新形勢下代表制度和代表工作筆談（三篇）

□田必耀

□滕修福

新形勢下代表制度和代表工作筆談（三篇）

2010年10月28日，十一屆全國人大常委會第十七次會議表決通過了關于修改代表法的決定。新修改的代表法圍繞支持、規范和保障各級人大代表依法履行職責這一重點完善制度機制。新形勢下，如何貫徹落實新修改的代表法，進一步完善我國的代表制度和代表工作，這是擺在我們面前的重要問題。

積極與穩健地完善人大制度——新修改代表法的幾點解讀

□田必耀

設不設代表工作室？如何處理代表職務與社會職業之間的關系？對此類關涉代表性質、履職方式、履職能力、監督代表等熱點難點問題，代表法修改后有了“新規”，或者更明確的規制。

自1992年4月七屆全國人大五次會議通過代表法，至今已有18年歷史。此間經濟和社會在轉型，全國人大常委會順應情勢之變修改代表法，意在支持、規范、保障270萬名各級人大代表依法履行職責。2010年10月28日，十一屆全國人大常委會第十七次會議表決通過了關于修改代表法的決定。代表法修改保持了整個代表制度框架的穩定。這是代表制度的一次成功轉型和調適，而不是代表制度的轉身。

專職代表，還是兼職代表？

2010年8月，十一屆全國人大常委會第十六次會議審議的代表法修改草案明確規定“代表不脫離各自的生產和工作”，并增加規定“代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式”。這意味著，專職人大代表和人大代表工作室的探索被立法“封殺”。

全國人大常委會法工委主任李適時在代表法修正案草案說明中解釋稱：“鑒于我國各級人大常委會的辦事機構、工作機構是代表履職的集體參謀助手和服務班子，代表不設個人工作室。”

緊隨其后，代表法修正案草案在網上征求意見，這兩條規定在人大實務界、理論界引起反響和爭議。北京天則經濟研究所、中國改革網、北京大學憲政研究中心、北京大學人大與議會研究中心、復旦大學選舉與人大制度研究中心，先后就代表法修改舉行學術研討會。“兼職代表與專職代表”、“是否設立人大代表工作室”等問題成為研討會的熱門話題。

學界對于代表專職化多數持贊同意見。有學者認為，代表法修改應增強代表履職行權的動能，對于“代表專職化”、“代表工作室”的探索“允許試，不必急于下禁令”。

人大實務界則傾向于維護憲法關于代表兼職制度的原則，代表制度“大改”條件尚不成熟。

“目前全國各級的人大代表有270萬人，如果全部專職化是不可想象的。對于這些數量巨大的專職代表的工作績效怎么考核？”中國政法大學焦洪昌教授的觀點代表了修法的審慎態度。

按照憲法原則，我國實行兼職人大代表制度，此番修改代表法，再次宣示兼職代表制度，并不意外。但是，能不能設立代表個人工作室倒是激起了波瀾。可以說，關于此次修正案的最大爭議，集中在人大代表工作室的去留問題。

近年來，“人大代表工作室”一度成為“民主時尚”。2004年3月，浙江溫州市人大代表周德文在全國率先設立“人大代表工作室”。2005年8月，廣東深圳市人大代表楊劍昌設立“人大代表接訪室”。此后，有山東淄博市人大代表楊光磊成立人大代表工作室，浙江奉化市人大代表練旭華成立網上代表工作室等。當然，最引人注目的是2010年6月，四川省羅江縣試行縣級專職人大代表制度，全國首位為官方認可的專職人大代表李國喜的工作室高調出場。

其實，設立人大代表工作室的背后，是代表專職化設想在社會民主層面的悄然萌動，其中也不乏部分地方官員的推動。作為佐證的是，羅江縣領導班子曾就專職人大代表問題與中國社科院12位專家進行了“專職人大代表可不可以搞、怎么搞”的專門討論，并很快以極大的政治勇氣開全國之先河，設立正科級職務的專職人大代表。

