淺議村務(wù)公開的相關(guān)問題

　　摘要：村務(wù)公開是重大的時代課題。要進一步健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度，形成領(lǐng)導(dǎo)、責任和協(xié)調(diào)三大長效機制。
　　關(guān)鍵詞：村務(wù)公開；機制；領(lǐng)導(dǎo)；協(xié)調(diào)；責任
　　
　　當前，我國廣大農(nóng)村地區(qū)正掀起建設(shè)社會主義新農(nóng)村的熱潮，這要求我們進一步健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度，堅持不懈地努力形成長效機制。村務(wù)公開的運行機制是在農(nóng)村推行村務(wù)公開的整個過程中，組織運籌各個構(gòu)成要素、組成部分相互協(xié)調(diào)、相互促進的聯(lián)結(jié)方式和運作方式。它既統(tǒng)率全國范圍內(nèi)的農(nóng)村村務(wù)公開的創(chuàng)建和運行，又對每個個體基層組織的村務(wù)公開工作提供標準，村務(wù)公開的順利實施離不開三個重要的機制——領(lǐng)導(dǎo)機制、責任機制、協(xié)調(diào)機制，下文對各個機制分別進行探討。
　　
　　一、村務(wù)公開工作的領(lǐng)導(dǎo)機制
　　
　　村務(wù)公開工作的領(lǐng)導(dǎo)機制是整個村務(wù)公開運行體系的核心，包含了村務(wù)公開的領(lǐng)導(dǎo)主體、組織體系和領(lǐng)導(dǎo)方式、決策方式等要素，目的是通過堅強有力的領(lǐng)導(dǎo)，使村務(wù)公開在良性運作的基礎(chǔ)上獲得最佳成果。
　　（一）村務(wù)公開的領(lǐng)導(dǎo)機制建立之必要性
　　村務(wù)公開是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的有機組成部分，具有重要的戰(zhàn)略地位。它貫穿和滲透到農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化各項工作中，有大量的統(tǒng)一規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、溝通工作去做；村務(wù)公開建設(shè)惠及億萬農(nóng)民群眾，是廣大農(nóng)民的迫切要求，既離不開他們的廣泛參與，更需要有全盤的規(guī)劃和有序嚴密的組織。并且，村務(wù)公開是社會主義民主與法制工程的重要組成部分，必須堅持和確保黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)地位。因此，村務(wù)公開建設(shè)除了黨和政府，其他任何的社會組織和個人都不能擔負起領(lǐng)導(dǎo)的重任。
　　（二）村務(wù)公開工作領(lǐng)導(dǎo)機制的核心內(nèi)容
　　建立強有力的組織管理村務(wù)公開體系建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和管理體系，是加強村務(wù)公開體系建設(shè)的組織保障和迫切需要。這個機構(gòu)的定位是村務(wù)公開建設(shè)的策動者和調(diào)控者，村務(wù)公開的“立法者”和“執(zhí)法者”。中央以及地方都必須有相應(yīng)的村務(wù)公開體系建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和管理體制。
　　各級村務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)管理機構(gòu)體系要有合理的架構(gòu)和清晰的分工。國家村務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是全國范圍內(nèi)村務(wù)公開建設(shè)的最高領(lǐng)導(dǎo)和決策機構(gòu)，負責制訂村務(wù)公開建設(shè)的方面政策，發(fā)布制度、文件，組織實施全國性的村務(wù)公開活動，指導(dǎo)、督促、協(xié)調(diào)、檢查下級主管部門的工作。