新選舉法實施后的幾個問題（三篇）：新一輪縣鄉人大換屆選舉面臨的新情況

□ 朱 慶

2010年3月，全國人大通過了選舉法修正案，對選舉法進行了第五次修改，增加了一些新的內容，對部分條款進行了修訂完善。從2011年開始，新一輪自下而上的各級人大換屆選舉工作將陸續展開。如何貫徹落實好新選舉法，特別是落實關于城鄉按相同人口比例選舉代表、選舉委員會組成人員等新的規定，這是我們應當加以研究探討的問題。

十一屆全國人大三次會議對選舉法進行了修改。修改后的選舉法對將要進行的縣鄉兩級人大同步換屆選舉會帶來哪些重大變化和影響，具體工作中會面臨哪些新情況、新問題，需要地方各級人大認真研究和思考。

一、關于基層代表類型問題

新修改的選舉法第六條規定：“全國和地方各級人民代表大會的代表應當具有廣泛的代表性，應當有適當數量的基層代表，特別是工人、農民和知識分子代表；應當有適當數量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例。”強調增加適當數量的基層代表，不僅擴大了人民代表大會制度的民主基礎，也有利于更充分地聽取來自基層的意見和要求，更好地反映基層群眾的利益訴求。但在以往的實際工作中，無論是選舉之前人大制定的換屆選舉文件和方案，還是選舉后的代表結構統計，對于工人、農民和知識分子代表的劃分都沒有明確的界定，比如省市垂直管理部門、縣政府組成部門負責人、鄉鎮黨委、人大、政府負責人等能不能作為知識分子代表候選人；各級工商企業負責人是不是可以作為工人代表候選人；農技人員、鄉鎮企業家是不是能夠作為農民代表候選人。代表候選人類型的身份界定不明晰，對直接選舉中來自基層的工人、農民、知識分子的候選人提名造成一定的影響。一些地方將鄉鎮黨政領導、縣直部門負責人列為知識分子代表類型；將工商企業負責人列為工人代表類型；將鄉鎮副職和農技人員等列為農民代表類型。按照新的選舉法的立法原意來看，基層代表主要還是指來自一線，直接從事具體工作的工人、農民和知識分子。因此，各級黨委、人大在制定選舉法實施細則或出臺關于換屆選舉工作的文件時，應將鄉鎮及以上領導干部界定為干部代表候選人，知識分子僅限于教育、科技、文化、體育、醫療衛生、金融、保險業、宗教等方面的專業技術人員，盡量減少各級工商企業負責人以工人身份作為代表候選人進行提名，農民代表候選人提名應該是直接從事農業生產、經營者等，使那些真正意義的工人、農民、知識分子能夠進入人大代表隊伍，充分體現民主的廣泛性和普遍性。

二、關于選舉委員會成員構成問題

新修改的選舉法增設“選舉機構”專章，對選舉委員會的產生、回避、職責和工作要求等作出具體規定。選舉委員會職責為：劃分選區、分配代表名額、進行選民登記、確定選舉日期、審查選民資格、公布選民名單、確定和公布正式代表候選人名單、主持投票選舉等。從這些規定可以看出，整個選舉工作都是由選舉委員會負責組織實施。同時，選舉法還規定：“選舉委員會的組成人員作為代表候選人的，應當辭去選舉委員會的職務。”在以往的實際操作中，各地縣區人大換屆，選舉委員會組成人員一般都是由黨委部門、人大常委會及有關工作機構負責人、群團組織主要負責人擔任，而這些人絕大多數也是黨委推薦的代表候選人。鄉鎮選舉委員會主任一般是由鄉鎮黨委或人大主要負責人擔任，他們也是縣鄉兩級人大代表候選人。按照修改后的選舉法規定，上述同志為代表候選人，則不能擔任選舉委員會成員，而選舉委員會職責的履行又迫切需要由那些具有較強的組織協調能力、又熟悉直接選舉工作的人員參加。因此，從有利于開展工作的角度出發，在今后組織換屆選舉時，縣選舉委員會主任人選可以由換屆后不再擔任人大常委會主任或副主任的同志來擔任；鄉鎮選舉委員會可以明確由鄉鎮黨委一名專職副書記擔任，如確因工作需要擔任人大代表的，可以在次年人代會前補選。嚴格控制選舉委員會組成人員中的工青婦和紀組宣主要負責人作為代表候選人，如確需作為代表候選人的，應安排其副職進入選舉委員會。縣鄉同步換屆選舉任務重、時間緊、要求高，各級黨委、人大在選優配強選舉委員會組成人員的基礎上，還要切實加強對縣鄉選舉委員會的領導、指導和監督，確保圓滿完成換屆選舉任務。

