中國區域規劃的戰略思路及其對效率與公平的兼顧

　　摘要： 國家密集出臺區域規劃，其原則依然遵循漸進改革思路。經濟活動的聚集和利益關系的平衡可以兼顧，區域發展的效率和公平如何兼顧？過去兩年里，在包括經濟學家張軍擴在內的專家指導及各地支持之下，由朱敏老師負責的研究團隊順利進行以“調研中國：多輪驅動的新經濟增長極”為主題的中國區域經濟發展研究課題，并定期出版了環渤海（含京津冀、遼東半島、山東半島）、北部灣、成渝、長株潭等經濟區的分報告。本文既可視作該項系列調查研究的階段性成果之一，又具有較強的專論意味。文中特別強調，不能專門為了平衡而失去效率，而應充分發揮各地的比較優勢，充分發揮市場機制的作用。
　　關鍵詞： 區域規劃；協調發展；主體功能區
　　中圖分類號：F127
　　
　　一、先行先試：漸進改革的重要特征
　　
　　近年來，中央制定和推行區域經濟規劃的力度前所未有，尤其是2009年以來，連續出臺了包括珠三角、海峽西岸、關中—天水、圖們江區域等在內的一系列規劃 （見“表1：中國重要區域經濟發展規劃全覽”）。這是否意味著中國區域經濟戰略正在發生重大變化？客觀評判，重大變化確實有。10年前，為應對亞洲金融危機，國家提出要“擴大內需”，西部大開發（1999年提出）就是其中的戰略之一；10年后，中央的一系列區域規劃政策，和此輪國際金融危機的應對也有一定關系。
　　當然，應對金融危機只是一個切入點，更多地還是從平衡區域發展格局、擴大內需、進行經濟結構調整和產業升級角度做出重大決定。例如，結合發展中國裝備工業的需要而提出的振興東北老工業基地戰略等，很大程度上都是從平衡區域經濟發展的角度出發的。
　　總的來講，這些大的發展戰略取得了非常好的效果，不論是從地區經濟的發展，還是人民生活水平的提高等方面都是如此。特別是從2003年以來，中國區域發展差距在逐步縮小。這主要是基于兩個指標：一個是各省市人均GDP基尼系數的差距，另一個是人均GDP最高值和最低值的差距。二者都在縮小。
　　區域發展將朝著什么方向前進？區域間差距的縮小到底是發展過程中的暫時現象，還是發展中的一個重要拐點？這有待觀察。至少到目前為止，所謂的“拐點”還沒有到來。但可以肯定的是，中國的區域戰略和政策走向已經有所改變。在區域發展理念上，已從平衡發展向協調發展轉變；在區域指向上，從行政區向功能區轉變；重點發展區域已從開發區向綜合配套改革試驗區轉變；對區域發展的要求和考核上，從注重經濟發展指標向注重全面協調可持續發展轉變①。
　　導致區域增長中心變化的深層原因有二：一是發展過程中的階段性因素；二是國家政策傾向的轉變。在這樣的背景下，雖然不同區域的絕對差距仍然很大，但相對差距有所縮小；并且，各個區域依托自身優勢形成的產業分工越來越明顯，如：有的區域的優勢是資源豐富；有的區域科技、商貿基礎扎實；有的區域則在裝備制造業上有所建樹。區域分工形成的另一個結果就是，區域合作步伐逐步加強。
　　區域發展戰略是改革開放的重要組成部分，也是逐漸推進的。當年，鄧小平同志提出改革開放，批準建立深圳經濟特區，提出“摸著石頭過河”的觀點（現在回過頭來看，“摸著石頭過河”不僅成為貫穿于整個中國改革過程的重要思想，也構成了中國漸進改革的最重要特征），以增量和局部改革帶動全局改革，這實際上是中國漸進改革最主要也是最為直觀的特征。這種改革思路貫穿了中國改革的全部過程。針對中國區域經濟，鄧小平同志曾提出東部率先發展的戰略，這也是考慮到了要實現平衡的問題。
