合作治理視域中的我國有效應對“風險社會”的理性路徑論析

王 均 史云貴 吳慶悅

合作治理視域中的我國有效應對“風險社會”的理性路徑論析

王 均 史云貴 吳慶悅

隨著現代化和全球化進程的加快,各類突發事件頻發,當代中國正逐步進入一個“風險社會”。然而,我國社會風險治理主體單一、地方政府治理能力弱化、公民治理能力低下等因素致使我國“風險社會”的治理陷入了困境。合作治理理念為我國“風險社會”的有效治理提供了嶄新的視角。合作治理是社會治理主體以相對平等的身份,就公共事務進行合作共治的一種社會治理模式,它強調治理主體間的平等與合作,通過治理主體的協商對話、相互合作、建立伙伴關系等方式來實現共同治理。當前,在信任的基礎上積極構建黨群合作,跨區域、跨部門的政府合作,政府和社會組織的合作、社會組織協同合作的社會合作治理格局,是我國有效應對“風險社會”的理性路徑選擇。

風險社會;合作治理;理性路徑;黨群合作;政府間合作;社會組織協同合作

目前,我國社會正處于一個經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的急劇轉型期,社會沖突和社會矛盾日益尖銳。一系列突發事件的頻發預示著我國正在步入“風險社會”,甚至可能進入高風險社會。黨的十六屆六中全會指出:“要科學分析影響社會和諧的矛盾和問題及其產生的原因,更加積極主動地正視矛盾、化解矛盾,最大限度地增加和諧因素,最大限度地減少不和諧因素,不斷促進社會和諧”。在各類風險系數不斷攀升的情況下,積極構建有效應對“風險社會”的社會合作治理新格局,對于我國構建社會主義和諧社會有著重要的理論與現實意義。

一、“風險社會”與轉型中國的社會風險

從廣義上說,人類歷史上各個時期的各種社會形態從一定意義上說都是一種風險社會。的確,風險存在于人類生活的每一個階段。然而,伴隨工業化、信息化、現代化和全球化的快速發展,當代社會所面臨的風險與傳統風險相比已經發生了本質的變化。現代化產生了現代意義上的 “社會風險”,并出現了現代意義上的“風險社會”雛形。正如亨廷頓所云,“現代性引起穩定,現代化則引起不穩定”。〔1〕

當今社會,現代工業的迅猛發展不僅導致了社會風險數量的增多、類型的多樣、性質的突變,更重要的是使得全球性風險的發展對整個人類社會的生活產生了根本性的威脅。“工業社會的社會機制已經面臨著歷史上前所未有的一種可能性,即一項決策可能會毀滅我們人類賴以生存的這顆行星上的所有生命。僅僅這一點就足以說明,當今時代已經與我們人類歷史上所經歷的各個時代都有著根本的區別。”〔2〕在當代社會,“核戰爭的可能性,生態災難,不可遏止的人口爆炸,全球經濟交流的崩潰以及其他潛在的全球性災難,為我們每個人都勾畫出了風險社會的一幅令人不安的危險前景”〔3〕。從這個意義上說,當代社會是一個“風險社會”。風險社會是對當前人類社會所處的時代特征的形象概括,它是指人類從傳統社會向現代社會過渡的過程中,從傳統到現代的轉變過程中,從工業社會向后工業社會轉型過程中,出現的一種特有的社會發展階段。在這個階段中,人類生存和發展將面臨著來自各種風險的威脅,處理不好將導致人類發展的后退甚至毀滅。而在各種社會風險中,絕大部分的社會風險都來自于我們人類社會自身,特別是源于公共決策的失誤。我們必須通過提高現代性的反思能力來建構應對風險的新機制。

