我國地方政府推動創新國際化的法律思考

□ 彭永華，喬 生

（南京財經大學，江蘇 南京 210046）

我國地方政府推動創新國際化的法律思考

□ 彭永華，喬 生

（南京財經大學，江蘇 南京 210046）

創新國際化與自主創新有很大的不同，創新國際化對企業的生存發展意義重大。基于創新國際化的重要性，地方政府有必要發揮政府職能，出臺相關規章，調整創新國際化過程中所產生的權利義務關系，實施輔助性的行政措施，支持企業創新國際化活動。

創新國際化；專利保護制度；風險承擔機制；創新海外保險制度

自2005年起，我國部分學者開始對創新國際化進行理論研究，但基于當時我國自主創新能力較低，初步的創新體系還未形成，創新國際化對于我國絕大多數企業來說仍顯得非常超前。經過幾年的發展，我國的自主創新能力有了很大的提高，企業已處于一個全新的發展階段，如何進一步提高自身的創新能力成為我國企業發展的當務之急。在此背景下，創新國際化以其獨特的優勢便成為提升我國企業創新能力的良方。

一、創新國際化概念的提出及特點

2011年2月18日，由江蘇省科技廳主辦的“2011年江蘇外資研發機構交流年會”順利召開。會議旨在進一步推動江蘇開放性利用國際科技資源，推進實施創新國際化戰略，營造全球創新成果、人才和研發機構云聚江蘇的良好氛圍，推進江蘇主導產業技術需求與海外科技資源對接，促成更多全球先進技術到江蘇轉化并實現產業化，力求在吸納國際一流研發機構、海外優秀創新人才參與全省產業科技創新活動中取得實效，使海外科技創新資源真正成為全省產業創新的重要技術源和項目源。［1］2011年3月，江蘇省軟科學研究計劃項目提出“創新國際化”課題。與2006年的自主創新相比，這次的創新承擔的任務更艱巨，即積極創造條件參與國際經濟合作與競爭。其內涵主要是企業從全球范圍出發，通過跨國并購或直接建立國外研發機構等形式，將創新活動擴展到國外，以創新源獲取的全球性、人才招募的國際化、創新組織網絡化為特征的創新范式。［2］（p2）創新國際化的主要特點：

⒈創新人才的多元化。精細關系工程創始人劉先明認為，自主創新是指創新主體獨立地依靠自己的智慧和力量進行的一種擁有自主知識產權的創新。［3］可見，以往進行的創新，主體只是局限于國內，創新主體單一，力量有限，忽略了與國外科研機構和技術人員的交流與合作，帶有封閉的色彩，而由于水平的差異，研發出來的新技術往往不能與國際通行標準接口，容易造成資源的浪費。而創新國際化很好地彌補了這個缺陷，它通過跨國并購或直接建立國外研發機構的形式，將國外優秀的技術人員網羅進來，達到為我所用的目的，改變了以往“閉門造車”的局面，優化了創新主體的結構，增加了創新活動的人力資源，實現了創新主體從以往單一到多元的擴展。在國際創新化過程中，國外的技術人員和科研機構不再是我們的競爭對手，而成為我們實施創新的推動器。

⒉創新組織網絡化。在知識經濟時代，一個企業不可能掌握創新所需的全部資源，這就決定了它必須借助外界的力量。在創新國際化過程中，企業建立在國外的研發機構，可以在全球形成點狀分布，構成了企業分布在各地的“觸角”，通過這些點狀分布的科研機構所建立的網絡，企業內部的研發機構就能夠接觸到國外最先進、最有價值的信息和技術，繼而將從全球吸收的信息和技術進行整合，轉化成增加企業競爭優勢的新技術，實現技術和信息的增值。與自主創新相比，創新國際化更像是在從“科技互聯網絡”中尋找信息。因此，創新國際化與自主創新相比，其所獲取信息的途徑得到更寬的擴展，即突破了國界的限制，與各國形成一個互動的聯系體。

