近海主體功能區劃指標體系研究

徐叢春，趙銳，宋維玲，朱凌，李宜良

（國家海洋信息中心，天津 300171）

近海主體功能區劃指標體系研究

徐叢春，趙銳，宋維玲，朱凌，李宜良

（國家海洋信息中心，天津 300171）

在深入研究全國主體功能區劃指標體系基本思路和指標設置的基礎上，充分考慮近岸海域的特殊性，提出了近海主體功能區劃的指標設計原則，構建了近海主體功能區劃指標體系，同時對近海主體功能區劃指標體系設置的若干問題進行了探討。

近海；主體功能區；指標體系；區劃

為了規范空間開發秩序，形成合理的空間開發結構，我國《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出推進形成主體功能區戰略。海洋是我國國土空間的特殊組成部分，科學編制海洋主體功能區規劃是促進海洋主體功能區形成的重要舉措和基本前提。然而，海洋與陸地具有截然不同的屬性，如何充分反映海洋的特性，特別是海陸交接的近海區域的特性，構建一套科學、完善的指標體系，將成為劃分海洋主體功能區的重要內容，也是海洋主體功能區劃成功與否的關鍵所在。因此，研究建立近海主體功能區劃指標體系，深入探討近海主體功能區劃的劃分依據和評判標準，對于科學劃分海洋主體功能區，統籌安排海洋開發時序，宏觀調控海洋開發秩序，具有重要的理論和實踐意義。

1 近海主體功能區劃指標體系相關研究進展

1.1 國家主體功能區劃指標體系相關研究

開展主體功能區劃工作是在我國《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中首次提出[1]，但在國際上沒有現成的、完整的主體功能區劃分指標體系作為參考依據。在全國主體功能區劃研究開展之時，全國尚未形成統一的規劃指標體系，而是由國家發展與改革委員會規劃司牽頭，由中國科學院地理研究所和清華大學進行首期研究，并在國家“關于推進形成主體功能區的基本思路”中提出，主體功能區劃分的依據從資源環境承載力、現有開發密度、發展潛力3個一級層面考慮，并初步確定二級指標體系，但各項中三級指標體系的數量、主要內容由試點省自行考慮[2]。其間，段學軍[3]、張廣海[4]、劉傳明[5]、王敏[6]等人分別圍繞著省級主體功能區劃分探討了江蘇省、山東省、湖北省、上海市的主體功能區指標體系和劃分方法，李雯燕、米文寶[7]在綜合當前主體功能區劃研究基礎上，探討了包括主體功能區劃指標體系在內的地域主體功能區劃的相關概念、理論基礎、實踐操作方法、研究現狀與問題等內容。2008年，在前期學術研究和深入探討基礎上，中國科學院主體功能區規劃研究課題組在“省級主體功能區域劃分技術規程”中，提出了各省統一采用的包括10個指標項的主體功能區指標體系，這是目前國家主體功能區規劃最終確定的指標體系。該指標體系力求突出代表性強、可獲性和可測性高等原則，重點圍繞資源環境承載力、現有開發密度、發展潛力3個方面構建，其中9個是可計量指標項，分別為可利用土地資源、可利用水資源、環境容量、生態系統脆弱性、生態重要性、自然災害危險性、人口集聚度、經濟發展水平、交通優勢度；另一個為調控指標項，即戰略選擇。但是，鑒于海洋與陸地國土空間的顯著差異性，該指標體系未充分考慮到海洋國土空間的區劃要素，因此對海洋（包括近海）主體功能區劃分需要重新考慮構建主體功能區劃指標體系。