從當前看來,中國社會正處在急劇的經濟轉軌和社會轉型時期,“經濟體制深刻變革,社會結構深刻變動,利益格局深刻調整,思想觀念深刻變化”〔4〕。作為一個后發追趕型的國家,中國的現代化進程不僅受到環境和資源的強制約,而且受到時間的強約束,這使得中國的社會轉型具有強烈的時空重疊性和壓縮性、傳統性、現代性和后現代性,全球化、本土化錯綜復雜的交織在一起。這些特征表現在風險領域,就是中國在面臨大量傳統風險挑戰的同時,也不可避免地要應對一些現代風險的挑戰。與此同時,由于經濟全球化和區域一體化進程的快速推進,中國無可避免地被卷入到全球性風險的浪潮當中。社會轉型風險和全球性風險的雙重疊加,使得中國社會成為了一個 “雙重風險社會”,具有風險類型多樣化、風險主體多元化、風險關系復雜化以及風險影響廣泛性等特點。當前,中國“風險社會”存在著一系列的社會風險問題,主要體現在:(1)制度轉軌風險。它是最根本、最主要和危害最大的風險,可能造成制度變遷中出現制度“真空”帶來的大量風險問題。(2)群體性事件帶來的風險。近年,我國群體性事件出現的頻率倍增、規模加大、處理難度加大。群體性事件的發生有很多復雜的原因,政府在處理這些事件時,應對策略往往比較被動,這是促使矛盾進一步激化的誘因,因此,群體性事件本身和政府如何應對群體性事件,在某種程度上意味著未知的風險。 (3)全球突發性風險。隨著全球化的長波推進,全球性的突發風險正在逐步滲透和蔓延到我國,給我們國家和政府應對此類事件帶來巨大的挑戰。此外,還包括由腐敗問題引發的政府信任危機;城鄉、區域、經濟社會發展不平衡以及貧富差距、收入分配不均帶來的沖突風險;社會治安環境和安全生產環境惡化引發的矛盾沖突;片面追求經濟發展而造成的日益嚴重的生態環境治理危機等。總之,各種風險相互交織,相互依存。近年來發生的一系列突發性事件表明,當代中國因巨大的社會轉型和社會變遷,正在步入一個“風險社會”時代。

“風險社會”的到來給我國構建社會主義和諧社會敲響了警鐘,一旦這些風險轉化為現實,將會給我國的政治、經濟、社會帶來極為不利的影響。首先,可能會破壞我國安定、團結、和諧的政治局面,從而不利于政治穩定;其次,可能會破壞正常的生產生活秩序,影響正常的經濟生產和現代化建設,甚至可能造成直接性的巨大經濟損失;再次,可能會破壞正常的社會生活和社會秩序,影響社會主義和諧社會的構建。

二、我國“風險社會”治理的障礙與困境分析

新時期,如何有效地應對 “風險社會”并“化險為夷”,能否找到一種嶄新的有效應對“風險社會”的治理模式,這是社會主義和諧社會建設中迫切需要解決的時代課題。但是,“風險社會”所具有的高度復雜性、高度多樣性和不穩定性增加了我國社會風險治理的難度;特別是我國社會治理體系中存在著社會風險治理主體單一化、地方政府治理能力弱化、公民治理能力低下等方面的制約因素,使我國“風險社會”有效治理還面臨著不少障礙與困境。

第一,社會風險治理主體單一化不利于“風險社會”的整體性治理。中國的改革是一個創造多元社會主體和復興社會主體性的過程。多元化的社會治理主體要求與政府分享治理權力并結成伙伴關系,對社會風險進行合作共治,從而在社會整體性治理中實現合作共贏的局面。然而,在我國傳統由黨政部門主導型的社會治理模式下,黨政一體化的公共權力部門幾乎是社會風險治理中的唯一主體,這就大大壓縮了其他社會主體參與風險治理的空間,導致了其他治理主體的利益表達與利益訴求嚴重受阻。據清華大學NGO研究中心的調查顯示,“在那些存在大量社會問題、迫切需要公民參與的領域,包括一些重要的公共政策領域,如失業與就業、社會保障、勞工權益保護、國際區域沖突和外交等領域,因種種原因極少有非政府組織進入”〔5〕。同時,也使得政府容易陷入“利用國家機器解決一切社會問題”的窠臼里面,從而帶來一系列的利益沖突與社會矛盾,加劇“風險社會”的治理困境。此外,由于當代社會風險具有多樣性、復雜性等特點,使得“風險正日益趨向于逃脫工業社會建立的風險預防和監督機制,并超出了現代社會管理的能力”〔6〕。這說明,以黨政公共權力部門為單一治理主體的社會治理模式,已無法有效應對極為復雜的社會風險。“無論是國家、市場還是被許多人寄予厚望的公民社會,都無法單獨承擔應對風險的重任,因為他們本身也是風險的制造者。若僅依靠政府或國家,會使公共危機的治理失效。”〔7〕現代社會是一個以公正求統一的社會,是由自由人與負責人構成的社會,而不是由統治者與被統治者構成的社會。因而,作為一種治理的社會,現代社會應是一個不斷開放的 “域”,以前完全由公共權力部門支配的社會治理模式,已不適合現代社會風險治理的需要,必須不斷吸引其他社會主體加入社會治理領域,從而實現社會風險治理的合作共治。