　　縱向看來，中國區域戰略和政策正處于促進區域協調發展時期。中國區域戰略和政策演變大致分為三個階段：扶持內陸地區發展時期（1952-1978），鼓勵沿海地區率先發展時期（1979-1999），促進區域協調發展時期（1999年至今）。目前所處的促進區域協調發展時期面臨著很多機遇，例如重點區域政策、生態區域政策、能源基地政策、貧困區域政策等②。
　　中國改革的實踐說明，通過逐步和局部的制度調整，積少成多，由量變到質變，不僅有可能實現經濟體制的整體轉變，而且有可能在轉變過程中保持經濟體制的相對有效性，從而在實現體制變革的同時實現經濟的快速增長。這是一條十分重要的經驗。而當某項改革影響重大，很難在全國范圍內立即就普遍實施時，往往首先在部分地區進行實施和試驗。不論是改革政策還是開放政策，許多政策在全國推行前，都先在某個或某幾個省市進行試驗。從深圳特區和上海浦東新區，到天津濱海新區，再到近年批復的成渝、長株潭等實驗區，以及一批經濟區，都在強調其“先行先試”的帶頭作用。總的看來，這依然是“摸著石頭過河”思路的深化。
　　
　　二、協調發展：要素聚集與充分流動
　　
　　在區域發展理念中，近年來提得較多是“區域經濟協調發展”。我們是個擁有960萬平方公里的國土的國家，怎樣發展才算是一種理想的平衡？換言之，我們提出的區域經濟協同發展，怎么樣一種格局才符合平衡發展的愿望？只有把這個問題搞清楚了，才能搞清楚哪些政策是符合區域協調發展的方向的，哪些是不符合的。
　　2009年世界銀行有個報告叫《重塑世界經濟地理》，該報告講述的是：全球生產主要集中在大城市、發達省份和富裕國家，但經濟活動的集中卻導致了不平衡的發展。經濟的發展并沒有立即給每個地方帶來繁榮，市場只青睞某些地區。但是，即使是生產活動更分散也不會必然地實現繁榮，需要很多經濟、政治、政策條件的配合。該報告重新構建了關于城市化、區域發展和區域一體化的政策辯論框架，分析了發達國家的早期經驗，旨在為今天發展中國家的城市化政策提供有益的啟示。對于非洲和亞洲那些被陸地包圍或者與世界市場分割的最貧窮國家，報告討論了制度合作、基礎設施共享和特別激勵措施的有效政策組合來推動這些國家的區域一體化。而對于那些發展中的中等收入經濟體來說，普遍的繁榮不能掩蓋一些地區的持久的貧困。因此，對于這類國家，報告提出一系列戰略以推動這些國家國內的一體化和幫助那些最不幸地方的窮人。
　　其基本結論之一就是：近代以來，最明顯特征就是要素和經濟活動在向局部地區不斷聚集，哪些經濟環境好、資源承載力大，城市分布就密集一些。例如，日本主要集中在三大城市區，美國主要集中在東部沿海地區，這是一個規律。城市化實際上就是一個聚集的過程，中國同樣如此。
　　這份報告同時觀察到另外一個重要的現象，區域之間在利益方面的平衡和協調關系。聚集是一個過程，但這個聚集的過程并不必然和區域之間的利益平衡關系相矛盾，它可以通過很多的制度安排來實現協調發展。
　　那么，目前中國區域之間的利益平衡關系面臨著怎樣的矛盾？制度安排需要從哪些方面予以考慮？首先，在資源要素充分的流動的同時，人口也要充分的流動。例如說，城市要搞經濟建設，吸引了很多農民工進城，工程結束農民工就會離開，這就會造成財富向城市聚集而人口并沒有向城市聚集，造成一種不平衡。如果經濟活動和財富在聚集的同時，人口也在聚集，就能達到一種平衡。
　　
　　其次是公共服務的均等化。如果一個地方的經濟發展較為緩慢，但是政府提供的基本公共服務是公平的，那些經濟落后的偏遠地區，若都能享受到政府提供的基本福利保障，也能達到一種平衡。也就是通過這樣的制度設計，聚集和利益關系的平衡是能夠實現的。基于這種認識，我們在制定區域發展戰略的時候，就千萬不能單純地為了平衡而阻礙經濟要素的流動和聚集。現在我們的一大缺陷就在于經濟要素在流動，經濟活動在聚集，財富也在聚集，但作為重要要素的人口，雖然在流動，但由于戶籍、教育、醫療等原因，卻不能留下來，從而難以有效的穩定的人口聚集。但與此同時，不同地區，尤其是城市和農村的基本公共服務的差距又非常大，這就在兩個方面都造成了一定程度上的不平衡。