目前，國家民政部門承擔起了這一職能，但限于人力、精力的限制，所發(fā)揮的多為宏觀、指導(dǎo)性的作用，需要進一步充實機構(gòu)人員，并賦予其更加明確的職權(quán)和職能。地方各級村務(wù)公開建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)擔負著貫徹落實上級精神、制訂工作方案并組織實施本地村務(wù)公開建設(shè)活動的任務(wù)。應(yīng)在各級村務(wù)公開建設(shè)管理部門內(nèi)部明確職能，相互之間作好協(xié)調(diào)銜接，做到各司其職，分工協(xié)作，精簡高效，使之在各級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，擔負起應(yīng)負起的責任，發(fā)揮在村務(wù)公開建設(shè)中的主導(dǎo)作用，克服有些地方出現(xiàn)的對村務(wù)公開建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)不力的問題。
　　（三）村務(wù)公開建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機制的主要實現(xiàn)方式
　　黨和政府對村務(wù)公開建設(shè)的重要領(lǐng)導(dǎo)手段有兩項。一方面，通過制訂村務(wù)公開的法規(guī)、文件把村務(wù)公開建設(shè)意志、思想制度化，把村務(wù)公開建設(shè)指導(dǎo)思想、基本內(nèi)容、原則要求經(jīng)由嚴格正式的程序轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂衅胀ㄐ浴⒎€(wěn)定性、權(quán)威性的制度規(guī)定，把管理體制的運行及各方面的活動用規(guī)章制度的形式加以固定，促使各項指導(dǎo)方針和原則要求具體化為行動指南，使上上下下按照統(tǒng)一的規(guī)范，結(jié)合各自的具體情況開展工作，避免等看觀望，避免各種無謂的爭論；另一方面，抓好村務(wù)公開建設(shè)大政方針的決策事關(guān)重大。各級黨政機構(gòu)設(shè)置的村務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)同時也是決策機構(gòu)。做出好的決策要善于收集信息，抓準癥結(jié)、審時度勢、深謀遠慮，要防止盲目決策，減少決策的隨意性，就要使決策有制度保證，有成例可循。由于農(nóng)村實際情況的千差萬別，村務(wù)公開建設(shè)有相當?shù)碾y度和專業(yè)性，領(lǐng)導(dǎo)干部的個人知識結(jié)構(gòu)和經(jīng)驗儲備不可能面面俱到，為克服草率決策，提高決策質(zhì)量，應(yīng)當建立健全良好的村務(wù)公開決策的咨詢議事機制。所有的決策應(yīng)當在廣泛調(diào)查研究、充分征求意見的基礎(chǔ)上做出，應(yīng)該重視決策的時效性和針對性。
　　
　　二、村務(wù)公開工作的責任機制
　　
　　促進村務(wù)公開工作深入有序開展的有效手段是確立責任機制。我們通常把責任理解為違反政治、道德、法律義務(wù)所承擔的不利的懲罰或譴責性的后果。村務(wù)公開領(lǐng)域的責任比此更寬泛，既包括外部的責任，也包括相應(yīng)內(nèi)部的工作責任制度，后者指對組織機構(gòu)內(nèi)部的各環(huán)節(jié)、層次之間進行責任分工和權(quán)限分解，確立誰來負責、如何負責的制度。
　　村務(wù)公開建設(shè)責任體系是多元化的，包容政治的、行政的、法律的、經(jīng)濟的、道義的責任。前四類責任的確立途徑主要是通過法律、制度等規(guī)范準則，以有制度規(guī)定為前提。它的效力在于維持行為人最低的行為標準。若要保持較高的責任感和德性約束，就需要無形約束的道義責任。道義責任更多地依靠良心、忠誠，和對職責的認同感來判斷與維系。總的來說，這五種責任都不可缺少，相互補充，共同發(fā)揮約束、懲罰、教育、引導(dǎo)的功能。
　　（一）村務(wù)公開工作責任機制的要素