第二,地方政府治理能力弱化影響“風險社會”的治理效能。改革開放 30多年來,社會問題和公共事務日趨多元化與復雜化,但是,許多政府官員還不習慣于通過協商對話、平等溝通等民主政治手段來吸納群眾訴求、化解社會矛盾、整合利益沖突,不習慣于通過依法行政、公正執法、公正司法等法律途徑來解決矛盾糾紛,仍然習慣于利用行政手段和強制方式解決社會問題和社會矛盾,而缺乏其他更為有效的社會治理手段。這種單一化的治理手段已很難在“風險社會”中取得應有的治理績效,甚至還可能會進一步激化矛盾,使政府的風險治理陷入困境。當前,我國地方政府普遍采取的官僚制體系在應對社會風險的多元化與復雜化的過程中缺乏靈活性與機動性。當面臨大量的社會風險時,不管在反應速度,還是在治理能力上都顯得力不從心,這樣往往使地方政府在風險治理中會出現了一種“組織性無政府”狀態。而這種狀態的持續發生,會讓社會公眾與社會組織質疑黨和政府的權威,從而引起黨和政府合法性信仰危機。近年來,一些地方政府因缺乏靈活多變的應對手段與多樣化的風險應對方案,當風險到來時,沒有做好充足的準備而往往采取“救火”式的方式應對,從而錯失了治理風險的最佳時機,讓風險蔓延、擴散,致使一些本來可控并能夠有效化解的社會風險激化為社會群體性事件,從而給國家利益、社會穩定和人民生產生活帶來很多不利的影響。

就我國現實情況而言,各種社會組織的發展仍受到諸多限制。比如,現有的社會組織法規條例存在立法層次低、內容不完善等問題,難以滿足多元社會治理對社會組織的現實需求;社團登記“門檻”過高,大量社會需要的組織因找不到業務主管單位而無法登記;社會組織行政色彩過重,獨立性受到影響等等。據相關報道,我國九成非政府環保組織因登記制度門檻過高而迄今無合法身份,難以開展活動。顯然,分散化、行政化的社會組織管理制度已嚴重制約著我國“風險社會”的有效治理。

第四,公民參與渠道狹窄、公民治理能力低下是導致風險治理陷入困境的重要原因。只有讓公眾真正具備了風險意識和參與風險治理的能力,擁有了更多的話語權,才能最大限度地解決社會風險,實現社會和諧。隨著社會主義民主政治不斷推進,我國公民治理能力確實有了很大的提高,然而仍然存在著諸多的問題,公民意識在蘇醒,但仍缺乏自主力量。受傳統專制制度、臣民文化和社會公共領域缺失的影響,長期以來,一些基層社會公眾也習慣于接受統治和控制,默認或認同周遭事物,缺乏監督和批判精神,公民參與決策與治理的能力低下,至于走向由基層公眾自己主導的公民治理更是遙遙無期。在社會治理中,不少公民喜歡扮演“搭便車者”和“看門人”的角色,這無疑會影響“風險社會”的治理。此外,我國當前的政治體制還不能很好地保證公民參與渠道的暢通,長期習慣公共權力主宰型的地方政府在很大程度上壓縮著公民參與社會風險治理的空間,公民大眾與公民組織不僅不能對風險治理政策產生實質性的影響,甚至自身的利益訴求與愿望表達也受到壓制。近年來,我國發生的一系列社會群體性事件,很多都是因為弱勢群體利益表達渠道不暢、群眾的權益無法得到有效維護而造成的。