⒊創新來源的全球化。在創新國際化過程中，企業在國外建有研發機構，通過這些研發機構所發揮的作用，可以在全球范圍內有效識別存在于各處的有利資源，并直接反饋到國內，而且國內外的研發機構之間還可以直接交流與合作，加快對各種信息和技術的甄別、吸收、消化、再創新。這種創新來源的全球化改變了企業單一地從內部獲取所需要技術知識的狀況，使企業內外部之間形成了一個知識交流網絡，企業可以更廣泛地借助組織外部的知識和信息構建自己的技術和知識結構。

二、我國實施創新國際化戰略的必要性

⒈創新國際化是我國企業獲取知識產權的關鍵。沒有創新就沒有未來。在創新國際化過程中，企業在國外建立了研發機構，它們和國內的科研機構一起形成了一個龐大的組織網絡，在這個網絡中，各種創新性想法都會被匯總到企業的決策部門，各種創新性的活動都會在最有執行力的部門開展。在這個網絡中，人們各司其職，從有利于增加企業競爭力的目的進行有序分工與配合。通過創新國際化所建立的組織網絡，企業能夠源源不斷地從世界各地汲取最有營養的成長元素——知識產權，將不再局限在自主創新過程中的主客觀條件的限制。一言以蔽之，創新國際化是我國企業獲取知識產權的關鍵。

⒉創新國際化是企業提高自身創新能力的捷徑。在以往的自主創新過程中，企業為達到提高自身創新能力的目的，往往需要投入大量的人力、物力，耗費驚人，而且任何創新從投入到產出都有一個非常的周期，在這段周期內，企業都需要承擔以下風險：一是創新失敗的風險。導致創新失敗的風險很多，如科研能力不足、組織管理不到位、信息收集不全等；二是市場變化的風險。因創新產出的周期較長，如果決策者在開始進行創新投入時，不能及時預見市場的發展走向和國家政策的變化，就極有可能導致當創新成果研發出來時無任何適用之處，此時企業就要承擔損耗，這種損耗對講究效率的現代企業而言，無疑是巨大打擊。但在創新國際化過程中，因為有國外研發機構的參與，不僅及時降低了創新失敗的風險，而且因各地市場行情的不同，創新成果如在一個地方不能適用，則可以轉向其他市場，這對降低損失有很大的作用。如此，企業創新能力的提高就可能會耗費較少的時間，效率也就自然提高了。

⒊創新國際化是企業實現可持續發展的有效手段。企業要想在遵循優勝劣汰的市場經濟中勝出，在競爭激烈的市場中占據一席之地，必須要從知識經濟的要求出發，從市場環境和消費者的需求變化出發，不斷創新，才能保持企業的市場競爭力和市場占有率。從企業發展所需的各種因素分析，雖然理論界沒有統一的觀點，但是大多認為主要是勞動力、自然資源、創新力。［4］從資源環境看，自然資源屬于稀缺資源，一直都是供應量小于需求量。進入21世紀，人們對改善生存環境的呼聲越來越高，且得到了各國政府和聯合國的支持，因此不能將企業的希望寄托在這些資源上。而勞動力資源并非不可代替，因為目前該資源對企業發展雖有影響，但不重大。因此，企業未來的發展取決于創新能力，而事實也證明了創新力對企業發展的重要性。在創新國際化過程中，企業將獲得大量的知識產權，這些知識產權是企業獲得更多市場份額和未來發展的基石。因此，筆者認為，創新國際化是企業實現可持續發展的有效手段。

三、國外創新國際化的成功經驗和做法

發達國家經過了長時間的研究和發展，在創新國際化方面積累并形成了各具特色的發展模式和運作體系。當今世界上主要的模式有：美國模式、日本模式、澳大利亞模式、德國模式及意大利模式。上述各國都是科技強國，在進行創新國際化時有著深厚的科技基礎做支持，但不可忽視的是，這些國家進行創新國際化成功的關鍵，則更在于其在進行創新國際化時針對本國不同的情況采取了不同的促進措施。