1.2 海洋主體功能區劃指標體系相關研究

國外在海洋空間管理相關研究方面，以生態系統為基礎的海洋空間規劃（MSP）具有代表性。自2006年以來，聯合國教科文組織一直推進海洋空間規劃的研究與實踐，并組織了3次以生態系統為基礎的海洋空間規劃國際研討會。會上回顧并總結了海洋空間規劃方面的現狀與經驗，探討了以生態系統為基礎的海洋空間規劃的要素方法研究、地理信息系統在海洋空間規劃中的應用等多個專題內容，并最終形成了海洋空間規劃的實踐指南[8,9]。海洋空間規劃（MSP）是對海域人類活動的時空分布進行分析和配置的公共過程，以實現一般要通過行政過程才能達到的生態、經濟和社會目標。它是以識別和繪制“關鍵生態特征”（諸如生物多樣性、生物生產力、天然性、易損性或敏感性、稀缺性等）為基礎，并以此為基礎實現生態系統的有效管理。海洋空間規劃與海洋主體功能區劃相比，雖然兩者都是通過判別哪些地方最需要保護、哪些地方適宜發展來實現海洋空間管理，并對“關鍵生態特征”的判別上兩者具有較強的相似性，但兩者在分類體系、劃分方法、指標體系和實現手段等方面還是具有顯著差異的。

國內有關主體功能區劃指標體系的研究重點主要集中在陸域主體功能區劃方面，針對海洋或近海主體功能區劃指標體系和方法的研究較少。主要有：趙萬忠[10]通過研究，提出了海岸帶主體功能區劃的體系二級框架結構，并針對優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域四類主體功能區提出具體的管理措施，但是未提及海岸帶主體功能區劃指標體系的相關內容；徐惠民[11]等從區劃指導思想、區劃類型、區劃范圍、區劃指標體系、區劃分區和區劃管理6個方面研究了海洋主體功能區劃的特殊性及要求，提出海洋主體功能區劃指標體系應基于D—PSR—C（Driver—Pressure—State—Response—Contro1）框架選取，但是該區劃指標體系提出的指標多數難以測度，因此可操作性較差；石洪華等[12]研究了海岸帶主體功能區劃的指標體系，并給出了標準化的方法和主體功能區劃的綜合模型，其指標體系側重海岸帶的特殊區域，綜合考慮了陸地和海洋的雙重因素，因此與近海主體功能區劃的區劃對象并非完全一致。

綜上，國家主體功能區劃指標體系偏重于考慮陸域國土空間的劃分和主體功能定位，對海洋考慮甚少；而目前國內對海洋主體功能區劃指標體系相關研究還相對較少，多數停留在理論探討層面，因此構建科學合理、可操作性強的海洋（包括近海）主體功能區劃指標體系，對于指導海洋主體功能區劃實踐工作具有重要意義。

2 近海主體功能區劃基本問題

2.1 近海主體功能區劃相關概念

2.1.1 海洋主體功能區 海洋主體功能區是指根據海洋資源環境承載力、開發強度和發展潛力，從科學開發的角度，統籌考慮海域資源環境狀況、海域開發利用程度、海洋經濟發展水平、依托陸域的經濟實力和城鎮化格局、海洋科技創新能力以及國家戰略選擇等要素，所劃定的不同主導功能定位的海域。按照開發方式分，海洋主體功能區分為海洋優化開發區域、海洋重點開發區域、海洋限制開發區域和海洋禁止開發區域四類。海洋主體功能區內涵與功能定位見表1。

2.1.2 近海主體功能區 近海主體功能區是指在近岸海域劃定的海洋主體功能區，是海洋主體功能區劃中的重要組成部分。本文中所說的“近海”，主要對應于內水和領海區域。由于近海區域的特殊性，它不同于海島、大陸架與專屬經濟區等區域，因此近海主體功能區在指標體系設計、區劃方法和模式構建上具有其自身特點，但從劃分類型上與海洋主體功能區劃分類型一致，也劃分為4種類型，即海洋優化開發區域、海洋重點開發區域、海洋限制開發區域和海洋禁止開發區域。

2.2 近海主體功能區劃特征

近海主體功能區劃是對海域空間的戰略性、基礎性和約束性的空間規劃，它不同于傳統的地理區劃，也不等同于海洋功能區劃，有其自身固有的特性。

（1）宏觀指導性

從空間尺度上來說，近海主體功能區劃是針對大尺度空間而進行的區劃，適用于宏觀區域（如全國和省級層面）的分類指導和政策調控。按照海洋資源環境承載力、海洋開發強度和海洋發展潛力，近海主體功能區劃把我國管轄海域劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，充分體現了因海制宜、分類引導的調控思路。各類主體功能區可根據不同的定位和發展要求，制定更有針對性的主體功能區開發的區域政策、績效評價和考核體系，從而增強國家對海洋開發空間調控的有效性。