綜上所述,社會風險治理主體單一化、地方政府治理能力弱化、社會組織發育不成熟、公民治理能力低下等因素,是我國“風險社會”治理陷入困境的主要原因。基于信任基礎建立起來的雙向互動的合作治理模式,有利于整合我國各種風險治理資源,有助于整合各種社會主體之間的利益沖突,充分發揮各種社會主體參與社會風險整體性治理的積極性與創造性,因而是我國有效治理社會風險、預警群體性事件的理性模式與路徑選擇。

三、合作治理:我國有效應對“風險社會”的理性路徑

合作治理是各種社會治理主體以相對平等的身份,就社會公共領域中的公共事務進行合作共治的一種社會治理模式,其基本理念是要打破公共權力的壟斷,使治理主體多元化、平等化,以實現多中心的合作共治。轉型期的中國,由于現代風險的高度復雜性、不穩定性、廣泛影響性和高度多元化,使得風險治理的主體不能再像以往那樣僅僅由公共權力部門承擔。在現代風險社會中,我們應構建起雙向溝通的社會風險“合作治理”的新格局,在各種治理主體彼此信任的基礎上,構筑起合作治理社會風險的網絡結構,走出一條黨委領導,政府主導,社會組織、公眾合作共治的新路徑。這是我國有效治理“風險社會”和構建社會主義諧社會的理性路徑。

第一,以黨群合作治理推進“風險社會”的有效治理。處在由傳統社會向現代社會高速轉型中的中國,社會風險幾乎是無處不在。作為中國社會利益、資源配置與整合的主導力量,各級黨委、政府必須以科學發展觀為指導,通過整合社會資源,創新社會治理模式,提高社會治理水平,在社會風險治理實踐中積極尋求與民眾的合作共治。各級領導干部要始終把人民利益作為治國理政的出發點和落腳點,把“三個代表”重要思想和科學發展觀落實到為人民服務的工作細節當中,堅持“從群眾中來,到群眾中去”的作風,“深入基層、深入實際、深入群眾,同當地干部群眾一道分析矛盾、解決問題”,真正做到 “權為民所用、情為民所系、利為民所謀”。當前,由一系列群體性突發事件引發的政府合法性危機就是因為一些黨員干部宗旨意識淡薄、嚴重脫離群眾、不負責任造成的。毛澤東指出,“凡屬正確的任務、政策和工作作風,都是和當時當地的群眾的要求相結合,都是聯系群眾的;凡屬錯誤的任務、政策和工作作風,都是和當時當地的群眾的要求不相適合,都是脫離群眾的”。〔8〕合作治理要求各級領導干部必須堅持貫徹黨的群眾路線,在科學執政、民主執政、依法執政的過程中秉承全心全意為人民服務的宗旨和理念,在社會風險治理中實現黨的政治領導和公民組織治理的有效銜接與良性互動。

