土地財政\\地方政府融資平臺與規則

　　摘要：我國地方政府存在“土地財政”和舉債的雙重沖動，這與我國現有的財政體制和政府體制的缺陷有關，也與我國加速城市化的大背景有關。由于土地財政與地方政府融資平臺觸及我國的很多深層問題，應確立相關的規則加以解決。
　　關鍵詞：土地財政；地方政府融資；平臺；規則
　　中圖分類號：F124
　　
　　一、“土地財政”的實際規模遠遠大于地方國有土地轉讓收入
　　
　　目前我國政府每年公布地方國有土地有償出讓收入和支出規模。這些數據已經全部納入了地方政府性基金預算管理。根據財政部的統計資料，2009年，在18335億元政府性基金收入中，我國地方政府國有土地使用權出讓收入入庫額約為14239億元，土地出讓簽訂合同總價款為15910.2億元。實際上，后一數據才是我國真正的地方國有土地使用權出讓收入。
　　地方政府國有土地出讓收入是我國市縣人民政府依據土地管理法、城市房地產管理法等有關法律法規和國家有關政策規定，以土地所有者身份出讓國有土地使用權所取得的收入，主要是以招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓土地取得的收入，也包括向改變土地使用條件的土地使用者依法收取的收入，劃撥土地時依法收取的拆遷安置等成本性的收入，依法出租土地的租金收入等。
　　財政部公開的地方政府國有土地出讓收入實際支出為12327.1億元，其支出結構為：用于征地拆遷、補償以及補貼被征地農民的支出是5180億元；用于土地開發支出1430億元；用于農村基礎設施建設433億元；用于城市建設支出3341億元；用于土地整理以及耕地開發支出478億元；用于廉租住房建設以及一些改制國有企業土地收入用于職工安置等支出1378億元。
　　如此看來，征地、土地開發、土地整理、耕地開發的支出屬于與征地直接相關費用，合計7088億元，占57.5%億元。此外，部分用于廉租住房建設的支出，一些改制國有企業土地收入用于職工安置的支出也屬于與征地直接相關費用。而用于農村基礎設施建設和城市建設支出合計3774億元，占36.1%。
　　上述地方政府國有土地出讓收入及其支出規模遠遠反映不了我國地方政府“土地財政”的實際規模。所謂“土地財政”，是指地方政府主要靠征收、儲備和出售土地及其他進一步的“土地滾動開發”手段獲得財政收入和其他城市經營所得，以維持地方政府的“吃飯財政”和“建設財政”運轉。因此，土地財政常常被稱為地方政府的“第二財政”。
　　“土地財政”實際規模遠遠超出地方國有土地出讓收入基金規模的原因很多。原因之一是，土地從征收到出讓，存在著很多中間環節，地方政府為整個投入產出鏈投放大量的資金成本，然后最終獲取土地出讓總收入，上述國有土地出讓收入只不過是土地出讓總收入中的一小塊，屬于凈收益，土地出讓總收入與凈收益的差，屬于地方政府的投入成本，可能要遠遠大于凈收益本身。
　　原因之二是，除了正常的土地轉讓收入之外，地方政府還可獲得其他多種相關收入。“土地滾動開發”過程中，在第一輪，地方政府在對某一地塊進行征收和開發規劃之初，該地塊和周邊房地產就往往開始上揚，這是因為政府的未來基礎設施投入和其他投入將資本化到這些房地產，導致其增值。隨著這些房地產的增值，政府的稅、費收入也隨之上升。反映在市場上，房地產價格上升，其中包含了大量的政府稅費收入。政府的基礎設施投入和其他投入越多，這些投入資本化到房地產的程度越高，政府的稅費收入也越高。更有甚者，城市投資公司和一些房地產開發公司本身就為地方政府所掌控，因此地方政府還可以從這些公司的直接投資和開發中獲益。其后，地方政府將獲得的部分稅、費和利潤收入，外加新債收入，又投入到土地征收、開發和基礎設施投入，從而進入下一輪的“土地滾動開發”。
　　原因之三是，城市開發的結果，還帶來更多的外來投資和繁榮，由此帶來更多的地方政府稅費收入。
　　從上述原因分析可以看出，無論是稅、費、土地轉讓收入、信貸資金、其他負債，還是直接經營利潤，所有這些收入的支出本身對于地方政府官員都是巨大的正向激勵或者利益。
　　
　　二、地方投融資平臺與“土地財政”互為助推器
　　
　　我國地方政府存在“土地財政”和舉債雙重沖動，這與我國現有的財政體制和政府體制缺陷有關，也與我國加速城市化的大背景有關。1994年的財政體制改革導致在其后中央政府逐步大幅度集中各地財力，同時默許地方政府大量收取預算外資金收入，包括來自土地財政的大量收入，以緩解地方政府的財力緊張困境。我國城市化速度從上世紀90年代中期開始迅速提高，這與1994年開始推行的城鎮住房制度改革以及我國沿海地區加速工業化有關。這些因素都促使企業、居民對城市建設用地的需求快速增長。1998年出臺的《土地管理法》以及后來的一些土地征收條例都起到了推動作用，它使得地方政府能夠把“土地滾動開發”變為地方政府預算外收入的最主要的來源之一。“土地滾動開發”過程中，土地管理法規使得地方政府能夠以低補償的形式大量征收農村土地，經過儲備后高價轉讓給開發商，獲得大量的土地轉讓收入，并可以通過財政擔保和土地抵押的方式取得大規模的銀行貸款來投入城市建設。由此形成“征地—土地收入—銀行貸款—城市建設—征地”這樣一個不斷滾動開發循環。