⒈巨額資金的投入。發達國家在創新國際化過程中或由政府出資，或由企業自己注入大量資金，為進行創新國際化提供了充足的資金保證。日本一些跨國公司每年都向美國亞利桑納等大學提供高達6億美元的巨額科研經費；澳大利亞為了留住一流研究人員，由國家競爭力研究資助基金會動用一部分資金來資助聯邦研究員，并持續資助5年；德國在2006年－2009年對政府扶持的17個重點科研領域劃撥了119.4億歐元的財政撥款。［5］

⒉良好的法律制度。良好的法律制度能夠及時調整企業進行創新國際化活動產生的各種權利義務關系，使企業進行創新國際化時能根據相關的規定對自己的行為進行有利的規劃。如美國有關鼓勵進行專利和技術開發及順利實現技術成果產業化方面的法律有：《技術創新法》、《聯邦技術轉移法》、《大學和小企業專利程序法》等，并為防止壟斷，保持經濟活力而連續制定了《謝爾曼法》、《克萊頓法》、《聯邦貿易委員會法》等各種反托拉斯法。日本則頒布了《科學技術基本法》和《知識產權基本法》，后又新制定或修改了21項知識產權相關法案，這些基本法規和相關法案組成了日本系統化和制度化知識產權體系，使企業在進行技術創新時有法可循。［6］

⒊政府建立了有效的鼓勵技術開發措施。政府的刺激措施能夠影響市場上的資金和資源在各領域的流動，有效的刺激措施不僅能增強企業進行創新國際化的積極性，還能為企業的創新活動帶來民間力量的支持。如美國通過的《經濟復興稅收法》規定，企業在R＆D方面超過3年的平均水平的開支增加額即可享受25%的稅收減免優惠，在實施該法律后，美國企業的科技研究開發經費在5年的時間增長了53%。如德國政府出臺了投資促進措施，為企業進行投資經營活動提供補貼、低息貸款和投資擔保等優惠政策，并牽頭成立了“創新與增長咨詢委員會”和“經濟界科研聯盟——面向未來市場的科技研發”兩大交流平臺，使政府可以和經濟界、科技界進行交流與溝通，及時出臺推動企業創新的新舉措。［7］

根據上述經驗和做法，我國應根據國內及相關企業的具體情況進行選擇和創新。如根據2010年《財富》雜志公布的世界500強企業，中國企業共有54家，但絕大部分是國有企業，且以銀行和保險領域內的企業居多。［8］可見，目前中國企業的經濟與創新力量還未達到能夠像日本和意大利企業那樣獨立開展創新國際化活動，中國企業實施創新國際化，離不開政府的政策扶持與經濟支持。

四、地方政府推動創新國際化的法律對策

決定我國創新國際化的速度和步伐，主力在地方，關鍵是企業。基于創新國際化對提高企業創新能力的重要性及對研發技術的推動，地方政府有必要在法律制度方面采取措施，為提高企業進行創新國際化的積極性提供良好的法制環境和法律支持。

（一）完善和促進專利與技術保護制度的實施

目前，我國在專利、技術方面的法律主要有《專利法》、《專利法實施細則》（2010年修訂）、《專利行政執法辦法》（第60號）、《計算機軟件保護條例》及一系列配套的司法解釋，［9］這些法律法規和司法解釋構成了我國當前專利、技術保護法律體系的總框架。但這些國家法律、部門規章的具體實施還需各個地方政府根據本地的特殊情況出臺相應條例，以更好地貫徹國家法律、部門規章的宗旨，發揮法律應有的作用，克服某些法律規定的滯后性。但實際情況并不理想。