　　責任機制的要素歸納起來有以下三個方面：責任觀念、責任規(guī)制、責任適用。它們共同發(fā)揮作用，形成責任機制的整體功能。責任觀念的核心內(nèi)容是負責與盡職的觀念。具體而言，就是參與創(chuàng)建、監(jiān)督村務(wù)公開的各級農(nóng)村基層組織、各個職能部門、關(guān)注和幫扶村務(wù)公開的社會各界所應(yīng)具備的使命、職守和目標。責任規(guī)制即指責任規(guī)范與責任制度，主要是以法律法規(guī)、規(guī)章制度等加以固定化、可以預(yù)見得到的東西，包含實體性規(guī)定和程序性規(guī)定兩方面的內(nèi)容。責任適用是運用責任規(guī)范對行為進行判斷評價，確定行為后果并執(zhí)行的過程。
　　在村務(wù)公開的過程中引入責任的理念是觀念上的突破和方式上的進步。一般意義上責任主要指向義務(wù)和后果，但村務(wù)公開領(lǐng)域倡導(dǎo)責任的出發(fā)點在于制約和控制，以內(nèi)在約束為主要支撐，以外力控制為保障手段對負有村務(wù)公開建設(shè)職責的機構(gòu)及其工作人員進行管理，而不僅僅單純強調(diào)制裁。當然，如果沒有類似制裁的威懾力量，只依靠覺悟與道德的支持也不可能達到其目的。
　　（二）現(xiàn)階段村務(wù)公開工作責任機制的建構(gòu)
　　現(xiàn)有的村務(wù)公開領(lǐng)域的責任方面的制度還沒有成型，對于負有實施村務(wù)公開和管理職責的有關(guān)人員應(yīng)承擔何種類型的責任以及各種責任的依據(jù)、范圍、歸責原則、承擔者、認定、執(zhí)行等問題都沒有準確的界定，只是籠統(tǒng)地規(guī)定為行政懲處、黨紀處分等。特別是對那些既不具備公職身份，亦不是黨員的村組領(lǐng)導(dǎo)干部，更是沒有相對應(yīng)的責任規(guī)制。現(xiàn)階段村務(wù)公開工作責任機制的建設(shè)應(yīng)力于以下方面：一是強化領(lǐng)導(dǎo)負責制。各級黨委、政府的一把手要對村務(wù)公開建設(shè)負總責，明確領(lǐng)導(dǎo)集體和領(lǐng)導(dǎo)個人各應(yīng)負的責任的范圍。二是健全部門責任制。包括職位分類制度、崗位責任制度和專項工作責任制度，做到各就各位、“守土有責”。三是明確責任標準。研究制定一些量化的或可操作的指標，如村級財政的透明程度、農(nóng)民群眾的參與程度、村組干部接受監(jiān)督的情況等，把責任規(guī)制的內(nèi)容具體化以利于評判責任。四是建立村務(wù)公開建設(shè)問責制。對耽于職守、決策失誤或行為（包括制定政策法規(guī)、發(fā)布命令等）有損村務(wù)公開建設(shè)負有領(lǐng)導(dǎo)責任和管理責任的干部追究政治責任，責任方式包括質(zhì)詢、辭職和罷免。對公務(wù)人員不履行法定義務(wù)、違反組織規(guī)則等行為，追究行政責任，直至處以經(jīng)濟、刑事制裁，改變那種似乎誰都應(yīng)該負責而沒有人真正負責的現(xiàn)象。
　　
　　
　　三、村務(wù)公開工作的協(xié)調(diào)機制
　　
　　從全局來看，村務(wù)公開體系的架構(gòu)和規(guī)劃的實施，要涉及到方方面面，難免會遇到各種矛盾和問題。當這些矛盾和問題出現(xiàn)后，就會出現(xiàn)一個不平衡的局面。而要保證村務(wù)公開建設(shè)的順利進行，就必須進行及時協(xié)調(diào)，變不平衡為平衡。
　　（一）村務(wù)公開工作協(xié)調(diào)機制的重要性
　　對村務(wù)公開建設(shè)過程進行協(xié)調(diào)是農(nóng)村發(fā)展不平衡和基層利益多元化分化的必然選擇，也是全盤整合村務(wù)公開建設(shè)工作的共同要求。一方面，由于地域、經(jīng)濟發(fā)展程度、鄉(xiāng)村治理水平和文化等因素，不同的村務(wù)公開建設(shè)主體在政治、經(jīng)濟、社會地位方面的期望值以及思維方式、思想道德水平、文化水平有所不同，以致在村務(wù)公開交往和對話中易產(chǎn)生隔閡和矛盾；另一方面，當代社會發(fā)展和轉(zhuǎn)型過程中同質(zhì)化與異質(zhì)化的沖撞、傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性并存的趨勢，使村務(wù)公開工作所處的政治、經(jīng)濟、社會生活環(huán)境充滿著流變性。這些因素共同促成了村務(wù)公開建設(shè)過程中協(xié)調(diào)工作開展之必要。
