　
　　（一）城市管理執法體制改革的成就
　　1、實現了部門之間的職能整合
　　綜觀各城市行政執法體制改革，共同點是把城市管理領域的交叉的行政處罰權分離出來，由專門的執法部門來執行，原來部門不再享有這部分權力。各個城市轉移的權力范圍不同，除了市容市貌范圍里的處罰權，在北京、深圳等城市執大了統一執法范圍，包括城市建設、計劃生育等跨系統、跨領域的處罰權。對此國務院《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》提出了指導性意見，把相對集中處罰權限定在了市容環境等七個行政職能部門。以武漢市為例，2001年開始武漢市開展相對集中行政處罰權試點工作。實行相對集中行政處罰權的領域主要是城市管理領域。按照方案，各市成立了城市管理執法局，其相對集中行政處罰權的范圍主要是：將分屬市容環衛、城市規劃、城市綠化、市政管理的全部行政處罰權和環境保護、工商行政、公安交通部分行政處罰權交給城市管理執法局行使，有關部門不再行使已轉移的行政處罰權。
　　2、實現了決策和執行的分離
　　相對集中行政處罰權以前，行政許可權、行政收費權、行政處罰權、行政強制權都由一個職能部門統一行使。這種集各種行政權力于一身的管理模式，行政權在一個部門內部“一條龍”運作，客觀上使各種權力運行銜接緊密，有利于提高工作效率。但是這種模式存在著權力過度集中，加之部門之間，公眾與行政權力機構之間信息不對稱，使得監督起來非常困難。但是集中了行政處罰權以后，原職能部門專司決策，不再行使處罰權，把決策權力和執行權力的分離開。如武漢市就是將環衛、規劃、綠化、市政、環保、工商、公安交通七個專業行政管理部門及其執法隊伍的執行性、服務性、監管性的職責及相關機構，分離出來作為武漢城市管理執法局的執法機構，使環衛、規劃、綠化等部門主要負責政策制定，城市管理執法局作為執行機構專門負責政策執行，把決策和執行權相分離開來，從而在決策部門和執行部門之間形成一種相互制約和相互監督的運行機制，權力運行得到監管，不僅使決策的效率提高，而且相對人的權益可以得到保護。
　　（二）城市管理執法體制改革過程中存在的不足
　　“大處制”模式的改革給“大部制”改革提供了一個的實踐范例，成功的經驗值得借鑒，但是吸取失敗的教訓更是成功的重要保證。我國行政執法體制改革從一開始就不是一個比較成熟可行的方案，不能迅速、徹底解決城市管理中所有深層矛盾和問題，在改革推行中也暴露出許多不足，這些問題可能是今后大部制改革可能同樣會面臨的問題，探求這些問題對促進大部制改革有很好的啟發。
　　第一，現在改革并未根本解決職責不清的問題。現在執法體制改革僅僅限于相對集中行政處罰方面，其他的職能如行政許可審批權等還在原有的行政部門。這就造成了在行政職能部門和執法局之間出現了一個巨大的監管階段，即監督檢查階段。行政職能部門作為主管部門，應當對該領域的事務行使日常的監督檢查職責，相對集中行政處罰權的實施部門為了行使行政處罰權，也必須對該領域的社會事務進行監督檢查，由此又出現新的監督檢查職責的交叉。
　　第二，部分集中的處罰權造成了新的權力交叉。由于只是相對集中了環衛、規劃、綠化、市政四個部門全部處罰權和環保、工商、公安交通的部分處罰權，如工商行政管理方面法律、法規規定對無照商販的行政處罰權；對公安交通方面只分離了侵占道路行為的行政處罰權。也就是說在環境保護、工商、公安交通還保留著部分處罰權，這樣集中的權力和行政職能部門仍保留的權力容易造成混淆，并出現新的執法交叉和執法真空，而實踐中也確實存在這種現象。
　　第三，部門之間協調困難。城市執法局擁有的法定職權是行政處罰權，而事實上處罰權已經是屬于行政管理的末端。盡管處罰權是相對集中了，但這之前的所有行政管理職能都還分屬于相關行政職能機關。由于行政管理活動的復雜性和多面性，各個部門之間，從本部門利益出發，普遍存在著一種“不買賬”的現象，而對于一個具體的行政管理活動，行政管理權和處罰權多是相互依存、相互促進、相互制約的，而舊的行政管理習慣和行政管事職能的分散性，客觀上使得職能部門和執法部門之間的協調困難顯得更加突出。
　　
　　二、城市執法體制改革對“大部制”的啟示
　　
　　（一）何為“大部制”改革
　　“大部制”即改大部門體制。專家們指出：所謂“大部制”，就是在為推進政府事務綜合管理與協調，按政府綜合管理職能合并政府部門，將那些職能相近、業務范圍趨同的事項相對集中，組成超級大部的政府組織體制。其特點是擴大一個部所管理的業務范圍，把多種內容有聯系的事務交由一個部管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。