　　“土地財政”和地方投融資平臺在具體運作上往往互為助推器。根據銀監會的統計，2009年末我國地方政府融資平臺債務余額約達7.38萬億元，新增債務余額估計4萬億元，僅利息每年就要支付5000多億元。這只是保守的估計，因為上述數據估計主要反映地方政府從銀行信用社借入貸款余額的規模。一些學校與醫院，甚至鄉鎮政府，也向民間借貸。算上所有這些應付和負債，地方政府債務余額估計要大于這一數字。這些債務支出直接導致地方政府的消費和投資支出的增加，尤其是后者。投資支出的一部分直接構成“土地財政”。此外，多數貸款債務依賴地方政府提供擔保或者“土地財政”抵押。2010年，我國政府頻頻出臺政策措施，對房地產市場價格進行打壓。與此相應，房地產商的資金流趨于緊張，影響到許多地方的“土地財政”的運行，從而也影響到銀行系統對許多地方政府融資平臺信用狀況的信心。
　　一般而言，所謂地方政府融資平臺，或者地方政府融資平臺公司，是指由地方政府發起設立，通過劃撥土地、股權、規費、國債等資產，迅速包裝出一個資產和現金流均可達融資標準的公司，并且地方政府在必要時還以提供財政補貼、擔保或者項目回購作為附加的還款承諾，以實現承接各路資金的目的，進而將資金運用于市政建設、公用事業等項目。這些地方政府融資平臺公司，往往只負責融入資金，不負責資金投入和回收，其還款也主要依賴于本級政府的財政實力和部分項目回報。地方政府融資平臺通過資本運作，大幅度提高財務杠桿率，從而不斷累計財務違約風險。
　　
　　三、地方投融資平臺功過兼有
　　
　　我國地方投融資平臺公司的功勞不可扼殺。一是這些公司確實為各地政府融集了大量的資金，短期內建成了大量的基礎設施和其他項目。二是地方政府用金融運作方式，完成依靠財政投入不能完成的基礎設施工程，使得地方百姓提前受益，而且惠及后代。但是，地方投融資平臺也有一些過失之處。一是一些項目管理存在低效率運作和腐敗問題。缺乏地方民主決策、管理和監督的政府項目，腐敗也往往難以避免。二是地方投融資平臺只負責籌資，不負責還貸，這一投融資主體與還貸主體的分離造成地方財政風險控制差。目前地方政府總體的財政風險過大。地方政府投融資平臺本身債臺高筑，杠桿率過高，再加上“土地財政”運行受到房地產市場調控政策的影響，地方融資平臺違約風險陡增。截至2010年6月末，我國商業銀行地方融資平臺貸款達7.66萬億元，其中23%的貸款都是項目借款主體及擔保不合規或貸款本息償還存在嚴重風險的貸款，這些貸款是這些地方融資平臺貸款中最大的隱患。據中央某部門估計，地方融資平臺壞賬風險額高達1.76萬億元。隨著我國中央政府最近頻頻出臺對地方融資平臺的清理整頓措施，我國各地地方政府紛紛忙于做好賬目文章以便應對。恰恰由于地方政府融資平臺的存在，客觀上助長了“土地財政”在目前的維續與擴張。三是地方投融資不一定投向真正的民意優先工程，這也意味著資金不一定得到最優配置，而是容易投到社會回報率較低的工程上。地方政府投融資往往會集中在短期見效快的項目上，而不是長期才能見效的項目上。四是地方政府負責官員任期短，缺乏地方財政民主約束，往往造成地方政府過度負債。五是一屆地方政府過度負債，對后續幾屆政府不公正，造成政府的代際不公，因為還債的任務要落在后一屆政府及本地百姓身上。六是地方投融資涉及很多地方政府的違法擔保。
　　
　　四、規則框架
　　
　　土地財政問題和地方政府投融資平臺問題觸及我國的很多深層問題，需要確立一系列的規則來加以解決。
　　一是需要允許地方政府負債，但同時確立一整套規則。法律規定地方政府每年要做到收支平衡，不得列支赤字。但實際上地方政府負債現象廣泛存在。如果允許地方政府負債，則要確立一些規則。比如，地方政府負債需要當地百姓的同意，經地方決策機關批準，并要得到省級政府的合規性審查。比如美國麻省的沃特敦鎮就是如此。
　　二是地方政府或者地方政府公司的職能必須是明文列舉的，地方政府公司的設立原則上禁止，作為例外可以允許，但需要省級政府對之進行合規性審查。我國法律并沒有禁止地方政府通過開設地方投融資平臺公司負責投融資，也沒有禁止地方政府直接開設其他形式的公司搞經營，這在一定程度上擠出了私人部門的企業投融資和經營。
　　三是建立獨立的房地產價值評估體系，發展獨立的評估機構，按照房地產市場價值補償，輔之以部分“增值歸公”，促進社會公平。我國缺乏獨立的土地價值評估機構，使得政府自行出臺的任何土地價值評估結果或者政府指定評估機構的土地價值評估結果（無論高于還是低于市場價值）同樣缺乏其公平性和合理性。
　　四是地方政府的治理必須結合以地方財政民主制度的運行，建立和完善地方財政民主體制勢在必行。無論是“土地財政”的背后，還是地方政府投融資平臺之后，都存在地方層面公民權利保護不足和地方財政民主制度缺失問題。
　　總而言之，要解決目前的“土地財政”和地方投融資平臺問題，需要切實落實個人權利本位原則、政府權力的授予原則、政府事權的輔助性原則、民主財政原則。需要地方民眾對地方財權和地方事務實行自治管理和民主管理。這種地方政治體制改革和財政體制改革仍然任重而道遠。