和諧社會視野下的行政復議能力建設

□ 呂學軍

（寧夏司法警官職業學院，寧夏 銀川 750021）

和諧社會視野下的行政復議能力建設

□ 呂學軍

（寧夏司法警官職業學院，寧夏 銀川 750021）

行政復議在化解行政爭議、維護人民群眾合法權益、推進依法行政、建設法治政府以及促進社會和諧穩定中發揮著重要作用。在構建和諧社會的時代背景下，有必要重新審視行政復議工作中存在的不足，通過有效措施切實加強行政復議能力建設，進而推動行政復議工作的制度化、科學化、規范化，最大限度地實現行政復議的功能。

和諧社會；行政復議；能力建設

黨的十六大報告第一次明確提出要把社會更加和諧作為我們黨為之奮斗的一個重要目標。黨的十七大又進一步指明“深入貫徹落實科學發展觀，要求我們積極構建社會主義和諧社會。社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性。構建社會主義和諧社會是貫穿中國特色社會主義事業全過程的長期歷史任務，是在發展的基礎上正確處理各種社會矛盾的歷史過程和社會結果。”在構建和諧社會的時代背景下，如何加強行政復議能力建設，讓行政復議在化解社會矛盾、促進依法行政、維護群眾合法權益等方面發揮主渠道的作用，是我們必須認真面對和認真思考的重大問題。

一、行政復議漸成構建和諧社會的重要途徑

當前，我國正處于經濟轉軌和社會轉型的重要戰略機遇期，由于市場經濟不完善和政府職能轉變不到位，導致許多社會矛盾集中凸顯，復雜化、多樣化傾向日趨明顯，并且持續以行政爭議的形式反映出來。行政爭議數量較大，矛盾復雜，時常伴有群體性因素，處理難度很大，處理不好，必將嚴重影響政府的公信力，甚至影響社會穩定大局。行政復議作為政府主導的行政爭議解決機制，具有方便群眾申請、程序規范便捷、解決問題廣泛、方式靈活多樣、及時高效、成本低廉等特點和優勢。越來越多的老百姓通過選擇行政復議進行理性維權，及時地糾正了一大批違法或不當的具體行政行為，有效地維護了自身的合法權益，同時又監督并促進了行政機關依法行政，由此減少了大量的信訪、上訪案件和行政訴訟。近幾年，復議案件幾乎覆蓋了人民群眾生產生活的各個方面，涉及治安處罰、工傷認定、社會保障、自然資源確權、環境保護、土地征收、城鎮拆遷、企業改制、勞動社保、信息公開等眾多涉及民生的社會熱點領域。行政復議因此被稱為建設法治政府、提高政府公信力的 “助推器”和構建和諧社會的 “減壓閥”。實踐證明，行政復議在化解行政爭議、維護人民群眾合法權益、推進依法行政、建設法治政府以及促進社會和諧穩定中發揮著重要作用。

二、行政復議能力建設的內涵

現階段，關于行政復議能力建設的具體內容有很多說法，有學者認為，行政復議能力建設既包括行政機關領導對行政復議渠道的認知能力和行政復議機關履行職責的能力，也包括行政復議機構、編制、人員配備等硬件能力建設，還包括復議機構及其人員的政治素質、把握大局的能力、理論研究能力、處理復雜案件的能力、指導能力、宣傳能力等。也有學者認為，行政復議能力建設應當包括行政復議立法能力建設、行政復議權威力建設、行政復議認知能力建設、行政復議組織能力建設和行政復議執行能力建設等。結合行政復議制度自身的特點與行政實踐的現狀，筆者認為，行政復議能力建設的內容應當包括以下幾個方面：

⒈依法行政，履行職責的能力。就其性質而言，行政復議是在行政機關內部確立的一種層級監督制度。為建設法治政府，實施依法治國方略，行政復議機關必須認真履行行政復議監督職能，保障和監督行政機關依法行使職權，促進行政機關依法進行社會管理和提供公共服務。通過創新行政復議監督方式，建立行政復議錯案責任追究制度，約束行政執法行為，強化行政復議制度內部層級監督作用，實現權責統一，逐漸提高執法水平，減少行政爭議，促進政府執政能力建設。行政復議機構通過審查行政行為，發現行政執法中存在的問題，及時總結經驗和教訓，對違法行為依法嚴肅查處，決不姑息；情節嚴重構成犯罪的，依法移交司法機關追究刑事責任。