　　（二）城市執法體制改革對“大部制”的啟示
　　不論是城市執法體制改革還是“大部制”改革，其根本之處都必須是為了探求政府職能的有機統一，整合部門結構。這是目標，也是改革的難癥。“大部制”改革我們必須把握以下幾個問題。
　　1、“大部制”改革的核心——政府職能的有效轉變
　　實行“大部制”改革的核心就在于轉變政府的職能。改革開放后，我國經歷了五次機構改革，但是卻始終沒有走出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈，最根本的原因就是政府的職能并沒有真正地轉變。過去常把機構改革看成單純的機構撤銷、合并和調整，似乎數量減少了，機構改革的目的就達到了，因而往往追求“精簡機構”、“縮減編制”的表層目標，忽視了以轉變職能為基礎的原則，只是“權力的收收放放”、“機構的撤撤并并”和“人員的增增減減”。由于只裁并機構和精簡人員，不轉變職能，過不了多久，行使原來職能的機構又以老名目或新名議恢復，這是導致機構周而復始，甚至出現機構惡性膨脹的重要原因之一。
　　政府職能決定了政府的規模、結構、組織形態和管理方式，有什么樣的政府職能必須有相應的政府機構與之相對應。我國原有的職能體制是典型計劃經濟的產物，無處不在，無處不管，而且過于偏重于微觀管理，龐大的行政職能造成了政府機構臃腫、職能交叉、職責不清。現在要進行新一輪的機構改革，就必須吸取前幾次機構改革的教訓，在轉變政府職能的基礎上推行。首先要界定政府的職能的范圍。中國正處于市場化的進程中，這個時候政府不是管得越多越好，也不是管得越少越好，而是要看是否適應經濟社會發展和公共產品的提供。
　　
　　轉變政府職能的目標就是要建立一個“有限政府”，只管理“社會必要事務”。在市場經濟條件下，很多事情應當由市場主體和非政府組織去完成，政府只應該管市場主體和NGO組織“不該管，管不了、管不好”的事，市場主體實現效率，政府管理保障和公平。在轉變政府職能過程中，應當按照不同的責任主體在社會經濟事務中的分工，屬于全體社會主體共同行使的權力，交給政府行使；屬于部分社會主體行使的權力，交給行業協會等中介機構行使；屬于公民或者企業自主決定的權力，由其自主行使。
　　2、處理好決策權、執行權和監督權的關系
　　“大部制”改革的一個重要思路就是使部門之間及內部的權力運作相互協調、相互制約。這就意味著“大部制”的整全建構要與政府決策權、執行權和監督權相互協調、相互制約、在這個基礎上建立權力機構和運行機制。把按照這一要求，改革的方案主要有兩種：一是在部門內部建立專門的決策機構，執行機構和監督機構；二是在部門之間建立專門的決策部門、執行部門和監督部門。根據國外的經驗，在“大部制”內部的權力分離，就是少量機構行使決策權，更多部門是執行機構，特別是在公共服務、行政執法等方面形成專門的執行機構，同時執行機構內部可以引入市場機制，從而提高行政效率。再者由一些機構來專門行使監督權。但是筆者認為，對“大部制”的約束監督光是內部的監督是不夠的，要與外部的公眾、媒體、司法、人大的監督結合起來，才能形成一個良性有效的監督機制。
　　3、解決好大部內的協調
　　“大部制”一個重要特點是機構大、職能廣。因此，隨著部內的組成單位的增多，部內的協調任務也會增加。同時，“大部制”是一個新的制度，部內各單位之間需要一個磨合期，才能較好地建立彼此之間的合作關系。在這個磨合期，一個部門內部的司局之間或者處室之間的矛盾，可能絲毫不亞于不同部門之間的矛盾。如果大部不能順利渡過磨合期，不能及時協調矛盾，大部就有重新分開的必要。因此，在進行“大部制”改革時，不是把相似職能的部門整合到一起就萬事大吉了，更重要的是形成大部之后，如何在各個大部門之間尤其是大部門內部形成良好的運行機制。
　　
　　三、總結
　　
　　大部門體制改革并不是簡單的機構合并，而是一個復雜的社會系統工程，需要經過一個不斷深化和逐步完善的過程，不能一蹴而就。而且，大部門體制改革還涉及到政府決策、執行與服務機制領域的改革，需要進行相關的配套改革。這就要求全面、科學地設計大部門體制改革的方案。統籌考慮機構合并、職能整合、人員優化與部門組織結構，通過積極穩妥的改革，最終建立起適應服務型政府要求的現代政府大部門體制。
　　
　　參考文獻：
　　1、武漢城管.武漢市城市管理局、武漢市城市管理執法局職能簡介[EB/OL].http://www.whcg.gov.cn/website/web/histolysis_znjj.a