三、關于代表名額分配問題

城鎮是一個地方的政治、經濟、文化中心，應產生較多的代表，以更好地推動本行政區域經濟社會發展。原選舉法規定，代表名額按照農村每一代表所代表的人口數四倍于城鎮每一代表所代表的人口數分配，這樣使城鎮產生較多的代表或者城鎮、農村產生的代表大體相當。修改后的選舉法關于代表名額分配規定，“按照每一代表所代表的城鄉人口數相同的原則，以及保證各地區、各民族、各方面都有適當數量代表的要求進行分配。”這一修改，既充分體現了“同票同權”，彰顯了人人平等的理念，也為優化代表結構，特別是為更多來自生產一線、直接從事具體工作的工人、農民和知識分子進入代表行列創造了有利的前提條件。同時，選舉法修改后，對于那些城鎮化水平較低、農村人口比例較高的欠發達地區來說，農村地區選出的代表必將大幅增加。這將給代表名額分配帶來很大的變化。在按照新修改的選舉法組織實施換屆選舉時，一是要嚴格按照選舉法規定，適當增加基層一線的工人、農民和知識分子代表候選人，并確保他們能夠當選；二是在保證地區基本名額的基礎上，適當增加組織提名的各方面干部和專業知識分子數額，并將組織提名的代表候選人適當安排在農村選區進行選舉；三是在有利于選舉的情況下，按照每一選區選舉產生2～3名代表的方式，適當劃大選區，并將組織提名代表候選人混編進入農村選區，從而提高選民的參選熱情。

四、關于選區劃分問題

按照修改后的選舉法規定，由于農村與城市每個代表所代表的人口數相同，因而城區選區每個代表所代表的人口數將大幅度增加，原先一些地方把縣鄉黨政一級機構或企事業單位單獨劃分為一個或若干個選區的情況就不大可能出現了。單純按生產單位、事業單位、工作單位劃分選區既不現實，也難以操作。因此，為方便組織選舉，在選舉縣級代表的選區劃分上，農村可以由幾個村民委員會聯合劃分為一個選區，人口多的村民委員會或者人口較少的鄉鎮，也可以單獨劃分為一個選區；市區、城關鎮可以按照街道辦事處或者居民委員會管轄的范圍劃分選區，也可以幾個單位或者和所在居民委員會聯合劃分選區。在選舉鄉鎮代表的選區劃分上，農村可以由幾個村民小組或者自然村聯合劃為一個選區，人口多的村民小組或者人口少的村民委員會，也可以單獨劃為一個選區；集鎮一般按照居民委員會管轄的范圍劃分選區；鄉鎮機關和所屬單位一般按參加所在居民委員會或者村民委員會劃分選區。按照縣鄉行政區域所轄人口總數，可以先把縣鄉所分配的代表名額平均進行分配，然后根據每個縣級人大代表選區包含2～3個鄉鎮人大代表選區進行合理劃分。比如，某縣人口60萬，按照選舉法規定，縣級的代表名額基數為120名，按照每五千人可以增加一名代表的規定，該縣應選縣級代表240名;再如該縣共轄11個鄉鎮，按照鄉鎮的代表基數每一鄉鎮是40名，11個鄉鎮共440名，再按每一千五百人增加一名代表，共400名，加在一起共應選鄉鎮代表840名。如果按照每個選區均選舉3名代表的話，縣級可劃分為80個選區，鄉鎮選區則為230個，那么一個縣級選區可以包含2～3個鄉鎮選區。簡單地說就是如果一個縣級代表選區數是鄉鎮代表選區三倍，那么就可以按照一個縣級代表包含三個鄉鎮代表選區來劃分；如果一個縣級代表選區數小于三倍而高于二倍鄉鎮代表選區，那么就可以按照一個縣級代表包含2～3個鄉鎮代表選區來劃分；如果一個縣級代表選區數小于二倍鄉鎮代表選區，那么就可以按照一個縣級代表包含1～2個鄉鎮代表選區來劃分。反之，如果一個縣級代表選區數高于三倍鄉鎮代表選區，那么仍可以按照一個縣級代表包含3個鄉鎮代表選區來劃分，只是一個縣級代表選區只需選舉產生1～2個縣級代表，而每個鄉鎮代表選區仍然按照每個選區產生3名鄉鎮代表就可以了。至于具體到每個鄉鎮可以劃為幾個縣級代表選區和鄉鎮代表選區，每個縣級代表選區應該包含幾個鄉鎮代表選區，則以方便選舉為原則。在具體操作中靈活把握。同時，根據選舉法關于“保證各地區、各民族、各方面都有適當數量代表的要求”，我們在劃分選區時，可以采取按地域劃分與按界別劃分選區相結合的辦法，將部分組織提名的少數民族、黨派團體、工人、農民、知識分子、婦女等按界別相對集中在劃定的選區內進行差額選舉，以確保換屆選舉后代表結構的合理性、廣泛性。