⒉協調利益，保障社會公平正義的能力。在行政管理中，行政相對人相對行政機關而言處于一種弱勢，雙方的權利（力）與義務不對等，行政相對人易成為行政權的被侵害者。行政復議作為行政機關內部的監督機制，需要通過一整套科學合理的制度來督促和保證行政復議機關在救濟與監督、公正與效率兩種矛盾中準確定位，堅持公正、公平立場，公正裁決，從而較好地平衡各方的利益，尤其是保護公民、法人或其他組織的合法權益，確保行政復議制度設定的目的真正落到實處。在行政復議中依法保障行政相對人的知情權、參與權、表達權和監督權，增進行政相對人與行政機關之間的相互理解和信任，使行政相對人認可和接受行政決定，自覺履行好行政決定設定的義務，營造和諧的社會環境。

⒊依法維護權利，化解社會糾紛的能力。目前，各國立法均強調行政復議的救濟功能、爭議解決功能。加強行政復議能力建設，就是要積極暢通行政復議渠道，做到有案必受，受案必審，有錯必糾。通過預防和糾正違法或不當的行政行為，真正依法解決行政爭議，實現案結事了，體現公平正義，樹立行政復議的權威性與公正性，從而實現行政相對人的行政救濟權，增強當事人對行政復議的信任感。行政相對人通過行政復議途徑維護權利，有效發揮行政復議化解行政爭議的功能及“緩沖地帶”和“減壓閥”的作用，在行政機關與行政相對人之間達到一種相對穩定的平衡，為及時化解矛盾，維護社會秩序，促進社會的和諧提供了可靠的保障機制。

三、制約行政復議能力建設及其功能發揮的現實因素

自1989年《行政訴訟法》頒布后，國家就著手建立行政復議制度，完善行政法律救濟機制。20多年來，行政復議制度建設已初見成效，但在社會轉型期，國家政治體制改革總體上滯后于經濟體制改革，行政復議能力建設及其功能滯后，導致在法律救濟上不能兼顧效率與公平。行政復議工作在客觀上仍存在一些不足，導致行政復議能力偏弱，使其所承載的制度功能和法律效果遠未達到或無法取得應有的公眾認同和制度權威。究其原因，包括以下幾個方面：

（一）制度層面的缺陷導致行政復議公正性不足

行政復議法定位于內部監督，在程序設計上過于行政化，刻意回避司法化，缺乏最基本的自然公正程序，復議機制運轉不能體現司法專業、獨立、中立、程序正義等司法特性。這一制度安排無法使審理者具有獨立性，更無法以中立、無偏私的姿態作出決定，而這卻正是一個救濟制度的靈魂。［1］（p961）行政復議制度層面的缺陷不利于保護申請人的合法權益，一定程度上影響了行政復議案件處理結果的公平公正性。主要表現為沒有規定行政復議人員回避原則，沒有規定復議人員依法獨立履行復議職責，沒有規定復議聽證制度；復議案件原則上實行書面審理，無法體現公開原則，缺乏對申請人的權利保障機制。［2］（p951）在行政復議案件審理中，行政復議機關一般是被申請人的上級機關，上下級機關之間存在密切的工作聯系，難免有某種利益的一致性，對申請人而言缺乏公正。尤其對于那些經過上級批準、以下級名義作出的具體行政行為，再到其上級復議，這就違背了任何人不得作為自己案件法官的 “法律游戲規則”。由于行政復議機關不愿當行政訴訟的被告，有時對行政復議申請能不受理則不受理，能維持則維持，人民群眾難免產生“官官相護”的顧慮，對行政復議的認可度與信任度大打折扣，以至于許多行政糾紛進入了信訪途徑或向法院起訴。如2009年上半年，湖南省未經行政復議直接行政應訴的案件有211件，占行政應訴案件總數的68.29%，比上年同期上升11.05%。對城建規劃類行政爭議的解決，上半年的行政復議申請僅比未經行政復議直接行政應訴案件少27件，這就更說明行政相對人更趨向于司法途徑。

（二）工作層面的缺陷導致行政復議權威性不足

一是相對信訪、行政訴訟而言，行政復議得不到充分的重視。一些地方政府和部門領導忙于應付信訪、疲于應對訴訟，疏于指導行政復議，不善于運用法律手段解決矛盾，不重視發揮行政復議機構的作用。