表1 近海主體功能區內涵與功能定位Tab.1 Definition and function of offshore major function oriented zone

（2）空間約束性

近海主體功能區劃是強化對海洋空間開發、空間結構的引導，加強和改善海洋宏觀調控和綜合管理的重要舉措。通過近海主體功能區劃對不同海域的主體功能定位，明確哪些海域不能夠開發，哪些海域能夠開發及開發的原則和導向，是對不同主體（包括政府和各類市場主體）海洋空間開發行為的一種約束和規范，是對海洋開發規劃調控思路和調控手段的創新。雖然海洋功能區劃也是一種空間區劃，但是它所規定的功能區內容較為具體，且缺少與之相配套的政策導向，而近海主體功能區劃則是一個兼顧空間調控和政策指導的空間區劃，是較海洋功能區劃更高層次的空間規劃，因而更具有綜合性、整體性和指導性。

（3）要素綜合性

傳統的區劃，大多以區域自然、生態或經濟等某一方面要素為標準認識地域的分異規律，在區劃過程中的綜合性，也只不過是自然、經濟、生態某一方面的綜合性。而近海主體功能區劃不僅考慮海域自然屬性，而且包括了經濟、生態、技術、制度等多要素的綜合，它將自然環境特征與人類發展相結合，勾勒出海洋綜合開發的有序時空格局。

3 近海主體功能區劃指標體系確定原則

近海主體功能區劃指標體系設計思想要遵循以下原則：

3.1 與國家主體功能區基本思路相統一

依據國家“關于推進形成主體功能區的基本思路”，結合近海實際情況，近海主體功能區劃指標體系應在一級指標層面與國家的思路一致，即按照海洋資源環境承載力、海洋開發強度和海洋發展潛力作為劃分依據篩選與確定指標，從而保持與國家主體功能區的基本思路相對應。

3.2 體現近海的特殊性

近海的特殊性主要體現在兩個方面：一是海洋的特性，具有水的流動性、邊界的不確定性等基本特征，與陸地相比，無論其物理性質、化學性質，還是開發利用方式、人口活動等特征方面，都具有獨特性；二是海陸交互性，近海區域由于地緣因素，海洋與陸地兩個系統在資源、環境和社會經濟發展等方面發生著必然的聯系，兩者相互依賴、相互支持、相互補充、共同發展，并存在著物質流、能量流、信息流的交互影響，這種影響既包括正面的，也包括負面的。由于海洋與陸地兩個系統在資源、環境和社會經濟發展等方面存在著千絲萬縷的聯系，因此近海主體功能區劃指標體系設置上要充分考慮毗鄰陸域的影響，特別是毗鄰陸域經濟發展水平、經濟發展戰略、區位條件等社會經濟因素對海域開發的影響，在近海主體功能區指標設置中，應力求突出近海特性，綜合考慮自然屬性和社會屬性，構建近海主體功能區劃指標體系。

3.3 指標的代表性

指標體系作為一個有機整體是多種因素綜合作用的結果，因此近海主體功能區劃指標體系應立足海洋主體功能區劃的基本內涵，從海洋資源環境承載力、海洋開發強度和海洋發展潛力三個方面全面綜合地反映海洋主體功能區的主要特征和狀況，為避免選擇意義相近、重復的指標，在指標選取上要盡可能突出代表性和典型性。

3.4 數據可獲性

在確定近海主體功能區劃指標體系中，要充分考慮到海洋基礎數據薄弱的問題，應選擇可以方便獲得的、權威機構發布的數據作為指標體系內容。同時，概念應清晰明確，指標名稱應簡單易懂、指標內涵應科學準確、計算方法應合理。