五、關于選民登記問題

盡管新修改的選舉法對選民登記沒有作出修改，對于一個選民在一定行政區域內登記時，也一般不會出現錯登、重登或漏登的現象，各地人大近年來在組織換屆選舉時，也沒有提出過多的問題，但實際情況卻是選民登記漏登和重登時有發生。因為在計劃經濟時代，職工是終身制，農民附著在土地上都基本不流動，不論按哪種方法劃分選區都不容易出現重、漏的現象。但在改革開放和市場經濟的今天，隨著經濟全球化、城鄉一體化的快速發展，人身有更大的自由，人口流動性大大增強，地區、城鄉、單位的人員有很大的流動，對于選民登記的地點法律規定并不是唯一確定的，造成了流動選民的兩地重登或漏登（甚至包括在校學生的異地登記）。新的選舉法剛作修改，唯有今后各地方人大在制定選舉實施細則或組織換屆選舉時，明確提出流動選民登記地點，或不分居住期限，全部實行現居住地登記，避免重登或漏登。

六、關于組織代表候選人與選民見面問題

新修改的選舉法第三十三條規定，選舉委員會根據選民的要求，應當組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人情況，回答選民的問題。法律把“可以”改成“應當”，雖一字之差，卻充分表明組織代表候選人與選民見面不再是可有可無。如果選民有這個要求，那么選舉委員會就必須組織代表候選人與選民見面。盡管代表候選人與選民見面在有的地方直接選舉中出現過，但只是個別現象，也不是法律的硬性要求。按照修改后的選舉法的規定，只要選民要求與代表候選人見面，選舉委員會就應精心組織，并由代表候選人介紹本人情況，回答選民的問題，聽取選民的意見。組織代表候選人與選民見面的形式，應當以召開選民大會或選民代表會議為主，提出見面要求的選民均應參加會議。選民提問題和代表候選人回答問題的內容，應以當選代表后如何依法履行代表職務為主。這樣既可以避免單獨或個別見面而產生拉票、賄選嫌疑，維護公平、公正的選舉秩序，也可以避免因不同時間、不同地點的少數選民要求見面而多次組織見面的情況。

七、關于投票選舉問題

在以往縣鄉人大代表選舉過程中，絕大部分地方都是一輪選舉成功，很少進行二輪投票，這主要歸功于各級黨委、人大的高度重視和精心組織。但其中也有許多認識不一致的地方。一是流動票箱設置和使用。為方便部分行動不便、交通不便的選民參加選舉，1995年修改選舉法增加了流動票箱，新修改的選舉法繼續保留了流動票箱，從近年來在選舉中流動票箱發揮的作用看，有的認為有利于提高選民參選率，方便了選民選舉；有的則認為流動票箱會成為暗箱操作的代名詞，應予取消。但從實際工作情況看，歷年縣鄉換屆選舉一般都在9月初啟動，10月底前后選舉產生縣鄉人大代表，時值農忙和各廠礦企業各項工作相對集中。因此，從有利于組織選舉的角度看，在農村地區應適當擴大流動票箱使用范圍；在人口相對松散或人員流動性大的城鎮也可設立流動票箱，方便選民投票。同時，為增強流動票箱透明度，可以增加部分選民代表參與流動票箱監督。二是委托投票。盡管法律沒有明文規定委托人和受委托者之間的關系，但從實際情況看，受委托人一般都是委托人的直系親屬，委托和接受委托的程序、要求都不嚴格，口頭委托、多頭委托，甚至出現了超出委托人數投票的現象。為杜絕此類事情的發生，受委托投票者必須具備委托人書面委托書、身份證復印件和選民證，并嚴格按照選舉委員會的有關規定，和委托人的意愿代為投票。三是秘密寫票。秘密寫票處的設立為有效地保護選民自由表達自己的意志，排除外界的干預，選擇自己滿意的候選人提供了重要的前提條件。這既是部分選民的愿望，也是民主法制的進一步完善。各地方選舉委員會必須及早做好組織協調工作，為選民進入秘密寫票處填寫選票提供方便和條件，否則選民主動要求進入秘密寫票處就會給有些人形成另有企圖、不想和組織或某些人保持一致的印象。

新修改的選舉法還就間接選舉代表名額的分配，各政黨、各人民團體聯合或者單獨推薦的代表候選人的人數不能超過應選人數，加大對破壞選舉行為的查處力度等方面進行了修改和完善。如何貫徹實施好這些規定，都需要在工作中作進一步探索和研究。