二是行政復議機構作為行政機關的內部監督機構，人少格低裝備差，缺乏獨立性，且無權威性。一些行政復議機構以及行政復議機關無強制執行權，且無權處置有關責任人，使得復議決定尤其是一些撤銷、變更、責令履行法定職責的復議決定執行困難，行政相對人的權益難以保障。

三是現行體制導致行政復議工作效率難以提高。行政復議決定一般要經復議辦案人員建議、復議處（科）長意見、法制機構領導意見、復議機關領導批準等環節，有些案件在60日內難以結案，難以體現行政復議及時的原則。

四是行政復議程序不規范。在辦案過程中，有些行政復議機關內部立案、受理、結案審批尤其是現場核查、案件審查、討論結案、卷宗歸檔等方面不規范。

（三）行政復議機構設置上的缺陷削弱了行政復議的功能

我國行政復議機構的設置受現行行政編制體制的影響，編制總量不足，機構規格偏低，行政復議權與行政復議力量過于分散，現有行政復議資源不能得到優化利用。在實踐中，各級人民政府和各行政職能部門根據自己的實際情況來設立主管行政復議的工作機構，無法形成獨立而又統一的行政復議機構體系。行政復議體系層次多、主體多、職權交叉多，從縣級政府到省級政府，從縣級部門到國務院部門都可以受理行政復議案件；對非垂管的省級以下政府部門提起的行政復議，同級政府和上級主管部門都可以作為行政復議機關。由這樣的機構來承擔行政復議救濟的法定職責難以實現行政復議法所確定的這一制度的宗旨。［3］

據河南省2009年行政復議工作統計表明，在被申請人方面，被申請人是鄉鎮政府的占4.8%，被申請人是縣級政府的占17%，被申請人是縣級政府部門的占58.3%，被申請人是市級政府的占2.8%，被申請人是市級政府部門的占15.5%，被申請人是省政府的占0.5%，被申請人是省政府部門的占0.4%，被申請人是其他機關或者組織的占0.7%。其中，基層行政機關（縣、鄉兩級政府和市、縣兩級政府部門）占96% 。再以青海為例，2009年青海省市、縣、鄉三級政府和市、縣政府部門作為被申請人的占總數的93.02%，市、縣兩級政府及其部門辦理行政復議案件156件，占總數的90.69%。這些數據表明，大量的行政執法行為發生在基層，行政爭議絕大部分發生在基層，而且大部分行政復議在基層得以化解。然而，市、縣兩級政府行政復議機構卻最為薄弱，超過半數以上的市縣政府在行政復議機構建設上不到位，許多縣級政府復議辦案人員平均不足1人，而且兼職居多，未達到2人以上合法辦案人數，甚至根本沒有行政復議機構，與人民法院行政庭相比，在人、財、物等基本保障方面差距比較明顯，導致行政復議機構無法承擔起繁重的行政復議職責，在一定程度上制約了行政復議功能的發揮。

四、加強行政復議能力建設的路徑

（一）完善行政復議制度，形成行政復議工作良性運行機制

制度建設帶有根本性。加強行政復議工作，離不開制度的完善。［4］因此，要堅持深入調查研究，認真查找行政復議制度、體制、機制方面存在的突出問題，及時提出工作創新的思路，促進相關法規制度和政策措施不斷完善。應建立健全行政復議聽證、質證、調查、和解調解、案件集體討論、征求專家意見、行政復議應訴案件統計、重大行政復議決定備案和行政復議錯案責任追究等制度，條件成熟時可以建議立法機關對《中華人民共和國行政復議法》進行修訂，繼續探索行政復議準司法化的規律。通過健全和完善制度，進一步完善行政復議體制，創新行政復議工作機制，規范行政復議行為，促進行政復議工作的制度化、規范化、程序化，保證行政復議工作受理有據、審理有序、裁決合法，增強行政復議的公信力和權威性。在工作機制上要加強與各行政執法部門法制機構、信訪部門之間的溝通聯系，自覺接受人民法院的訴訟監督，實現行政復議與信訪、行政訴訟的有效銜接與配合，實現涉訴行政案件信息共享。進一步創新行政復議機制，保障行政復議制度功能的有效發揮，使行政爭議在法律的框架內得到及時有效解決，形成解決行政爭議、化解人民內部矛盾、維護社會穩定的合力。