第二,以政府跨部門、跨區域的合作來有效治理社會風險。作為公共權力的行使者、公共事務的管理者、公共政策的制定者和公共服務的提供者,現代政府必須具備在風險治理中的領導能力、組織能力、動員能力和合法的強制力。有鑒于此,政府不僅與社會風險治理利害相關,更在其中居于主導地位;政府不僅要參與風險治理,更要切實承擔起風險治理的主導作用。然而,傳統官僚制組織結的層級節制、部門嚴格分工等因素,導致了政府組織和政府治理的碎片化,這種碎片化、部門化的治理模式缺乏戰略眼光,因而在應對高度復雜的風險時難以形成治理合力,使得政府的風險治理經常出現“疲軟”現象。因此,必須運用整體性治理思維,對傳統以官僚制組織結構為基礎的碎片化、“條塊分割”的政府風險治理模式予以變革與重塑,構建完備的社會風險評估、預警、處理、恢復機制。黨的十七大報告中提出,要加大機構整合力度,探索實行職能有機統一的大部門體制,健全部門間協調配合機制。今后,各級地方政府一方面要加快政府流程再造,加強政府機構之間的整合力度;另一方面,必須要充分利用現代信息技術和計算機網絡平臺,構筑風險治理的虛擬網絡化組織結構,將政府各職能部門聯系在一起,從而打破“碎片化”模式下的組織壁壘和自我封閉的狀態,強化政府部門之間的合作和協調,促進政府信息資源的共享,使得政府部門在風險治理中可以采取聯合行動,實現政府部門在合作治理社會風險中不斷增強政府整體性治理的能力與水平。此外,隨著區域一體化經濟格局逐漸形成,大量的跨區域社會風險問題也同時涌現出來,例如跨區域環境治理問題、區域群體性事件處理問題、區域社會犯罪問題,等等。這些社會風險問題都超越體制性的行政區域邊界,對特定地區或相鄰地區產生了外部效應,單一的行政區劃政府對跨區域的風險治理己經力不從心,必須實行跨區域社會風險問題的合作治理 (如圖 1)。從目前來看,地方政府要從區域公共風險問題的合作治理理念出發,以 “問題的有效解決”為目標,建立一個跨部門、跨區域的風險合作治理機制。

圖 1 跨區域政府風險合作治理風險模型

第三,以政府與社會組織、公民的合作治理來應對“風險社會”。面對各種頻發性、多樣化與復雜化的社會風險,政府的力量往往顯得獨木難支,積極尋求與社會力量進行合作已是大勢所趨。“許多集體行為的問題只通過個體行為無法解決,但是,由遙遠的國家調節或間接的正式民主程序也不容易解決。相反,社群的自我調節,結合民主國家及其機構的威權,倒可以使問題得到解決”。〔9〕當前,地方政府要以構建服務型政府為契機,加快電子政務信息系統建設,實現政務的公開、透明,擴大社會組織、公民參與風險治理的空間,不斷提高公共服務和社會治理水平。在打造社會合作治理格局的過程中,“既要克服內部的部門主義、視野狹隘和各自為政的弊病,提高對涉及不同公共部門、不同行政層級和政策范圍的復雜問題的應對能力,又要調整與社會和市場的橫向關系,以政府為紐帶,發揮其戰略協作的作用,構建政府與市場和社會通力合作、運轉協調的治理網絡”〔10〕,從而實現社會風險治理中政府治理與社會組織治理的有效銜接和良性互動。其次,要強化政府與社會組織的合作網絡關系。“民間力量存在于四面八方,但卻能夠迅速聚集起來;它們能夠想政府之未想,為政府的工作拾遺補缺,提供更靈活更有針對性的服務”〔11〕。各種社會組織作為連接政府與公民之間的“橋梁紐帶”,加上其獨有的社會救助與自治功能,使它們在應對社會風險上具有得天獨厚的應然優勢,可以彌補“政府失靈”和“市場失靈”帶來的治理空白。而企業組織的專業化能力決定,它們也是政府在社會風險治理中的合作伙伴。再次,要加強政府與公民的合作。政府要通過相關的制度安排來保證公民利益表達渠道的暢通,使公民積極地參與到風險治理中來。政府還應通過網絡和媒體平臺向公民及時發布有效信息,積極尋求公民和公民組織的理解與支持,避免由于信息不對稱而引起不必要的社會恐慌。最后,在合作共贏的理念下,進一步優化社會組織發展的制度環境,拓寬公民參與的社會治理的新渠道新方式。政府不僅要為社會組織的發展做出規劃、提供財政資助和專業指導,還要加強對社會組織的監管和引導,避免其偏離公共目標,引導更多的社會力量參與社會風險治理,從而形成政治國家 (政府)與公民社會良好的合作關系,以有效應對越來越頻繁發生的社會風險。(圖 2)

圖 2 治理風險中政府與社會組織、公眾的“合作互動”