然而，就在代表法修正案草案公布兩天后，2010年8月25日，歷經5年已接訪3000余件投訴，接待2萬余人的“楊劍昌人大代表接訪室”宣布關停。9月1日，運行僅2個月的四川羅江首個專職人大代表工作室更名為“幸福促進室”，李國喜的身份由專職縣人大代表變為調解員，而此前李國喜代表的主要工作是監督政府工作，接待選區群眾，聽取和反映社情民意。

2005年發布的“中央9號”文件要求代表以“集體活動”為主要形式。此次修法禁止設立“代表個人工作室”，但是由人大常委會主導設立的代表工作聯絡站則不在禁止之列。在廣東、浙江等地以多個代表名義設立的工作站依然在運轉。比如說，2008年深圳市人大常委會發出《關于試行人大代表社區聯絡站的指導意見》后，深圳市人大代表社區聯絡站到目前已發展到122個。

2010年9月28日，在“中國人大網”的在線交流中，全國人大常委會有關方面負責人回應了關于“是否設立代表個人工作室”的爭議。代表法修正案的二次審議稿和修改后的代表法，仍然延續否定專職化代表與禁設代表個人工作室的思路。

按照全國人大常委會法工委國家法室主任許安標的解釋，“我國人大代表個人不設工作室，但是如果代表在執行職務中遇到一些困難和問題，可以尋求人大常委會的辦事機構和工作機構給予幫助。”

履職報告首次寫入法律

1990年代，直接選舉產生的縣級人大代表向選民述職在不少地方蓬勃開展。浙江省奉化市、山東省龍口市要求全體市人大代表在年終向原選區選民述職，而福建省武平縣896名縣鄉兩級人大代表每年向選民述職，并對履職情況進行量化考評，當地稱之為代表“趕考”。

盡管代表向選民述職有不少出彩之處，但無論是官方，還是坊間，加強對人大代表監督的聲音不絕于耳。“在對代表的監督上，基層人大建立了代表述職制度，這是對人大代表加強監督的措施之一。代表法規定的對代表的監督還弱一點，需要加以改進。”2006年7月12日，全國人大法律委員會委員張春生在一次新聞發布會上表示。

這次代表法修正案回應社會期望，強化對代表的履職監督。修改后的代表法第四十五條規定：“代表應當采取多種方式經常聽取人民群眾對代表履職的意見，回答原選區選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，接受監督。”“由選民直接選舉的代表應當以多種方式向原選區選民報告履職情況。”應該說，這是對地方人大推行包括代表述職在內的履職報告模式的肯定和推展。新法規定，選民直接選舉的代表報告履職情況；直選和間選的代表都要聽取人民群眾對代表履職的意見，接受選民的詢問，這一制度設計必將激勵代表主動積極履職。這是代表法修改的一大亮點。

近年來，代表述職開始向間接選舉產生的人大代表延伸。浙江省的做法是地方創制的一個縮影。2010年9月30日，浙江省人大常委會通過了《關于進一步加強省人大代表工作切實發揮代表作用的決定》，試行省人大代表向原選舉單位報告履職情況，代表履職情況作為提名連任代表候選人的重要條件。浙江省健全代表履職激勵機制的做法，無疑契合代表法修改意圖。

湖南省在這方面有更為成功的試驗。2009年4月，湖南省委文件就進一步加強和改進省人大代表工作作出規定。其中，逐步推行省人大代表向原選舉單位的人大及其常委會報告履職情況，建立和完善省人大代表履職登記制度等格外吸引公眾眼球。而早在2006年，湖南省衡陽市人大常委會開始實行人大代表接受監督的新路徑，該市選舉產生的64名省人大代表分別向市人大常委會述職，并按稱職、基本稱職、不稱職三個等級進行測評。2009年10月，衡陽市人大常委會又在媒體曬出省人大代表的述職報告。處于更高層級的省人大代表的述職設計和開放理念在全國首屈一指，被譽為人大創新的“衡陽現象”。

2010年10月25日，全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽在報告代表法修正案草案修改情況時說，代表報告履職情況可以先從直接選舉產生的代表做起，逐步積累經驗。從立法意圖來說，新法為間接選舉產生的代表述職和報告履職情況留下了較大探索的空間。