　　
　　但是，我們一定要從理念上認識到，經濟活動的聚集和利益關系的平衡是可以兼顧的，從而在制定政策的時候，能夠把握住正確方向。這就涉及到了區域發展效率和公平如何兼顧的問題。造成這種矛盾的深層次原因是什么？如何化解？當然，這個“公平”與“效率”是同樣兼顧的。不能專門為了平衡而失去效率，應充分發揮各地的比較優勢。例如一些地方有獨特的資源或優勢，只要在發展過程中能與環境承載能力要匹配，就可以自由發展。總的說來，矯正應從如下幾方面去努力：
　　第一，要使得國家的各種政策和體制扁平化，盡可能地創造各個地方公平競爭的條件，使各種資源要素能夠充分流動和有效配置，特別是要打破人口流動中的各種障礙，這基本屬于一個前提性的設置。
　　第二，公共服務均等化、社會福利一體化政策的設計。在自由競爭的條件下，由于各個區域之間的歷史積累、要素稟賦的差異，難免會出現發展差距。公共服務均等化、社會福利一體化的關鍵，則在于財政的轉移支付制度。德國作為一個聯邦制國家，有項《聯邦財政平衡法》，是通過一系列制度設計，平衡政府所掌握的用于全體居民公共服務、生活保障的人均財力，只有人均財力相當，才能提供平等的公共服務。最后控制的結果是使區域之間的財政支付差距盡可能縮小，其中最高的不超過平均水平的5%左右，最低的則不低于平均水平的7%左右，最終使各個地區之間的教育和醫療等社會福利實現平等。
　　第三，要完善區域指向性政策。上面所說到的扁平化、一體化和均等化等問題均是宏觀政策，適用于全國，而區域指向性政策則只適合于某一些區域的制度設計。而從發達國家的發展經驗來看，區域指向性政策，則主要針對于“問題區域”。
　　國外的“問題區域”是如何定義的？中國還有無其他特殊情況？所謂“問題區域”，主要包括三種類型。首先是資源枯竭型問題，例如，該地區以前發展很快但現在資源枯竭了需要轉型，急需比較大的資金等政策支持；其次是特別貧困的地區，需要從社會福利等角度為地區經濟注入發展活力；再次是生態脆弱的地區，如果不予以扶持可能會遇到嚴重的生態環境問題，例如，中國的三江源地區稱為“中華水塔”，需要特別保護，需要國家政策的重點保護。“問題區域”一般都具有特殊問題，獲得特殊的政策支持，和區域利益平衡的關系并不矛盾。
　　就我們國家的情況來說，改革開放以來，還存在另外一種區域，即旨在改革開放試驗或培育經濟增長點的重點發展區域。例如，深圳特區、上海浦東新區、天津濱海新區等。中國幅員遼闊，看準一個區域，有意識地扶持其經濟發展，培養經濟增長極，然后讓其發揮輻射和帶動作用是會帶來巨大收益的，從改革開放以來的實踐來看非常成功③。
　　
　　三、抓住“兩頭”：完善主體功能區規劃
　　
　　中國區域經濟發展盡管取得了巨大成就，同時也積累了一些矛盾和問題。雖然大多數地區經濟的發展是在市場經濟機制的引導下實現，但有一部分地區的確由于優惠政策或不平衡政策，導致部分優先發展的地方也沒有很好地帶動落后地區。
　　與此同時，有些地區從長期角度來說并不是很適合大規模的工業化和城市化，一些資源承載力不強的地區，特別是水資源比較短缺的地方，由于過度上馬重化工業等項目，也帶來了不少資源環境的問題。這其中最為突出的問題，就是空間開發失序，資源和要素空間配置效率低下，自然環境也遭到了一定程度的破壞。
　　促進區域協調、科學發展將是中國今后面臨的主要挑戰，這就要求區域發展的目標是：經濟增長、節能降耗減排、社會和諧、發展后勁強勁。而實現這一轉變主要靠創新，包括理念、技術、制度、管理等多方面的創新。