（二）加強行政復議機構設置和行政復議隊伍建設

行政復議機制是一種監督機制，具有準司法性，這就要求履行行政復議職責的機構要具有較強的獨立性，而現在行政復議機構的實際地位是同級機關內部的一個職能處、科（股）室。這種體制矛盾已經成為制約行政復議機制發展的主要瓶頸，因而需要在現實法律制度框架內保證行政復議機構設置和運行的相對獨立性。有學者建議，在行政管理中引入“三權分立”的思想，并建立“行政三權分立”體系，即行政管理權——行政執法權——行政監督權三權分立，從整體上增強行政復議監督機構的獨立性，減少行政復議受理主體，將行政復議權相對集中于政府機關，由政府法制部門統一行使，這樣，既有利于減少復議職權交叉，避免同一案件的多個當事人向不同復議機關申請復議，造成復議資源浪費的情況出現，也能為群眾申請復議提供方便。近年來，部分地區開始積極穩妥地推進以政府主導、專業保障、社會參與為主要內容的行政復議委員會試點工作。行政復議委員會是一個獨立性較強的專門組織，其委員由本級政府有關部門負責人、本級政府法制機構有關負責人、經遴選的專職行政復議人員和聘請的專業人士、專家學者等組成。行政復議委員會討論決定重大、疑難、社會影響面廣的案件，探索并逐步推行相對集中行政復議審理權，有效集中現有分散的行政復議資源，克服行政復議的過分行政色彩，有效提高了行政復議制度的公信力，這有利于進一步消除人們對行政復議“官官相護”的疑慮，增進申請人對案件裁判結果的認同，從而樹立行政復議的權威性和公信力。自2008年國務院法制辦對行政復議委員會試點進行了動員和部署后，共有黑龍江、北京、貴州、河南、江蘇、廣東、山東等12個省區市的60個單位參加試點，其中以體制集中為主要模式的“黑龍江經驗”和以吸收外部力量參與辦案為主要模式的“北京經驗”較為突出，為推進行政復議法的修改和行政復議委員會制度的施行提供了有力支持。

行政復議工作是一項“辯是非、斷曲直、定紛爭”的工作，要保證能辦案、辦好案，配備一定數量的高質量和穩定的專門人員十分重要。政府應當采取切實有效的措施加強基層行政復議隊伍建設，要按照專業化、職業化的要求配備、充實和調劑行政復議專業人員。根據行政復議應訴工作的性質和特點，保證一般案件至少有2人承辦，重大復雜案件有3人承辦。重視對行政復議人員的培訓和行政復議信息化建設，逐步推行行政復議人員資格制度，不斷提高復議人員素質，將優秀的專業人才充實到行政復議工作崗位上。提高行政復議人員素質，應從三個方面入手，一是注重提高行政復議人員的政治素質，增強他們的政治意識、大局意識和責任意識，引導他們站在全局高度，從大局出發，把法律法規的執行與妥善處理各方面復雜的利益關系協調起來；二是注重提高行政復議人員的業務素質，增強他們掌握和運用法律法規的能力，引導他們善于把法理的學習與工作實踐結合起來，提高行政復議的工作能力和辦案水平；三是注重加強行政復議人員的作風建設，引導他們把以民為本、復議為民的要求落實到實際行動中，推進規范辦案、公正辦案、文明辦案，打造一支真正為人民服務的行政復議隊伍。

（三）進一步暢通行政復議渠道，積極受理行政復議案件

行政復議渠道是否暢通，是行政復議制度能否發揮作用的前提。在加強行政復議工作中，應著力把建立訴求表達機制，暢通行政復議渠道作為工作的著力點和突破口。行政機關在作出影響人民群眾權利義務的決定時，要依法告知行政復議申請權，引導當事人通過復議渠道提起訴求。在受理環節應當建立統一的行政復議受理申請機制，依托服務大廳，以行政區域為單元設立統一受理渠道。進一步改革行政復議申請、受理方式，有條件的地方可以推行便民服務措施，向申請人發放《行政復議須知》和《行政復議常識問答》等小冊子，通過信函、傳真、電子郵件等簡便方式申請和受理行政復議案件。堅持“以人為本、復議為民”的理念，通過積極告知、受理、解答、督促受理、責令受理、處理好與信訪的關系等多種措施，保證行政復議渠道暢通。努力做到復議為民、復議便民、復議利民。對依法確實不屬于行政復議范圍或者應當通過其他途徑解決的事項，也要認真做好解釋工作，告知解決問題的途徑。對行政復議人員無正當理由不告知行政復議申請權利、無正當理由不予受理的行為都要進行責任追究，要按照違反法定程序予以處理；對無正當理由不予受理行政復議申請的，要通報批評并督促糾正。