“代表話語”更有分量

2005年，全國人大常委會辦公廳首次就組織全國人大代表專題調研專門作出安排，“年中進行一次專題調研，時間各一周左右。”專題調研大大豐富了代表的履職“素材”。據統計，2006年全國人代會共收到1006件代表議案，有七成以上來自專題調研、走訪或征求意見。此后，人大代表赴基層調研漸成主流。這次修改代表法，專題調研被上升為法律規定。

代表法修正草案一審稿增加規定：“縣級以上的各級人民代表大會代表根據安排，圍繞經濟社會發展和關系群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，開展專題調研”；“代表參加視察、專題調研形成的報告，由本級人民代表大會常務委員會辦事機構轉交有關機關、組織研究處理”。

“代表的調研報告能得到運用嗎？”有的常委會委員和代表建議，應明確對報告提出的意見和建議進行反饋，以增強代表視察、專題調研的實效。全國人大法律委員會審議意見據此將這一條規定修改為：“對報告中提出的意見和建議的研究處理情況應當向代表反饋。”也就是說，向代表反饋的不是處理報告本身的情況，而是如何處理代表在報告中提出的意見和建議。此舉有助于增強有關機關、組織的責任意識，保障代表的“話語分量”。

修改后的代表法還明確規定了有關機關、組織辦理代表建議、批評和意見的時限，“自交辦之日起三個月內答復。涉及面廣、處理難度大的建議、批評和意見，應當自交辦之日起六個月內答復”。同時，在研究辦理代表建議過程中，應當與代表聯系溝通，充分聽取意見。代表建議辦理情況，應當向本級人大常委會報告，并印發下一次人代會。這樣規定，有利于提高代表建議辦理中的“見面率”、“問題解決率”，防止建議辦理中搪塞、敷衍代表的現象。

“紅帽子”不能用來牟利

近年來，越來越多的企業界、新興社會階層人士當選為人大代表，人們稱之為“紅頂商人”。“紅頂商人”走進國家權力機關政治殿堂適應了社會轉型期代表結構的變化。但是，少數代表提出維護自己企業利益的議案或建議，或者以代表身份干涉司法、執法，在一定程度上影響了代表群體的公信力和履職的公正性。在代表法修正草案征求意見時，有的公眾向全國人大常委會提出：“目前存在個別代表給司法機關發函、干涉司法公正的情況。新修改的代表法針對這一現象作了規范。”

新法把“自覺遵守社會公德，廉潔自律，公道正派，勤勉盡責”作為代表應當履行的義務，并具體規定不得利用執行代表職務牟利。

代表法修正案草案一審稿規定：代表應當嚴格區分從事個人職業活動與執行代表職務，不得利用執行代表職務干涉具體司法案件或者招標投標等經濟活動，不得利用執行代表職務牟取個人利益。

在審議中，有關“人大代表不得干涉具體司法案件”的規定引起熱議。有的常委會委員認為，代表行使公權力，應當強調不得從中牟取個人利益，也不僅僅局限于干涉具體司法案件或是干涉招投標，在其他領域也可以牟利；同時，有的代表的本職工作與代表職務有密切聯系，關鍵是要正確處理好兩者的關系。

修改后的代表法第四十六條最后規定：“代表應當正確處理從事個人職業活動與執行代表職務的關系，不得利用執行代表職務干涉具體司法案件或者招標投標等經濟活動牟取個人利益。”

中國政法大學教授蔡定劍認為：“把代表從事個人職業活動與執行代表職務嚴格區分，實際上是限制代表的利益沖突問題。”

代表能力上升到法律高度

“加強履職學習和調查研究，不斷提高執行代表職務的能力。”這次修改代表法首次把提高代表能力作為義務性規定，從履職培訓、保障知情權、經費保障、人大常委會工作機構提供服務、人身特別保護權等方面作了明確規定。