以江蘇省為例，現有的有關專利、技術方面的條例規定主要有：2002年4月出臺的《江蘇省科學技術進步條例》（修正本）、2007年8月出臺的 《江蘇省發展高新技術條例》（修正本）、2007年8月出臺的 《江蘇省企業技術進步條例》（修正本）、2008年2月出臺的 《江蘇省軟件產業促進條例》、2009年出臺的《江蘇省專利促進條例》。［10］不難看出，這些條例幾乎是在2007年和2008年出臺，而當時國家正大力提倡建設創新型社會，提高自主創新能力，因此，這些條例基本上是江蘇省人大常委會為響應中央政府的號召而制定的促進自主創新的管理規定。從內容上看，這些條例都是為鼓勵企業搞自主創新提供政策導向。但在前文已進行過分析，創新國際化加入了很多國際因素，因此關系變得更為復雜。如果以2007年和2008年出臺的條例去管理進行創新國際化過程中產生的各種關系，將產生社會發展和法律規定嚴重脫節的矛盾。因此，有必要由江蘇省人大常委會根據當今新的形勢修訂或出臺新的管理條例。

既然憲法賦予了各地方人大常委會擁有根據本省的實際情況，在不違背上位法規定的情況下制定管理條例的權力，各省市人大常委會就應積極運用這項權力。還以江蘇為例，江蘇地處沿海，是全國經濟發展最為活躍的地區之一，雖然2010年8月江蘇省人大常委會出臺了《江蘇省科學技術獎勵辦法》，［11］但筆者認為其扶持力度有限，應加大對企業專利、技術創新國際化積極性的推動。

（二）完善創新國際化過程中的風險承擔機制

在進行創新國際化過程中，承擔風險最大的和產權問題最不明確的主要是專利問題，涉及專利開發風險相關方面的規定僅有《合同法》第18章對技術合同的規定。依照該條規定，對技術開發過程中出現的無法克服的技術困難，致使研究開發失敗或部分失敗的責任首先由當事人約定承擔，無約定或約定不明確的，可以協議補充，不能達成補充協議的，按照合同有關條款或交易習慣確定，如果仍不能確定的，風險責任由當事人合理分擔。該規定雖尊重了當事人意思自治的原則，但不免太過籠統，給予了法官極大的自由裁量權，在具體事實的認定方面缺乏統一、嚴格的標準，容易導致處理結果的顯失公平。對此，筆者建議，應由各地方人大常委會根據本省的實際情況，制定不違反上位法規定的地方規章，完善創新國際化過程中的風險承擔機制。以江蘇為例，為合理分配進行創新國際化過程中產生的風險責任，應首先確立進行技術合作開發雙方的具體義務，明確當事人都應在自己能力所及的范圍內防止風險的發生；其次，對于風險的承擔應以一般過錯責任為主，以無過錯責任原則和公平原則為輔。對于明顯因一方當事人的過錯而產生的風險應由過錯方承擔相應責任，雙方對于風險的發生均無過錯的，則可根據公平原則由雙方當事人對風險責任進行合理的分擔；對于無過錯責任原則的適用范圍，應僅限于因一方當事人借其技術優勢而故意對另一方當事人違約的情形。

（三）完善創新國際化過程中的相關優惠制度

金融信貸是創新的合成劑，稅收優惠是創新的催化劑，兩者都對創新有很大的推動作用。江蘇省近年通過《江蘇省企業技術進步條例》、《江蘇省發展高新技術條例》、《江蘇省科學技術進步條例》等規章確立的鼓勵性舉措有：設立專項基金、享受貸款貼息、利用政府采購的財政性資金為企業進行創新提供市場、鼓勵擔保機構為企業創新提供融資擔保等措施。［12］廣東省通過的《廣東省專利條例》確立的支持性措施有：申請專利有關費用可享受稅收優惠、政府優先采購具有本國自主專利技術的產品、對獲得中國專利獎的企事業單位和個人給予獎勵等。［13］浙江省通過的《浙江省專利保護條例》相關規定有：對舉報專利違法的有功人員給予獎勵、縣級以上人民政府設立專項專利資金、縣級以上人民政府應組織開展國際間交流與合作等。［14］

