我國優質實體經濟項目源培育的政府作用機制

高正平,王 淼

(天津財經大學經濟學院金融系,天津 300222)

一、優質實體經濟項目源培育概述

優質實體經濟項目源,是指具有不同層次融資需求、目前尚不具備該層次融資條件,但具有較大發展潛力和融資潛力的項目或企業群體,該群體是金融體系在實體經濟層面的重要微觀基礎和后備力量。優質實體經濟項目源培育,就是針對各層次金融市場的融資門檻 (或條件),培養符合融資條件的優質企業或項目,或提供改善融資環境的設施和機制,從實體經濟層面建立起契合投融資雙方或多方的預備隊伍[1]。

圖1 優質實體經濟項目源培育體系

基于企業金融成長周期理論,可以將優質實體經濟項目源培育分為三個層次,即股權投資項目源培育、銀行合格借款者項目源培育和上市公司項目源培育。這三種培育模式為逐級遞進的階梯式關系,分別設置“項目源遴選檔案庫”從而實現對培育對象的質量和數量管理,增強項目源培育計劃的前瞻性和可持續性,減少培育行為的隨機性和不穩定性 (如圖1所示)。

在項目源培育體系框架下,企業的商業成長期與金融成長期能夠協調匹配,從而加速不同規模企業的成長速度,縮短企業成長周期,為當地經濟發展和社會穩定作出更大貢獻。同時,當地的金融行業也能夠在該框架下得到更廣泛、更穩定的優質客戶與項目資源,充分利用當地的金融資源,實現優化配置。這種企業、金融機構、政府、其他相關服務行業的多方共贏模式,能夠極大整合和配置當地資源,實現經濟可持續增長。

二、政府和公共財政介入優質實體經濟項目源培育的理論依據

中小企業屬于私有產權,具有明顯的“追逐私利”特征。那么,為什么政府要利用公共財政引導和支持中小企業發展,著力解決其融資難問題呢?公共財政作為納稅人的共有財產,用于支持中小企業發展是否有悖于公平合理原則呢?本部分對此進行分析論證。

(一)優質實體經濟項目源具有“準公共品”特征

中小企業作為準公共品所提供的積極外部效應,是政府推動和引導中小企業發展、改善中小企業融資環境的邏輯起點。中小企業生產經營行為本身屬于私益,其行為決策取決于內化的成本和收益,具有私人物品的特征。然而,從公共財政的角度看,中小企業對經濟發展與創新、市場秩序穩定等方面具有積極的外部性作用,因此中小企業在一定程度上又具有公共品的特征。首先,從促進經濟發展的角度來看,中小企業整體對我國經濟發展、財政收入增長的貢獻居主體地位,尤其對地方經濟增長的貢獻不容小覷。其次,從穩定市場秩序的角度來看,中小企業具有規模小、數量多、市場份額分散等特征,一定數量、規模中小企業的有序發展,能夠增強市場的競爭性,分散市場的非系統性風險,提高經濟運行的穩定性。再次,從維護社會穩定的角度來看,中小企業的就業吸納能力較強,許多國家中小企業吸納就業人口占比超過50%,我國中小企業對城鎮就業人口的吸納比例則高達80%[2]。另外,從技術創新的角度來看,中小企業更具備創新激勵和創新效率。數據顯示,美國大約70%的技術創新源于小型民營企業,中小民營企業人均重大技術創新項目是大企業的2倍,人均完成技術成果也是大企業的2倍。目前,我國最具創新能力的主體也是中小企業,我國65%的發明專利均由中小企業申請完成,80%的新產品開發也由中小企業提供[3]。