2005年，全國人大常委會辦公廳出臺《關于全國人大代表學習培訓工作的若干意見》，并首次大規模地對代表進行系統培訓，此舉隨后在地方人大全面推開。修改后的代表法首次把代表培訓的經驗上升為法律規定：縣級以上的各級大常委會“應當有計劃地組織代表參加履職學習，協助代表全面熟悉人民代表大會制度、掌握履行代表職務所需的法律知識和其他專業知識。”“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表可以參加上級人民代表大會常務委員會組織的代表履職學習”。

中央“9號文件”提出為代表知情知政提供信息服務。新修改的代表法把人大代表“獲得依法執行代表職務所需的信息和各項保障”列為代表權利。

為保障代表依法履職，新修改的代表法增加規定:縣級以上的各級人大常委會、“一府兩院”“應當及時向本級人民代表大會代表通報工作情況，提供信息資料，保障代表的知情權”。

2004年初發生了全國人大代表自費打電視廣告征集議案的“周曉光現象”。一年后的中央“9號文件”不提倡代表自己掏錢辦國家的事。全國人大代表活動經費從每人每年1200元增加到3600元。新修改的代表法規定：代表的活動經費，應當列入本級財政預算予以保障，專款專用。

2005年，十屆全國人大常委會副委員長盛華仁首次將全國人大機關的職責定位為“全國人大及其常委會的集體參謀班子和集體服務班子”。按照這一思路，新修改的代表法規定：縣級以上的各級人大常委會的辦事機構和工作機構為代表執行代表職務提供服務保障。

修法突出加強了代表履職的物質保障和組織服務保障，無疑反映了國家對代表履職保障的不斷優化。

罷免人大代表不是傳說

2010年4月15日，湖南省溆浦縣138選區選民在縣人大常委會的組織下，投票罷免了被法院判處緩刑而沒有辭去代表職務的米曉東的縣人大代表職務。與組織動員罷免“問題”代表毫無疑問獲得成功截然不同的是，由選民主導罷免人大代表的案例，最終都不了了之。無論是2007年5月天津市河東區星河花園住宅小區196名選民聯名罷免區人大代表丁冰，2008年新疆石河子農墾總場一分場部分選民要求罷免對選區內污染狀況不過問的人大代表陳軍，還是2010年8月浙江杭州市下城區市民張建中因房產糾紛發起罷免區人大代表、喜得寶公司董事長趙之毅等，這些罷免行動不過一紙動議而已，似乎沒有成功的先例。

“選民提出罷免案連進入法律程序都很難，更不說罷免了。”參加罷免動議的選民發出感慨。

代表法修正案一審草案對于在一定程度上解決“罷免難”問題作了設計：因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的；被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權利，正在服刑的，原選區選民或者原選舉單位可以依法予以罷免。

對于草案的這一規定，有代表提出，罷免人大代表不應局限于這兩種情形，否則很容易讓人“誤讀”為其他“問題代表”不屬于罷免范圍。為此，全國人大法律委員會將決定草案修改為：“選民或者選舉單位有權依法罷免自己選出的代表。被提出罷免的代表有權出席罷免該代表的會議提出申辯意見，或者書面提出申辯意見。”

喬曉陽解釋，選舉法對罷免代表的具體程序作了規定，在什么情況下可以罷免代表，應由原選區選民或者原選舉單位決定，沒有必要規定對哪些代表可以罷免。

“選民或者選舉單位有權依法罷免自己選出的代表。”仰仗這一規定，選民主導罷免“問題”代表或許就不再是傳說了。

穩健修法的政改信息

關注代表法修改的政治生態，不難發現：有了中央“9號文件”的規定和黨的十七大“保障人大代表依法行使職權，密切人大代表同人民群眾聯系”的要求，整個代表制度的框架不可能有實質性改動。

退一步講，即使實行專職代表制度，也要先動憲法，在全國人民代表大會會議上修改代表法，全國人大常委會沒有權力改變代表制度的基本原則。正如吳邦國委員長在通過代表法修改決定后的講話中指出：代表法修改“遵循憲法和代表法的基本原則，對代表法的部分規定作了補充和完善”。全國人大常委會法工委國家法室主任許安標與網友交流時亦表示，代表法修改的一項原則是：“認識尚不一致的，可以暫不作規定，繼續深入研究。”