第四,提高基層民眾合作治理的能力,引導其通過組織合作化的治理方式來應對“風險社會”的威脅。作為風險社會公共事務最根本、最直接的踐行者和基本單位,作為公共決策的 “終端客戶”,公民個人應對風險的意識、態度、方式和能力,對于提高社會治理的績效至關重要。然而,在我國現實社會生活,特別是在社會風險治理中,基層公民普遍缺乏公共精神,存在著“搭便車”現象,公民治理能力低下。原子化的公民一個個單獨地站在多元復雜的風險面前,力量顯然十分單薄,無法對社會風險進行有效的治理。欲使公民主動地參與風險治理,積極尋求與政府和其他主體進行合作共治,必須強化公民的主體意識和分擔風險的責任意識。首先,必須加強公民教育、培養公共精神和提升公民治理能力。通過不定期舉行風險知識的專題講座和公民能力培訓等活動,對公民進行靈活性、多渠道的公民風險教育,可以幫助公民更好地樹立公民精神,提高公民治理能力。其次,進一步拓展和創新基層公民大眾有序參與社會治理的形式與渠道。通過“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”為基本內容的民主政治活動形式,逐步提高基層公民大眾以 “自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”為基本特征的公民治理能力。最后,要在農村內部大力培育服務性、公益性、互助性的社會組織,完善村民自治功能。要“積極引導農民等弱勢群體在互助合作的基礎上形成各種自愿合作組織作為他們維護利益、表達愿望以及與政府合作治理的制度化渠道”〔12〕,“允許有條件的農民專業合作社開展信用合作。規范和引導民間借貸健康發展。加快農村信用體系建設。建立政府扶持、多方參與、市場運作的農民信貸擔保機制”。蓬勃發展的農村經濟社會合作組織,不僅是廣大農民經濟增長的有效途徑,也是他們進行利益維護、愿望表達、乃至民主政治參與的載體與基本路徑。因此,廣大農民只有通過組建各種經濟社會合作組織,走“抱團取暖”的道路,才能有效應對現代社會的各種風險,并在有效應對各種社會風險的過程中彰顯自己的在現代社會治理中的話語權。

總之,與其說現代風險社會是一個治理的社會,不如說現代社會是一個合作治理的社會,有效應對社會風險必須構建以“黨群合作、政府部門合作、政府與社會合作、公民組織合作”為基本架構的社會風險合作治理大格局。(如圖 3)

圖 3 應對“風險社會”的社會合作治理格局圖

結 語

改革開放以來,社會轉型的加快、經濟體制的深刻變革、利益的重組、社會結構的深刻變動,都給我國和諧社會的構建帶來了前所未有的風險。我國正處在一個各種利益沖突和社會矛盾頻發的雙重“風險社會”時代。“風險社會”的有效治理已成為我國社會主義和諧社會建設迫切需要解決的時代課題。單一化的風險治理主體已經無法有效應對現代社會各種風險。地方政府風險治理能力的疲軟,社會組織缺乏自治性、自主性和規范性,公民大眾合作能力不強、組織化程度低下等因素,已嚴重制約了我國“風險社會”治理績效,使得我國社會風險治理陷入了困境。從公共權力和社會資本兩方面入手,在變革和重塑政府治理模式的過程中,在基于信任的基礎上,構建一個“黨群合作,跨區域、跨部門的政府合作,政府與社會組織合作,公民組織化合作”為基本網絡架構的廣泛的社會合作治理大格局,是我國真正實現“風險社會”有效治理的路徑選擇。

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D035.29

A

1004—0633(2011)04—006—06

本文系2010年度四川省重大委托項目《四川省社會風險防范與群體性事件預警》(項目批準號:SC10Z0003)和四川大學中央高校基本科研業務費研究專項——學科前沿與交叉創新研究重點資助項目《新一輪西部大開發中的項目實施風險與群體性事件預警研究》(項目批準號:SKX201014)的階段性成果。

2011—03—10

王 均,四川省社會科學界聯合會黨組書記,主要從事社會組織、學術團體管理研究。四川成都 610071史云貴,四川大學公共管理學院副教授,主要從事社會風險防范與群體性事件預警研究;吳慶悅,四川大學公共管理學院行政管理專業碩士研究生,主要從事農村社會風險防范與群體性事件預警研究。 四川成都 610064

(本文責任編輯 謝蓮碧)