　　有鑒于此，國家“十一五”規劃綱要提出了“將國土空間劃分為優先開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區”。推進形成主體功能區戰略的提出是對中國國土空間開發管理思路和戰略的重大創新。
　　中國幅員遼闊，四類主體功能區施行起來難點頗多。在四類主體功能區中，禁止開發較易確定，重點開發業也比較容易確定，而優先開發區和限制開發區，空間上難以做出界限清晰的劃分，政策上也很難做出公平合理的設計。例如，規定一個地區只能做什么不能做什么，但實際上操作起來很困難，因為地區經濟的發展是綜合因素的結果。主體功能區規劃原本計劃在2007年就出臺，但之所以現在還沒有確定下來，就是因為操作難度非常之大。
　　要解決這個操作難題，找好切入點是關鍵。如果每一個地方都要給一頂“帽子”，這個地方是優惠開發區，那個地方是限制開發區，反而容易造成區域經濟發展的不平衡。因此，區域指向性政策只要重點抓好“兩頭”就可以了。一頭是“紅線”，即禁止開發的地區，例如自然保護區、生態環境區等等，凡是限制發展的，這根紅線就“劃死”，同時地區經濟發展考核措施要相應調整，經濟補償還要準確到位；另一頭則是重點開發的區域，不能太多太泛濫，而且要有明確的政策導向。
　　主體功能區劃工作的主要目的能否實現，關鍵要看利益共享和補償機制能否建立。尤其對于禁止開發區來說，需要有明確和到位的補償和扶持。同時，對地方政府也不能一味地以GDP作為標準加以考核，這一點是很重要的。與此同時，政策監管也非常重要。那些特殊保護的生態環境地區，就一定要規劃到位監督到位，能發展什么，不能發展什么，一定要充分的論證，而且要在政策上明確出分界線。
　　抓好“兩頭”之后，其他地區不妨交給市場，按照公平的原則自由發展，管理上應更多地發揮市場機制的作用，因為其初始制定宜粗宜不細。當然，如果說在統一市場、公共服務均等化、區域指向性政策之外，還需要再加其他的政策，就是嚴格的環境政策。這四項政策實行之后，就能實現各種經濟資源在全國的優化配置。
　　
　　注釋：
　　①張軍擴：降低交易成本是方向，中國經濟時報，2007-10-17.
　　②參見《宏觀經濟趨勢與區域經濟發展》，張軍擴在“宏觀經濟形勢與忻州發展報告會”上的主題演講。
　　③國內學者以環渤海經濟圈的發展為研究案例，提出了區域經濟的“引致增長極”理論。參見韓忠亮、朱敏：《中國區域經濟發展戰略研究——環渤海經濟圈發展研究報告》，《新經濟導刊》2009年第7期，P87-P95。
　　
　　參考文獻：
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　　[2] 張軍擴，侯永志主編.協調區域發展：30年區域政策與發展回顧[M].北京：中國發展出版社，2008，(11)．
　　[3] 顏鵬飛.經濟增長極及其應用：一個案例分析[C].“發展經濟學與中國經濟發展”國際學術研討會論文，2002-6-15.
　　[4] 世界銀行2009年世界發展報告（胡光宇等譯）.重塑世界經濟地理[M].北京：清華大學出版社，2009，(1)．
　　[5] 侯永志，張軍擴，劉鋒.推進形成主體功能區戰略提出的背景和意義[J].中國發展評論（英中文版），2007，(9－4).
　　[6] 朱敏參與編撰（副主編）.白皮書：2010中國企業發展關鍵詞[M].即將出版．
　　[7] 鳳凰網財經.中國區域經濟規劃地圖.[R].http://finance.ifeng.com/stock/special/qyhz/.