換而言之，代表法修改，是代表制度的轉型，而不是轉身。隨著經濟和社會的轉型，代表工作的環境和條件日益變化，代表法還有修改的空間。

學界和公眾對代表法修改，乃至其背后的政改趨向寄予了深切期望，這體現了日漸上升的推動制度公平和正義的公共精神。代表法修正案吸納了部分專家學者和人大實務界的意見和建議。

前不久，黨的十七屆五中全會審議通過的關于制定“十二五”規劃的建議，提出“積極穩妥推進政治體制改革”。2010年10月27日的《人民日報》發表了鄭青原題為《沿著正確政治方向積極穩妥推進政治體制改革》的文章。種種跡象表明，政改思路是“積極加穩妥”。

吳邦國在2010年的全國人大常委會工作報告中，把修改代表法視為“中國特色社會主義政治制度的自我完善和發展”。代表法修改本身就是政改的重要內容，應當在穩健的軌道上前進。

在民意比較暢達的語境下，歷盡熱烈交鋒和高層釋疑，代表法修改終于塵埃落定。看似一次普通的修法，實際蘊含政改的走勢。

代表法修正：進一步調整和規范代表職務行為

□滕修福

新修改的代表法進一步明確了人大代表的權利和義務，細化了人大代表的履職規范，加強了對人大代表履職的保障，強化了對人大代表的監督。

一、單列條款集中表述代表的權利和義務，進一步明確了人大代表的權利和義務

代表法修正前，代表的權利和義務的規定散見于各章節的條款中，不便于代表全面準確地了解自己的權責義，也不利于人民群眾認識和了解自己所委托的代言人究竟有多大權力。

本次代表法修正，增加第三條明確規定代表享有七項權利，同時增加第四條明確規定代表應當履行七項義務。單列條款規定代表的權利和義務，讓人一目了然，進一步明確了人大代表的權利和義務，一定程度上提高了人大代表的政治地位和社會地位，有助于增強代表的責任感和使命感，也有助于選區選民或選舉單位和人民群眾對代表職務行為的監督，以激發和調動代表履職行權的積極性和主動性。

二、增加代表工作和活動的相關條款，進一步細化了人大代表的履職規范

代表法修正，增加了代表優先執行代表職務的規定。代表法第五條增加第三款強調：“代表不脫離各自的生產和工作。代表出席本級人民代表大會會議，參加閉會期間統一組織的履職活動，應當安排好本人的生產和工作，優先執行代表職務。”這一新增規定，在強調我國人大代表兼職化的同時，代表在處理個人職業與代表職務的關系時，強調要“優先執行代表職務”。

代表法修正，細化了代表出席會議的規定。代表法第七條規定：“代表應當按時出席本級人民代表大會會議。代表因健康等特殊原因不能出席會議的，應當按照規定請假”；“代表在出席本級人民代表大會會議前，應當聽取人民群眾的意見和建議，為會議期間執行代表職務做好準備”。同時增加規定：“代表應當圍繞會議議題發表意見，遵守議事規則”（代表法第八條）。

代表法修正，細化了代表議案和建議的相關規定。新增規定代表“建議、批評和意見應當明確具體，注重反映實際情況和問題”（代表法第十八條、第二十九條），細化新增對代表建議的要求，明確代表建議的注重范圍，有助于提升代表建議的質量，增強代表建議的實效性。新增規定“代表依法提出的議案，由本級人民代表大會主席團決定是否列入會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出是否列入會議議程的意見，再決定是否列入會議議程”（代表法第九條第二款），細化代表議案的提交決定程序，有助于對代表議案的合法性、合理性、可行性和科學性等方面進行預先把關，以提升議案的質量和效果。

代表法修正，細化了代表活動的方式方法。新增規定“代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式。代表可以通過多種方式聽取、反映原選區選民或者原選舉單位的意見和要求”（代表法第二十條）。這一規定明確，閉會期間的代表活動以集體活動為主，以代表小組為基本形式，同時也規定代表可以通過“多種方式”密切與人民群眾聯系。也就是說，只要有利于“聽取、反映原選區

湖南省人大常委會《人民之友》雜志社）