4 近海主體功能區劃指標體系框架

近海是我國海洋開發的重點區域，是落實國家“陸海統籌”原則、實現海陸協調發展的關鍵。按照近海主體功能區劃指標體系設計原則，充分考慮毗鄰陸域影響，按照海洋資源環境承載力、海洋開發強度和海洋發展潛力3個維度，構建近海主體功能區劃指標體系，見表2。

表2 近海主體功能區劃指標體系Tab.2 Index system of offshore major function oriented zoning

5 近海主體功能區劃指標含義和功能

5.1 海洋資源環境承載力

資源環境承載力是指在一定時期和區域內，在維持資源環境系統結構不發生質的改變，環境功能不朝惡化方向轉變的條件下，資源環境系統所能承受的人類社會經濟活動的能力。海洋資源環境承載力是劃分近海主體功能區的重要依據，該類指標應著重考慮海洋資源、海洋環境、海洋生態、海洋災害等方面內容。具體指標包括：

（1）可利用海洋空間資源。反映可供開發利用或具有潛在利用價值的海洋空間資源的利用程度，重點考慮可利用岸線資源和可利用灘涂資源，由可利用岸線比重、可利用灘涂資源比重來表示。

（2）海洋環境質量。反映某海域內環境對人類生存、生活和發展的適宜程度，重點考慮海水環境質量、海洋沉積物質量、海洋生物質量等因素。

（3）海洋生態系統健康狀況。反映海洋生態系統保持其自然屬性，維持生物多樣性和關鍵生態過程穩定并持續發揮其服務功能的能力。應根據不同生態系統類型，進行海洋生態系統健康狀況評價。

（4）海洋生態系統重要性。反映特定海域的典型生態系統、典型生境對全國或較大區域海洋生態系統的重要程度與保護價值。典型生態系統與生境主要包括河口、海灣、濱海濕地、紅樹林、海草床、珊瑚礁、主要經濟種類和珍稀瀕危物種的繁殖區、索餌區、洄游/遷徙區等。

（5）海洋災害風險。指沿海地區風暴潮、風暴海浪、海冰、赤潮、溢油、海霧、海平面上升、海岸帶地質災害等海洋災害對沿海地區造成風險損失的程度，反映海洋自然災害給沿海地區人民生活和海洋經濟發展造成負面影響的程度。一般來說，沿海地區遭受的災害損失，一方面受災害本身的規模和程度所影響，另一方面也受沿海地區經濟發展水平的影響，因此海洋災害風險指標由災害等級系數和經濟強度系數兩方面構成。

5.2 海洋開發強度

海洋開發強度反映人類活動對海洋資源的壓力程度，是海域利用程度和經濟社會發展水平的綜合體現，因此該類指標重點考慮海域利用程度、海洋經濟及毗鄰陸域經濟發展水平等方面內容。具體包括：

（1）海域利用程度。指人類社會經濟活動對海域資源的開發強度和水平，反映了人類對自然海域的開發利用程度。由于圍填海是嚴重改變海域自然屬性的海域利用活動，因此該指標中單獨把圍填海強度作為評價因子。具體包括海域空間利用率、填海強度兩方面要素。

（2）區域海洋經濟發展水平。反映該海域海洋經濟發展現狀和增長活力，由海域經濟效能（即單位海域面積的經濟效益）、海洋生產總值年均增速兩方面要素構成。一般來說，海洋經濟發展水平高的地區，海域面臨的壓力也較大。

（3）毗鄰陸域社會經濟發展水平。反映與海域相鄰陸域的社會經濟發展水平和增長活力。一般來說，海洋經濟與陸域經濟發展具有一定的聯動效應，因此毗鄰陸域經濟發展水平對海洋開發強度起著重要影響。該指標重點考慮人均GDP、地區生產總值年均增速兩方面要素。

5.3 海洋發展潛力

海洋發展潛力是指在維持可持續發展的前提下，其支撐體系所具有的潛在能力。海洋發展潛力影響的指標較多，本部分重點考慮經濟地理區位條件、科技創新能力和海洋環境管理等方面要素。具體包括：

（1）海上交通優勢度：反映海域的交通優勢，及在發展經濟方面客觀存在的有利條件和優越地位。該指標重點考慮從經濟地理區位條件來評價海域的發展潛力，由港口吞吐量和泊位密度要素構成。