綜上所述,雖然中小企業屬于私有產權,但其為各國的經濟發展和社會進步作出了重要貢獻,正外部性特征明顯,具有“準公共品”特征,滿足政府或公共財政提供支持的基本條件。

(二)優質實體經濟項目源培育存在市場失靈

“市場失靈”理論認為,由于外部經濟、信息不對稱以及由此而導致的逆向選擇和道德風險,市場自動調節失靈,需要政府介入并進行調節。項目源培育存在市場失靈主要體現在:項目源培育具有正外部性,培育出的優質項目源能夠提供更多稅收、增加就業機會、發揮人才和技術聚集效應等;然而,由于投融資雙方存在著明顯的信息不對稱,處于弱勢的項目源企業難以通過正常渠道獲得融資。一方面,處于培育初級階段的項目源具有弱勢特征,強化了投資者或借款者的風險恐懼,使項目源企業融資不暢;另一方面,項目源企業為了獲得融資傾向于保留一些內部信息,對投資者或借款者的利益構成威脅,使市場資金對項目源企業更加不信任,更加傾向于“擇大棄小”,從而使項目源培育失去意義。

因此,在市場失靈存在的情況下,政府必須參與到項目源培育中來,重點解決兩個方面的問題:一是解決項目源企業與市場資金之間的信心和信任問題,通過合理有效的機制設計,緩解信息不對稱的矛盾,使投融資鏈條更加順暢;二是為項目源培育提供資金和政策支持,確立政府在項目源培育中的主導地位。但是,政府和市場都不是萬能的,不能完全由政府主導市場,而應該采取政府和市場相結合的方式,即有限的混合經濟 (薩繆爾森,1995)。以政府為主導,采用有效機制充分調動市場積極性,激活市場活力,才是實體經濟項目源培育的合理思路和運作主線。

(三)基于帕累托最優和社會福利最大化的政府干預

當前我國實體經濟與虛擬經濟發展失衡,加劇金融市場泡沫的累積。另外,市場資金大多爭搶大型項目而排擠中小企業,大批極具潛質的中小項目被埋沒和扼殺。這些都是市場失靈的表現,說明當前我國的經濟資源沒有得到合理有效配置,沒有實現經濟效率,也沒有實現社會成員的經濟福利最大化。

福利經濟學采用“帕累托最優標準”①帕累托最優標準是指沒有人可以在不使他人境況變壞的條件下使其自身境況得到改善的狀態,此時的狀態被稱為帕累托最優狀態。經過嚴格的數學證明 (這里不對其進行詳細闡述)可以得出,社會福利最大的資源配置一定是帕累托最優配置。來衡量資源的最優配置。根據帕累托最優標準,如果對既定資源配置予以改變,使得至少一個人的境況變好,同時其他人的境況至少沒有因此變壞,則認為這種變化增進了社會福利,或稱在帕累托意義上的福利增進。帕累托改進可以在資源閑置或市場失效的情況下實現:在資源閑置的情況下,一些人可以生產更多并從中受益,但又不會損害另外一些人的利益;在市場失效的情況下,一項正確的措施可以消減福利損失而使整個社會受益[4]。優質項目源培育就屬于后者。

以上對于資源配置效率和帕累托最優理論的探討,為政府干預提供了理論依據,下面用一個模型來說明 (如圖2所示)。假設整個經濟系統由虛擬經濟和實體經濟兩個部門組成,社會資源總量既定,在這兩個部門中進行配置。政府是否進行干預的決策,在一定程度上取決于當前的資源配置是否為最優配置。

圖2 社會資源總量既定情況下的資源配置組合

圖2中,水平方向表示配置到虛擬經濟部門的資源數量,記為Sf(Fictitious Economy);垂直方向表示配置到實體經濟部門的資源數量,記為Sr(Real Economy);社會資源總量記為S,即S≥Sr+ Sf。Ui(i=1,2,3)為社會無差異曲線,代表不同的社會福利水平。RF為預算約束線,OR+OF=S。

最優資源配置就是在既定資源總量約束下實現社會福利最大化的狀態,用公式表示為:

圖2中,無差異曲線U2和約束線RF的切點M為社會福利最大化的狀態點,在該狀態下,社會資源完全被分配到兩個部門中,無社會資源的閑置。無差異曲線U3雖然代表比U2更高的社會福利水平,但是該福利水平是在既定資源總量約束下無法達到的。無差異曲線U1與約束線RF有兩個交點A和B,這兩個點代表的福利水平顯著低于福利最大化水平M點,且各自存在弊病。在A點處,資源更多被配置到實體經濟部門,虛擬經濟發展不足,此時經濟表現為資產價格低迷,投融資行為不活躍,實體經濟發展受到抑制。在B點處,資源更多被配置到虛擬經濟部門,此時經濟表現為虛擬經濟過度膨脹,出現資產價格泡沫,而實體經濟發展滯后,虛擬經濟與實體經濟呈現非協調發展狀態。可見,在A點和B點處,社會福利均存在一定程度的損失,社會整體效用降低。

目前,我國虛擬經濟與實體經濟發展失衡,虛擬經濟的發展遠快于實體經濟,因此在圖2中處于OO′線下方。假設當前經濟中資源配置處于C點,社會資源存在閑置和浪費。由于虛擬經濟部門的收益率高于實體經濟部門,在逐利動機驅使下,閑置資源很可能被配置到虛擬經濟部門 (即C點向右移動),加劇虛擬經濟與實體經濟之間的非協調性,逐漸累積資產泡沫,醞釀危機。因此,在此狀態下,最好的方法就是引導資金進入實體經濟部門,使經濟狀態由C點向M點過渡 (如圖中箭頭所示方向)。

在資金盲目逐利和市場自我調節失靈的情況下,政府必須承擔起引導市場理性行為和資金合理流向的職責,充分發揮“看得見的手”的作用,避免虛擬經濟與實體經濟發展失衡可能帶來的嚴重后果,提高社會的整體福利水平[5]。

三、政府參與實體經濟項目源培育的國際經驗借鑒

(一)建立健全法律法規體系

健全的法律法規體系一方面可以規范市場運作秩序、優化融資環境;另一方面可以有針對性地支持實體經濟項目源發展,對社會福利附加值高的企業或項目采取優惠政策。發達國家的法律法規體系相對比較完善。如美國以《小企業法案》為政策基礎,制定了《中小企業投資法》、《中小企業經濟政策法》、《中小企業技術革新促進法》等20多部法律法規,形成了完善的法律體系,為培育實體經濟項目源營造了良好環境,直接或間接解決了中小企業融資難題。其中1953年出臺的《小企業法案》是專門保護中小企業的基本法;1958年的《中小企業投資法》規定,小企業管理局審查和核發許可證的小企業投資公司可從聯邦政府獲得優惠的信貸支持。日本政府自二戰后也陸續出臺多項有關中小企業的法律法規,構建了較完整的中小企業融資支持制度體系。1963年日本頒布的《中小企業基本法》被稱為日本中小企業的“憲法”,后來在此基礎上陸續制定和修訂了《中小企業投資扶持股份公司法》、《中小企業現代化資金扶持法》、《中小企業技術開發促進臨時措施法》等法規,鼓勵中小企業進行技術創新,給予融資、保險、稅收等方面的優惠。

(二)設立專門的培育機構

從各國的實踐經驗看,進行實體經濟項目源培育的機構主要分為三種類型:管理指導機構,服務機構和資助機構。

1.管理指導機構

管理指導類機構的主要職能是了解實體經濟項目源的基本情況和生存環境,研究項目源發展的相關課題,制定培育和發展項目源的方針政策,并指導各分支機構開展工作。例如,美國參眾兩院分別于1940年和1941年設立了中小企業委員會,并在商務部和司法部設立隸屬于聯邦商務部的小企業管理局、地方小企業辦公室等機構,其職責是聽取小企業的意見和需求、就保護小企業權益向聯邦政府提出政策建議、幫助小企業獲得政府采購合同等。日本于1948年設立中小企業廳,向中小企業提供管理、資金技術、發展方向等方面的指導與扶持,制定契合中小企業需求的政策,調解中小企業內部勞資糾紛、與大企業間的矛盾等。英國中央中小企業管理局和地方中小企業管理機構負責研究全國中小企業平衡發展的問題,對政府制定中小企業政策提出建議,組織領導和安排對全國中小企業的培訓等。