　　（二）對村務(wù)公開建設(shè)進行協(xié)調(diào)的基本原理和主要內(nèi)容
　　協(xié)調(diào)機制包含了系統(tǒng)工程的理念和方法，它的基本要義是一定的權(quán)威力量按照既定的秩序和目標對一定社會關(guān)系中存在的矛盾和沖突進行自覺地、有計劃地、自上而下地調(diào)節(jié)、調(diào)整與干預(yù)，使之趨于平衡和諧的行為和活動過程。
　　對村務(wù)公開體系的協(xié)調(diào)應(yīng)包括以下幾個方面：村務(wù)公開建設(shè)各個組成部分之間的協(xié)調(diào)；村務(wù)公開建設(shè)主體之間關(guān)系的協(xié)調(diào)；村務(wù)公開建設(shè)與相關(guān)的社會關(guān)系之間的協(xié)調(diào)。
　　村務(wù)公開涵蓋了鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、村民委員會主要的工作、財務(wù)計劃（包含各項收入的產(chǎn)生和收繳、使用、經(jīng)常性支出和專項支出的使用）、鄉(xiāng)村公共事業(yè)、公用設(shè)施的建設(shè)與維護、集體資產(chǎn)的運營管理、涉及村民的規(guī)制性事項如宅基地、計劃生育等的處置以及村民普遍關(guān)心的其他事項。對它們進行協(xié)調(diào)，主要是根據(jù)這些部分各自的特點以及工作側(cè)重點確定主次緩急、循序漸進、平衡推進、逐次深入，防止顧此失彼現(xiàn)象的發(fā)生。同時提高村務(wù)公開各項組織、實施、保障、監(jiān)督工作的協(xié)同性，使它們能夠互相依托，彼此銜接，形成聯(lián)動。在各個組成部分的內(nèi)涵建構(gòu)中，也要進行協(xié)調(diào)，避免發(fā)展不平衡和脫節(jié)。如當前不少地方的村民們把注意力集中在涉及切身利益比較多的財政事項和審批事項上，而對村組整體發(fā)展規(guī)劃、管理模式、議事體制、公益促進這些公開事項關(guān)注程度不夠，參與熱情不高，需要對這一現(xiàn)象加以重視和協(xié)調(diào)，一方面教育村民認識到村務(wù)公開的總體面貌和深遠意義；另一方面也要引導(dǎo)開展村務(wù)公開工作的干部群眾工作人員培養(yǎng)全局觀，將盡可能地滿足群眾的需求與有序開展村務(wù)公開相協(xié)調(diào)；將急需抓好的重點項目與具有整體效應(yīng)的基礎(chǔ)項目相協(xié)調(diào)，既重眼前，又重長遠，通過協(xié)調(diào)形成村務(wù)公開的多點發(fā)展和良性循環(huán)。
　　對村務(wù)公開建設(shè)各方面的主體進行協(xié)調(diào)，其協(xié)調(diào)面非常寬，包括各級黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、紀委、組織、監(jiān)察、宣傳、民政、財政、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、司法行政、人口計生、國土、統(tǒng)計、檔案等機構(gòu)以及群團組織。協(xié)調(diào)方式主要有：一是組織協(xié)商，即有沖突和不同意見的各方之間通過談判，求同存異來解決分歧。二是協(xié)同合作，即立場和觀點不一致但不是絕對對立的各方尋找共同點，發(fā)展互相信賴的合作關(guān)系，求得共同的發(fā)展。三是權(quán)威仲裁，即在協(xié)商不成陷入僵局時，各方同意將爭端提交共同認可或信任的權(quán)威機關(guān)即村務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)或其委派的機構(gòu)，由其權(quán)衡各方面意見要求進而裁定是非。四是擱置回避，對涉及到比較根本的管理領(lǐng)域而又分歧明顯，在現(xiàn)有條件下無法達成一致的情況下進行冷處理，待時機成熟、條件具備時再加以解決。五是強行干預(yù)，是對是非清楚但拒不執(zhí)行的一方直接進行壓制和干涉．迫使其作出讓步或改變行為。協(xié)調(diào)的出發(fā)點和最終目的是很好地動員和組織起有利于村務(wù)公開運行體系的各方面的社會資源，發(fā)揮應(yīng)有的作用。
　　（作者單位：中共中山市委黨校）