（2）海洋科技創新能力：指科技對海洋發展的支持力度，反映海域的科技發展潛力。反映海洋科技活動的指標很多，如科技成果轉化率、市場成交額、海洋科技研發投入等，但由于這些指標數據很難獲取到，因此評價中選取了從事科技活動人數、科技經費籌集額、海洋科研機構科技課題數、海洋科研機構發表科技論文數、海洋科研機構專利授權數等指標來綜合反映。

（3）入海陸源污染管治能力：反映對海洋生態環境保護和治理的能力，由工業廢水達標排放率和新增工業廢水處理能力來表示。

6 問題與討論

根據國家主體功能區編制思路，結合近海特殊性，本研究建立了近海主體功能區劃指標體系，但是在指標體系的編制與評價中仍面臨著若干有待進一步研究的問題。

6.1 指標歸屬問題

依據海洋資源環境承載力、海洋開發強度、海洋發展潛力3個維度，將近海主體功能區劃指標體系中11個指標依據含義和功能分別歸屬于三個維度。但是，從海洋資源環境承載力、海洋開發強度、海洋發展潛力3個方面來看，其中海洋資源環境承載力和海洋發展潛力存在著一定程度的互逆關系，而對于某些指標，如反映海洋資源和環境的指標，既可以歸屬于海洋資源環境承載力，也可以歸屬于海洋發展潛力，由于不同歸屬將對評價結果影響會較大，因此處理好這類指標的歸屬問題也將是指標體系構建中需要進一步深入研究的內容。

6.2 指標代表性和可獲性權衡問題

數據可獲性是近海主體功能區劃指標體系構建的基本要求。但是在指標選取和構建中，選取指標的代表性和可獲性是一個需要權衡的事情，如前面提及的科技成果轉化率、市場成交額、海洋科技研發投入、海洋科技輻射能力等這些評價因子雖然能較好地反映海洋科技創新能力，但是從數據可獲性來看無法獲取這些指標的相關數據，從而選取了與海洋科技創新相關的科技成果數量、從事科技活動的人員等其他可獲性強的指標，如何兼顧指標的代表性和可獲性也是近海主體功能區劃評價中面臨的一個需要協調的問題。

6.3 指標權重確定問題

由于我國緯度跨越較大，南北方海域差異較大，因此在指標賦權中面臨著一個沖突問題：若全國采用同一的指標體系并賦予同樣的權重進行海洋主體功能區劃分，有些指標的區域特色便難以體現；若全國采用同一指標相同，但不同區域可以采用不同權重，則難以保證區域之間主體功能區劃的可比性。例如，海洋災害風險等級指標由災害等級系數和經濟強度系數兩要素構成，其中災害等級系數是各類災害等級的綜合反映，而在各類海洋災害中北方海域受海冰災害影響最大，故應在加大海冰災害的權重，而南方海域受風暴潮影響最大，也應適當加大風暴潮災害的權重，而若不考慮南北方海域的區域差異賦予相同的權重時，勢必造成評價結果與實際情況的偏差，因此根據區域特色確定指標權重也是一個有待進一步深入分析的問題。

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Research on the index system for offshore major function oriented zoning

XU Cong-chun, ZHAO Rui, SONG Wei-ling, ZHU Ling, LI Yi-liang

(National Marine Data and Information Service, Tianjin 300171, China)

Based on the in depth studied basic ways and indices of the national index system determination，and considering the particularity of the offshore in China，we put forward the basic principles of determining the index system for dividing the major function oriented zones，and build the index system for offshore major function oriented zoning，while discussing some problems about how to build the index system for offshore major function oriented zoning．

offshore; major function oriented zone; index system; zoning

P748

A

1001-6932(2011)06-0650-06

2011-04-02；

2011-07-06

國家海洋局908專項資助項目（908-02-06-03）。

徐叢春（1980－），女，碩士，副研究員，主要從事海洋經濟、海洋區劃與規劃研究，電子郵箱：xucongchun@163.com。