2.服務機構

服務機構的主要職能是為中小企業融資提供綜合輔導和融資協助。如美國設立指導性小企業發展中心及服務站,為中小企業提供管理技術幫助;小企業管理局與其他部門組建出口援助中心,為小企業拓展海外業務提供信息咨詢;高校和非盈利性組織合作建立小企業發展中心,共同為小企業提供技術協助。日本的中小企業診斷制度則為中小企業提供診斷和經營指導服務,由專家根據經濟規律和技術規律分析診斷企業經營管理中出現的問題,并提出咨詢意見,給予技術指導。

3.資助機構

資助機構的主要職能是向符合條件的企業提供優惠便捷的融資方式。如美國的中小企業管理局是美國目前最大的專為中小企業提供融資、技術和管理支持的金融機構,其提供的主要貸款種類有國際貿易貸款、國防貸款等。日本政府在戰后相繼成立三家由政府直接控制和出資的中小企業全國性金融機構,即中小企業金融公庫 (59家)、國民金融公庫 (152家)和商工組中央金融公庫 (102家),專門向缺乏資金但具有發展潛力的中小企業提供低息融資,保證企業的正常運轉。德國政府通過“馬歇爾計劃援助對等基金”?直接向中小企業提供貸款;另外,德國擁有合作銀行、儲蓄銀行、國民銀行等直接面向中小企業的銀行,凡年營業額低于1億馬克的企業均可獲得總投資額60%的低息貸款。

(三)合理設定培育對象的范圍和條件

財政資金是全社會的財富,應本著對納稅人負責的態度加以合理運用,每一分錢都花在刀刃上。優質實體經濟項目源培育扶持的主要對象是中小企業,是以社會福利最大化為目的對新興、弱勢但具備潛質的實體經濟項目源進行挖掘、培育的過程。因此,投入到項目源培育體系的財政資金應本著“雪中送炭”原則,而非“錦上添花”。企業發展可分為研發、成果轉化和早期批量生產、規模生產三個階段,其中最后一個階段技術成熟,市場風險相對較低,屬于市場資金追捧的眾矢之的,政府更適宜以“服務者”而非“資金直接提供者”的身份參與其中。而前兩個階段的企業風險較大,很容易因為資金問題而夭折,財政資金及時介入有助于保護技術和專利,能夠產生更高的社會經濟效益。以美國為例,為了鼓勵中小企業技術創新,美國推出了中小企業技術創新計劃(SBIR):對進行新構想、新技術可行性探索的企業提供最高可達10萬美元的資助金,資助期限約為6個月;對通過上述階段優選出的正式研發項目,資助金額最高可達75萬美元,項目周期12年。在SBIR計劃的支持下,美國激光、醫學、機器人等領域的研究成果商品化取得了長足發展,進一步增強了美國在世界范圍內的競爭優勢。

(四)建立和完善相關投融資環境配套體系

優質實體經濟項目源培育體系的目的是使更多融資需求強烈、具備發展潛力的實體經濟項目滿足各層次融資門檻,成為最大限度合理吸收、運用金融資源的預備隊伍。而該體系的建立也離不開多層次的金融市場體系。