筆者認為，進行創新國際化需要大量的資金，而且回報周期長，目前只有一些有實力的大企業才能進行，中小企業由于各種條件的限制難以參與創新國際化。因此，建議政府應把扶持政策的重點放在大型企業和創新型企業，并在制定各種規章制度時注意資金的傾斜，為大型企業和創新型企業走出國門提供良好的政策環境和幫助。具體措施有：一是為進行創新國際化的企業在國外設立研發機構簡化審核程序，對建立國外研發機構的企業提供外匯支持。二是為進行創新國際化的企業建立跨國技術聯盟提供資金幫助。可以為符合條件的企業提供低息貸款，在政府采購中利用財政性資金增加合格企業產品的銷售。三是降低進行創新國際化企業的稅率。稅率對企業的積極性有很大的刺激作用，企業的積極性往往和稅率成反比關系，一旦稅率降低，企業的積極性就會提升。但是，降低稅率是需要國家層面解決的問題，各省市政府沒有權力進行任何形式的稅率優惠，希望國家對那些在國外建立研發機構和建立跨國技術聯盟的企業實行較低的稅率，以刺激企業的創新積極性。

政府對大型企業的支持可能導致大型企業對中小型企業的壟斷優勢，所以，為保護中小企業的生存利益，應對我國專利法的強制許可作出不違背專利法的變通規定，如可鼓勵大企業與中小企業聯合開發技術，或根據公平原則，由中小企業繳納一定的補償使用費，準許中小企業能夠合法使用大企業的專有專利技術。

（四）建立政府主導的企業創新海外保險制度

這里所指的海外保險制度并非資本輸出國對本國海外投資者在國外可能遇到的政治風險提供的保險，而是指對進行創新國際化的企業在國外進行創新過程中因非人為原因而導致失敗時應由政府給予一定比例的補償。雖然我國的保險制度比較發達，但如果企業以創新進行投保的話，因為風險太大，保險公司可能會拒絕，即使予以承擔，投保人也需要交納高額的保險費。對此，筆者建議，為彌補市場逐益性的缺陷，保障企業進行創新國際化活動的開展，降低企業承擔的風險，應由政府出面，運用國家資金為企業搭建一個避風港，為企業保駕護航。建立該項制度時，應注意以下幾方面：⒈確定適當的補償比例。該項制度主要是對進行創新國際化的企業的損失提供合理的補償，是否合理全在于補償比例的確定。確定補償的比例過高，則會導致其他國家指責我國政府的本國保護主義，而且相當于是讓政府用國家的錢為企業的經營失敗負全責，容易導致國家資金的流失，不利于培養企業的風險意識；過低則會導致補償力度不夠，企業承擔的風險仍然沒有降低，使該項制度失去創立時的作用，形同虛設。⒉簡化補償程序。在企業創新失敗時，補償程序的簡化能使企業及時得到政府資金，維持企業的正常運行，為企業的正常經營提供有效的幫助。相反，如果程序過于繁瑣，企業為得到補償要花費大量的時間和精力，這就變相增加了補償獲得難度，使補償資金難以發揮作用。⒊設定投保資格。該項規定最為重要。投保資格的要求不能簡化，否則容易導致許多不合格企業趁此投機經營，也容易使合格企業滋生惰性，濫設研發機構，鋪張浪費。對于投保人，應要求是本省市企業，對于是否是本省市企業，可兼用主要機構所在地標準和主要資本所有率標準，以切實維護本省市企業利益；對于建立研發機構，應要求建立在技術發達的國家，且政治環境較穩定；對于所研發的技術，除了我國專利法所要求的新穎性、創造性和實用性之外，還應具備具有較大的經濟價值和市場潛力。具體認定應由有關部門細化。

“創新是一種創造性的毀滅”，這是熊彼特重要的思想，［15］創新是否成功和繼續是決定一個企業發展或被淘汰的關鍵。因此，企業為求得在競爭中不斷地生存和發展就必須不斷地創新。創新國際化對于企業而言，是一條快速獲得創新能力的捷徑。

［1］江蘇省科技廳.外資研發機構交流會召開［EB／OL］.http：／／www.jstd.gov.cn ／zwgk ／ldxxx／csm ／ck211 ／2011 ／03 ／08100536421.html.2011－03－15.

