城鄉一體化與農村體制改革

　　摘要：中國農村落后的原因在于農村體制改革滯后。中國改革起始于農村。但是，除了初始的家庭聯產責任制改革外，30多年來中國農村再沒有過實質性的改革。本文強調，要使中國的農村取得像城市一樣的發展，需要在農村開展像城市一樣的深化體制改革。當前農村迫切需要改革的是村企合一的體制。村改革的目標是把村集體變成類似于城市居民區居民自治社會組織，不再承擔經濟職能；把農戶變成類似于城鎮工商戶的獨立經營的個體。在體制上為土地的規模經營創造條件，為現代化農業發展創造條件，為城鄉一體化打下牢固的制度基礎。
　　關鍵詞：村集體；經濟職能；社會職能
　　中圖分類號：F321.32；
　　
　　一、引言
　　
　　中國改革從農村開始，之后推進到城市。時隔30多年后，城市有了長足發展，但是農村仍舊非常落后，與城市的差距越拉越大。其主要原因是農村制度性變革滯后。在家庭聯產承包責任制改革后，就再沒有實質性的體制改革。目前的城鄉統籌并沒有把農村經濟與社會體制改革納入其中，如果不改革農村的體制，就不可能真正實現城鄉統籌，更不可能最終達到城鄉一體化。農村體制改革的主要任務是村級體制改革，因為村是三級所有隊為基礎的政社合一體制變化后所采取的基本組織形式。村改革的目標是把村集體變成類似于城市居民區的居民自治社會組織，不再承擔經濟職能；把農戶變成類似于城鎮工商戶般的獨立經營的個體。實現城鄉基層經濟與社會組織體制上的一致，為要素在城鄉之間的自由流動創造條件。本文將分析村集體的定位以及在村集體定位上存在的問題；探討村組織和村委會的改革模式以及鄉村經濟體制改革的目標。
　　
　　二、村集體的定位及存在的問題
　　
　　為什么要對目前的村集體進行改革？因為村作為一個集體定位不清，功能不明。國際上通行的組織劃分基本是三類：企業、政府組織、非政府組織。我國沒有按照國際通行做法分類，但是比較流行的分類法也是三類：企業、政府組織，民間組織。不管名稱是否相同，但分類基本是一致的，即將企業作為獨特的一類，因為企業基本是以營利為目的經濟組織；政府組織也是獨特的一類組織，因為政府靠稅收維持；而大量五花八門的社會組織都被歸為非政府組織。中國的村集體是什么類型的組織？是類似企業的經濟組織，是民間社會組織，還是政府組織？這個概念很難界定。
　　由村集體產生的村民委員會的性質是什么？根據《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。但是實際上并非完全如此。在實際運行中，村委會更像一個基層政府組織，因為村委會不但承擔了計劃生育、公共衛生、社會治安等政府行政職能，而且村長的工資一部分來自政府財政，稱為誤工補貼。現在推行的大學生村官制讓村委會更像一個基層政府組織。大學生拿公務員報酬，在村委會任職助理或村長，村委會還不算政府組織嗎？此外，村委會還承擔了許多社會職能，例如頒布、實施村規民約，調解村民糾紛、籌辦村民公益事業等。不過，村委會更多承擔的是經濟職能，村集體擁有土地，并且作為法人與農戶簽訂土地承包合同，并承擔村集體經濟發展的職能。
　　由于村集體與村委會定位不清，因此在目標追求和決策方式上往往處于尷尬境地。村集體如果是企業就應該以經濟效益為目標；如果是不同于企業的社會組織，就應該追求不同于經濟目標的其他社會目標。在定位不清的情況下，如果經濟目標與社會目標有矛盾，村集體追求什么目標？在決策方式上村集體是民主決策還是權威決策？作為基層社會組織，平等的公民權要求在許多事情決策上運用民主的程序；但是作為企業，許多事情決策則需要對決策層充分授權，實施權威決策。因為企業面臨激烈的競爭，決策需要效率。
　　正是由于改革前人民公社制度下的三級所有、隊為基礎的集體所有制以及政社合一的落后體制束縛了中國農業的發展，所以才在中國農村普遍實施了家庭聯產承包責任制的改革。這項改革調動了億萬農民種糧的積極性，解決了中國十幾億人口的吃飯問題。但是隨著工業化、城鎮化的發展，土地村集體所有制下的家庭聯產承包責任制仍舊沿襲了小農經濟的傳統。盡管各級政府也在倡導土地流轉、規模經營，但是由于集體土地存在產權模糊的根本缺陷，以及缺少土地流轉的權威立法等制度方面保障，使得土地流轉市場非常狹小。這使得許多地方的農村又通過反承包、租賃等方式，將農戶承包的土地重新收歸村集體經營。有些經濟發達的地區，村集體還辦起了許多村集體企業。
　　由于村集體政村不分、村企不分，實踐中產生了許多問題。例如隨著農村人口的變動，因土地承包關系的調整而引發的矛盾；土地所有權、承包權、經營權的分割而產生的糾紛； 村集體經濟（包括村集體企業）產權不清、賬目混亂而積累的問題等。