例如,在銀行合格借款者項目源培育體系中,完善的信用擔保體系必不可少。一些發達國家的經驗值得我們借鑒。目前美國的中小企業信用擔保體系分為三級:一是全國性中小企業信用擔保體系,二是區域性專業擔保體系,三是社區擔保體系。其中,全國性擔保體系由美國小企業管理局直接組織運作,擔保期限最長可達17年,擔保費率在4%左右,許多與小企業管理局合作的銀行受益于該擔保體系,極大緩解了由于銀企信息不對稱引發的中小企業信貸融資難題。日本則建立了中小企業信用補全制度,由信用保證協會和信用保險公庫構成兩級信用保證體系。在該制度設計下,商業銀行承擔的風險明顯下降,安全性和贏利性原則得以權衡,提高了銀行發放中小企業貸款的積極性。

對于上市公司項目源培育,由于項目源的情況各異,因此需要建立多層次的資本市場,設立分散的融資門檻。美國證券市場的分層體系是應市場需求自發形成的,是全球最完備的體系 (如表1所示)。分層次資本市場不僅迎合了不同規模、行業、經營狀況、盈利水平和發展階段的企業融資需求,而且保證了上市公司質量,為證券市場健康發展奠定了制度基礎。

表1 美國主要證券市場上市標準

四、優質實體經濟項目源培育體系下政府的職能定位

通過理論和經驗分析,政府角色的合理定位是做到有限政府和有效政府的結合,即薩繆爾森所謂的有限混合經濟[6]。具體而言,政府在優質實體經濟項目源培育中要做到“有限”且“有效”,至少需要明確三方面的功能定位。

(一)資金引導

政府在優質實體經濟項目源培育中的資金引導,指政府通過財政出資,建立優質實體經濟項目源培育引導基金,帶動其他資本共同參與,滿足實體經濟項目源的融資需求。政府資金引導既是國際成功經驗的總結,也是“市場失靈”理論的要求,其精髓是“引導但不主導、參股但不控股、支持但不控制”,這樣才能實現財政和金融的有效對接。

(二)市場服務

政府提供市場服務是優質實體經濟項目源培育過程中不容忽視的重要政府功能,主要體現在: (1)政府的優勢在于強大的網絡和整合力,如部門間協調、產業鏈條建立等;(2)中小企業的發展障礙不僅只有資金缺口,根據“短板理論”,每一個服務的“短板”都會影響企業各成長階段的發展,因此政府還應該提供諸如中介服務、管理服務、專利保護、政策優惠等市場服務;(3)為中小企業提供全面服務是國際通行的做法,值得我國學習借鑒,如美國的細致全面服務,從擔保到政府采購,從支持產權保護到多層次資本市場,從健全完善的法律體系到多樣化的中介服務體系等。

(三)行業監管

與市場服務不同,行業監管在我國備受重視,但是我國監管通常存在“監管過度”、“監管重復”、“監管缺位”的現象。實體經濟項目源市場也存在類似的現象,如為防止熱錢抽逃而直接將企業國外上市之路堵死,體現了監管過度;對于金融機構投資多個監管部門有各自不同的要求,體現監管重復;對于各種類型的創業投資基金尚無統一明確的法律管理,則體現出監管缺位。在優質實體經濟項目源培育體系建設中,政府必須要明確監管理念,避免監管過度、監管重復、監管缺位的現象,著力通過制度安排實現有效監管,避免過度干預。

[1]高正平,李向前,王淼等.優質實體經濟項目源培育研究 [R].學習實踐科學發展觀服務天津金融發展專題項目,2009.

[2]中央政府門戶網站www.gov.cn.2008-11-19.

[3]對話.中小企業的資金解決方案 [EB/OL].第二屆APEC中小企業峰會.2008.8.3

[4]安德魯·馬斯—科萊爾等著,劉文忻等譯.微觀經濟學 (上)[M].北京:中國社會科學出版社,2001.439.

[5]張智峰.虛擬經濟與實體經濟非協調發展研究 [D].天津財經大學,2007.163-165.

[6]Paul A.Samuelson and William D.Nordhaus:Economics(eighteenth edition)[M].北京:機械工業出版社,2005.22-43.