［2］陳勁.創新全球化——企業技術創新國際化范式［M］.經濟科學出版社，2003.

［3］陳恒.企業創新國際化過程中的學習模式［J］.經濟師，2009，（03）：14.

［4］向剛.論企業持續創新的重要性及基礎 ［J］.昆明大學學報，2010，（05）：16.

［5］中國貿易促進委員會.知識產權 ［EB／OL］.http：／／www.ccpit.org／Contents／Channel＿63 ／2008 ／0709 ／119265 ／content＿119265.htm.2011－03－18.

［6］董娟，陳士俊.美國科技創新政策的法律制度研究［J］.科技管理研究，2007，（05）：60.

［7］湖北省科學技術廳.情報與決策［EB／OL］.http：／／www.hbstd.gov.cn／html／2010＿5＿4＿4＿42＿28＿57.htm.2011－03－12.

［8］財富雜志.2010年世界500強中國新上榜公司（企業名單）［EB／OL］.http： ／／www.fortune china.com／fortune500／c／2010－07 ／09 content＿38195.htm.2011－04－10.

［9］中華人民共和國共和國國務院.國務院令［EB／OL］.http：／／www.gov.cn ／zwgk ／2005－06 ／22 ／content＿8471.htm.2011－3－28.

［10］江 蘇 省 法 制 辦 .政 府 動 態 ［EB／OL］.http： ／／www.jsfzb.gov.cn／flfg＿search＿new.asp？ classID＝211111214.2011－04－12.

［11］江蘇省法制辦.江蘇省科學技術獎勵辦法［EB／OL］.http：／／www.jsfzb.gov.cn／flfg＿search＿new.asp？ classID＝2111111212.2011－3－25.

［12］江 蘇 省 法 制 辦 .立 法 動 態 ［EB／OL］.http： ／／www.jsfzb.gov.cn／flfg＿search＿new.asp？ classID＝211111219.2011－03－11.

［13］廣東省法制辦公室.廣東省專利條例［EB／OL］.http：／／www.Fzb.gd.gov.cn ／publicfiles ／business／htmlfiles／gdsfzb ／201012 ／4906.html.2011－01－14.

［14］浙江省人民政府法制辦公室.浙江省專利保護條例［EB／OL］.http：／／www.cn／il.htm？a ＝si＆5c3f755b2483ac5012c055376670a51＆key ＝main ／xwzx／dtxw ／bmfz.2011－03－15.

［15］陳勁，吳滄瀾，景勁松.我國企業技術創新國際化戰略框架和戰略途徑研究［J］.科研管理，2009，（06）：12.

（責任編輯：王秀艷）

Legal Thinking about Promoting Innovation Internationalization by China＇s Local Government

Peng Yonghua，Qiao Sheng

The word of Innovation internationalization has appeared frequently this year，it is very different from the previous Independent innovation，and has a significant influence with the enterprise＇s survival and development.Based on the importance of innovation internationalization，local government is necessary to play the functions of government，publish relevant regulations，adjust the relationship of rights and duties arising from activities of innovation internationalization.In addition，the government also needs to implement auxiliary administrative measures for supporting enterprise＇s activities of innovation internationalization.

innovation internationalization；patent protection system；risk bearing mechanism；innovation overseas insurance system

D996

A

1007－8207（2011）05－0081－05

2011－04－20

彭永華 （1986—），男，湖北荊門人，南京財經大學2010級國際法專業研究生，研究方向為國際貿易法學；喬生 （1952—），男，廣東普寧人，南京財經大學國際經濟法研究所教授，研究方向為國際經濟法、WTO法。

本文系江蘇省2011年軟科學研究計劃項目 “江蘇推動創新國際化的發展路徑選擇和政策措施研究”的階段性成果，項目編號：3001。