　　以村辦企業為例來看村集體經濟產權不清、賬目不明所導致的問題。調查表明，由于村企不分，導致村企業賬目不明、管理混亂，經營不善，許多村辦企業欠下大量債務，甚至資不抵債。因為企業歸村所有，企業資不抵債怎么辦？讓村子破產嗎？可以用所謂村集體所有的土地清償債務嗎？顯然不行。有些地方，例如蘇南，通過企業轉制將集體企業改造為股份公司，脫離了村集體。但是出現股權分配的糾紛，而且，村辦企業越多，通過股份制改革村辦企業的體制越困難。但是在村辦企業不改制的地方，村辦企業發展面臨困境、村經濟發展停滯、甚至倒退。因此出現了一個悖論，貧困的農村試圖通過發展集體經濟使農民脫貧，但是脫貧后的村集體經濟又停滯不前。問題的根源在于村集體定位不清，目標不明。
　　已有的經濟學研究成果表明，作為生產單位，個體與集體各有優勢與劣勢。個體優勢是責、權、利明確，不必要設計激勵與約束機制，不存在組織內部監督與管理成本。劣勢是不能實現分工協作，不能產生規模經濟。集體的優勢是可以實現專業化分工與協作，實現規模經濟；將一些交易行為安排在組織內部降低了交易成本。但是集體內存在權、責、利安排，存在激勵與約束機制的設計問題，如果設計不當，會降低組織的效率。
　　集體所有制下的家庭聯產承包經營責任制由于存在土地所有權模糊、承包期限約束、承包主體變更等方面的原因，很難實現土地流轉和交易制度化，也就很難實現土地規模經營。那些從家庭聯產承包責任制重返村集體經營的地方，隨著集體經濟規模的擴大，監督成本、管理成本隨之增加。加之許多地方的村集體內部權、責、利安排不清，尤其是逐步積累起來的村集體財產所有權模糊，使得村集體經濟難以進一步做大，更難做強。不少村雖然把經濟做大了，但是卻負債累累。道理很簡單，在積累的財產產權模糊的情況下，誰有積累財產的動力？也不乏獻身集體的村干部，但是，這并不具有普遍性。我國的村集體經濟是村民共有制，是一個封閉的集體，缺乏進入與退出機制，村集體財產的積累與債務的積累以及問題的積累幾乎是同步的。
　　
　　三、村組織與村委會改革
　　
　　政村不分、村企不分的體制已經不適應工業化、城鎮化以及農業現代化發展的需要。有必要加快農村體制改革。改革的措施是將經濟職能從村集體中分離出來，村集體只承擔社會組織職能而不承擔經濟組織職能。村應該向類似于城鎮的居民區轉變，變成農村基層社區；村委會應該向類似城鎮居民委員會的方向轉變，變成真正的村民自治基層社會組織。
　　我國城鎮居民區是居民的居住地，不是一個組織。同一居民區的居民成分不一，其中有職業的成年人可能來自各行各業。在居民區成立的居委會是一個社會組織，而不是經濟組織。根據《中華人民共和國城市居民委會組織法》，居委會是“居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。盡管城市居民委員會是由戶籍居民組成的社會組織，但是，由于城市人口的流動性，居民房屋租賃、買賣等交易行為經常發生，導致居民區成員變動性很大。居委會很難對居民實施組織的約束力和影響力。有職業的居民受到供職機構的影響和約束更大。例如，如果一個城市居民違背計劃生育政策，其所在的居委會很難處罰他（她），但是，其供職的機構可以采取多種措施處罰他（她），包括罰款，解除雇傭合約等。由于居委會不承擔經濟職能，因此勞動者作為自然人，經濟組織作為法人可以利用市場進行生產要素和商品交易。市場得以有效運作。可以設想，如果讓城市居委會不僅承擔經濟職能，也承擔社會職能，就像現在農村村委會所承擔的職能一樣，將居民束縛在居委會的集體內，城市經濟將會是怎樣一種情況！
　　
　　城市居委會為何不能同時將經濟職能和社會職能集于一體而要專事其社會職能而將經濟職能讓位于企業呢？原因是城市中不僅勞動力是流動的，人口也是流動的。將居民約束在一個居委會領導下的社區內從事經濟和社會活動，即使不能完全限制勞動力流動和其他資源的配置，也會使勞動力流動以及其他資源的配置成本增加。
　　同樣的推理也適合農村村委會。如果農村村委會繼續將經濟職能與社會職能集于一體將阻礙農村勞動力、土地以及其他資源的有效配置。目前農村的村委會是過去農村三級所有，隊為基礎的政社合一體制的遺產。過去計劃經濟體制下，城鄉分割，不僅城鄉間勞動力不能流動，土地不能流轉交易；同在農村，不同的生產隊之間勞動力也不能流動，土地也不能交易流轉。三級所有、隊為基礎的經濟體制成為農村生產力的桎梏。正因為這種經濟體制已經威脅到中國國民的生存問題，才有了家庭聯產承包經營責任制的改革。顯然家庭聯產承包經營責任制的改革激發了農民種田的積極性，解決了中國十幾億人口的吃飯問題。也釋放出大批的農村富余勞動力，為中國的工業化提供了低成本的勞動供給。
　　但是在實行家庭聯產承包責任制后所發展起來的村委會卻給農村的發展增加了新的變數。農村的村委會最初是農民自發建立的社會組織。土地承包到戶后，原來三級所有、隊為基礎的體制終結了。在家庭聯產承包責任制實施初期，廣西的宜山、羅城縣，農民自發地組織建立村民委員會之類的自治組織，共同維持公共秩序，創造公共福利。這種農民自己管理自己的組織和方式很快在全國推廣，并在1982年憲法第111條被明確規定為群眾自治性組織。1987年11月24日第六屆全國人大常委會第二十三次會議根據六屆全國人大五次會議的授