理性論證:地方政府公共政策決策的根本

　　【摘要】“合肥市億元垃圾廠決策失誤事件”折射出我國地方政府決策非理性、論證非理性的弊病。地方政府忽視公共利益浪費公共資源決策的案例屢見不鮮。如何維護公共利益確保公共資源的有效利用，如何確保論證、決策的合法性、科學性進行理性論證、理性決策，這些問題值得深思和探討。
　　【關鍵詞】公共政策 地方政府 理性論證 決策
　　【中圖分類號】G271【文獻標識碼】A【文章編號】1009-8585(2011)02-00-02
　　
　　
　　CCTV《焦點訪談》節目曾報道一則關于1997年合肥市花億元興建一個現代化的垃圾處理廠，據了解在當時，經過所謂專家論證后，合肥市選擇了國外先進的焚燒、堆肥工藝同傳統的衛生填埋相結合的方式建了這個垃圾場。但在試運行期間，卻發現設備和工藝都存在嚴重問題，于是沒有投入正式生產就一直停到了現在。垃圾山倒是越堆越高、越堆越大，惡臭無比，把附近的土地和水井都給污染了。這是一個典型的決策失誤，政府的公信力遭到了嚴重質疑，也給合肥市的公民的公共利益造成了巨大損失，這一案例，反映了我國公共政策決策論證過程中嚴重的失誤問題，值得深思。
　　1 合肥事件概述
　　為了解決合肥市每天全市800多噸生活垃圾問題，在1997年開始興建的。除了引進設備花了2400萬元，國內配套、征地、建廠房、修路等一共花了一億零六百多萬元，合肥市的領導當時也考慮要在垃圾處理上也要有一種超前的意識，所以在財政狀況也不是非常好的情況下投資興建的這么一個項目。盡管較大規模堆肥生產當時在國內還沒有成功的先例，他們還是選擇了國外先進的堆肥焚燒工藝同傳統的衛生填埋相結合。然而2001年，在試運行期間，發現堆肥的設備和工藝都存在嚴重問題，不能達到最初設計的要求，于是沒有投入生產，就一直停到了現在。這個項目是國債項目，也是安徽省和合肥市的重點工程。它從立項到開工通過了基本建設項目的全部審批程序。合肥市市容管理局的前身——市容委是這個項目的法人單位，他負責項目的建設和管理。負責審批的是合肥市發展計劃委員會的前身——市計委。從項目立項、可行性研究、初步設計，都是合肥市計委審批的。可行性研究最主要的是要確定垃圾處理的工藝。市計委多次組織專家進行了論證。這個垃圾處理項目，從項目的立項到初步設計到開工，整個程序從表面上看是合乎規定的，而這些程序恰恰是為了保證決策的科學性和準確性，顯然這些程序并沒有起到他應該起到的作用。目前，安徽省合肥市對北郊生活垃圾的處理項目采取了緊急補救措施，盡最大努力減少損失。合肥市人民政府決定，停止二期工程焚燒項目建設計劃，重新進行項目論證。
　　2 政府失誤決策原因分析
　　2.1政府決策論證不切合實際
　　大規模堆肥生產當時在國內還沒有成功的先例，專家經過論證后，一致選擇了堆肥工藝，最終合肥市選擇了國外先進的堆肥焚燒工藝同傳統的衛生填埋相結合。然而現在形成共識的是，北郊生活垃圾廠之所以沒有發揮效益，表面上看是引進的堆肥設備沒有發揮作用，實際上是因為堆肥工藝選錯了，因為它太超前，不符合合肥市的實際情況。堆肥工藝有兩個前提條件：一是要求垃圾當中的蔬菜、剩飯之類有機物必須達到一定的比例；另外一定要把它們和別的沒有用的垃圾分開。當時即便是現在，在合肥市要做到這兩點基本上都是不可能的。專家在論證階段完全沒有考慮實際情況而只是盲目追求先進技術。
　　2.2政府決策過分追求政治目的
　　合肥市市容環境衛生管理局副局長袁開茂說：當時合肥正處于創建國家衛生城市，國家環保城市的一個熱情高漲的一個年代，所以合肥市的領導當時也考慮要在垃圾處理上也要有一種超前的意識。合肥市為了創建國家衛生城市，提出要建一座與現代化城市相匹配的現代化的大型垃圾處理廠。既然市里已經定了調子，所謂的專家論證也就不言自明了。專家們出于迎合市領導的意思，為了響應市領導堅決成功創建衛生城市的號召，并沒有對項目的科學性、準確性、可行性進行細致的分析、論證。
　　2.3政府決策論證過程形式化
　　這個垃圾處理項目，從項目的立項到初步設計論證到開工，整個程序從表面上看是合乎規定的，而這些程序恰恰是為了保證決策的科學性和準確性，顯然這些程序并沒有起到他應該起到的作用。合肥市發展計劃委員會副主任汪德滿說：舉行的幾次專家論證會專家由建設單位他們來邀請。專家的論證意見對最后的決策至關重要，可是專家卻是由項目申報單位市容委邀請的，并且專家的資格合肥市計委并沒有進行必要的審核。事后記者調查得到兩份參加專家論證的人員名單，我們注意到，所謂的專家，有很多都是市里各相關部門的官員，像市計委、市環保局、市規劃局的主任、局長、處長等等。大部分同志對個垃圾處理方面，缺乏一些實際的經驗。他們參加論證只是讓這個垃圾廠項目形式上看上去合乎法律規定，具有科學性。論證本質上是為了創造一個“政績工程”而搭橋、鋪路。
　　2.4政府決策忽視對公共利益的維護
　　合肥市當時是在財政狀況也不是非常好的情況下投資興建的這么一個項目。但是一億多元能做些什么事情呢？不同的人都會有不同的答案，比如能蓋多少解困房、能解決多少人的最低生活保障、能夠修多少公路等等。如果合肥市將這一億元用于城市的其他建設，同樣是為了創建衛生城市，可以考慮修建公路，治理排污點，污水處理等等項目上。相反，合肥市花一億多元堆建一座垃圾山，而且還污染了附近的環境以及水源，不但浪費了人民群眾所納的用于再建設的稅收，而且還造成了惡劣的負外部效應，嚴重損害了人民的公共利益。
　　3 完善地方政府公共決策過程中理性論證的機制
　　3.1論證以公共利益為根本出發點
　　公共政策的目的在于提供公共服務，最終實現公共利益的最大化。作為公共政策的制定主體的地方政府，在擬定政策時，必須以公共利益為根本出發點。
　　所謂理性的公共政策實際上就是指能夠帶來公共效益最大化的決策。社會效益的衡量涉及兩項重要的指標，一是收益必須高于成本，二是選擇兩者差值最高的方案。政府在決策論證的時候，必須綜合考慮社會、政治、經濟、文化等多種因素。應當避免合肥事件中政府決策在當時財政狀況不好的情況下為了創建衛生城市，忽視財政狀況及合肥當地實際情況，毅然決定興建垃圾廠的非理性決策的狀況出現。理性政策的前提條件是：（1）了解所有的社會價值偏好及其相對權重；（2）發現所有的備選方案；（3）預測每項方案的所有結果；（4）計算每項方案的成本效益比；（5）選擇最有價值的政策方案。①論證過程應盡可能的遵守理性政策的要求進行，杜絕“拍腦袋決策、拍胸口保證、拍板定案”的決策現象。
　　3.2建立完備的論證系統
　　政策論證評估作為一種對政策的效益、效率、效果及價值進行全面分析的政治行為，使政策運行過程中的重要一環，是合理配置資源的有效手段，使公共決策科學化、民主化的必由之路，是提高政策水平的重要途徑。
　　完備論證系統有兩個關鍵環節：一是專家的選取，二是專家論證方案的選取。決策評估需要構建一個水準較高的評估機構，評估專家需具有專業的知識，而且評估專家應該接受相應的訓練，提高其理論分析水平和實際操作能力，可以借鑒云南省專家庫成員持證上崗的經驗。云南省鎮沅縣建設局為了加強專家庫的管理，提高合同服務外包的效率，提出了加強對評標專家的培訓、考核、評價和檔案管理，實行評標專家持《云南省建設工程評標專家證書》上崗的政策。②
　　制定論證評估論證方案是評估論證最為重要的一項工作。評估方案的合理性直接關系到評估質量的高低，從而影響決策活動的成敗。制定評估方案最重要的就是明確評估的目的、意義和要求，在制定評估方案的過程中應該堅持“公共利益最大化”和“事實就是”的原則，一切從實際出發，使決策趨于理性。
　　3.3完善績效監督機制
　　我國目前采用的“集體負責”的決策責任制使決策權與決策責任相脫離，造成部分領導不顧后果，輕率決策，或濫用權力專斷決策。在這種不健全的責任制下，決策錯誤，名為集體負責，實際上誰也不負責任；專家論證時即便是出現錯誤論證也不會被追究具體責任，或者堂而皇之地歸結為交一點“學費”，不觸及決策者和論證專家的切身利益。不健全的責任制難以確保論證和決策的理性。構建政府決策失誤責任追究機制。政府決策失誤責任追究就是對決策失誤責任主體進行懲罰，以有效控制決策成本浪費。按照“誰決策，誰負責”原則，對決策責任人分別給予經濟處分、行政處理和追究法律責任等懲罰。建立健全政府決策績效評估標準，開展對政府決策績效的評估。從制度上對專家和決策者隨意評估和決策進行約束，確保論證、決策的理性和科學化。③
　　3.4組建高效專業的論證專家庫
　　從財政效率來看，投入沒有回報或者回報很低都是低效率的行為，專家迎合上級意思，不根據實際情況論證，致使浪費公共資源損害人民群眾利益的決策實施的行為是低效率。要確保專家論證的高效率，我們需要組建一個具有專業知識和熟練操作技能的專家庫。專家庫的成員首先必須具備與決策內容相關的專業知識，其次專家庫的成員必須具備優秀的職業操守。專家庫的成員可以是政府的官員，可以是社會相關行業的工作人員，也可以是專業評估公司的評估專家。對于專家庫的人員應該建立嚴格的檔案管理制度，對有過評估失誤的專家依情況處以相應懲罰，犯有嚴重失誤的專家應該取消其專家資格，另其終身不得參與評估論證。對于優秀的專家要給予適當的獎勵。最重要的是要建立專家庫成員的保護機制，使得敢說真話的專家在以后的工作中不受到排擠和冷遇。只有具有專業知識和掌握熟練的專家隊伍，堅持實事求是的原則，才能真正做到論證評估的高效。
　　地方政府公共決策應當以公共利益作為根本出發點，合理配置公共資源。論證應當本著追求公共利益最大化的原則，堅持合理性、合法性與科學性統一的原則。同時，建立健全相應的法律監督和財政監督機制，從制度上確保論證的理性和政策決策的科學。
　　參考文獻
　　[1]謝明.公共政策導論[M].中國人民大學出版社.2009
　　[2]陳登光.完善和規范招標投標中作的思考[J]