（四）創新行政復議方式方法，提高解決行政爭議的效率

⒈改革行政復議審理方式。行政復議一般采取書面審查的方式，行政復議人員往往憑借專業技能和經驗對雙方當事人的證據和事實理由進行審查認定，雙方當事人尤其是行政管理相對人的主張很難得到充分表達。因此，應進一步完善聽證、質證程序，對案情復雜、事實不清、爭議較大的案件進行公開審理，讓雙方當事人都有充分陳述、質證、辯論的機會，充分聽取有關專家和相關關各方的意見，確有必要時應當采取實地查看、公開聽證等有利于核實案件真實情況的方式。對行政復議機構依職權調查的證據，非經當事人質證，不得作為對其作出不利決定的依據。對行政復議案件較多的地方和部門，實行繁簡分流，對事實清楚、爭議不大的案件，嘗試運用簡易程序進行審理。此外，要探索行政復議制度的司法化，以保證行政復議審理過程的公開性與獨立性，真正樹立起行政復議的權威。爭議解決制度的獨立性越強，程序越公正，進入司法程序以后得到司法機關尊重的程度就越大；同樣，得到司法機關的尊重越多，越能表明行政程序符合獨立性與公正性的要求。［5］

⒉綜合運用多樣化的結案方式。作為一種事后法律救濟措施，行政復議應當弘揚“和為貴”的傳統文化，各級復議機關要注重運用和解、調解等多種手段，有效化解行政爭議，平衡利益，促進當事人與行政機關的相互理解和信任，力求最大限度地提高行政復議案件協調結案率，最大限度地減少行政爭議的負面效應，實現法律效果與社會效果的統一。運用和解、調解方式辦案，必須堅持當事人自愿、合法、公平公正、誠實守信的原則，在不損害國家利益、公共利益和他人合法利益的前提下，應當引導雙方當事人之間和平協商，不得侵害行政相對人的合法權益。當事人通過調解、和解達成協議的，復議機關要制作行政復議調解書或者行政復議和解書予以確認，及時送達當事人執行。不能達成和解協議或者調解書、和解書送達前申請人反悔的，復議機關應當及時做出行政復議決定。對行政復議機關撤銷、變更或責令履行的行政復議決定，要及時“回訪”行政管理相對人，了解行政復議決定的履行情況。

實踐證明，行政復議機關加大力度運用和解、調解方式辦案確實收到了較好的效果，對于妥善化解行政爭議，維護公民合法權益，促進社會和諧穩定意義重大。2009年上半年，湖南省各級行政復議機關共審結行政復議案件557件，調解結案、終止結案和作其他處理的210件，合占37.7%。青海省通過調解、和解、撤回申請等方式結案27件，占已審結總數的19.02%；比前年同期（10.56%）提高了8.46%。福建省以調解、自愿撤回行政復議申請、被申請人改變后撤回申請、和解協議結案的占受理總數的19.90%，同比上升3%。2010年上半年，杭州市各級行政復議機關共收到復議案件372件，共審結248件，經調解后申請人撤回申請57件，占22.9%。

⒊認真落實《行政復議意見書》或《行政復議建議書》等辦案形式。在行政復議工作中建立個案分析制，對發生的每一起行政復議案件，深刻剖析產生的原因，細致排查行政執法工作中存在的問題，對發現的行政不作為、行政亂作為以及行政濫作為現象，要及時以行政復議意見書或建議書的形式責令有關部門進行整改，督促有關部門糾正不當行為。《行政復議意見書》或《行政復議建議書》突破了“就案辦案”的局限，在向有關機關提出完善制度、改進行政執法的意見和建議，及時反饋問題，從源頭上預防和化解行政爭議方面，起到“辦結一案，教育一片”的作用，有效地促進了依法行政。

（五）提高行政復議辦案質量，努力化解紛爭

行政復議案件辦案質量的高低是判斷行政復議成效的基本標準，它直接關系到行政復議制度的權威性和公信力。通常情況下，可以通過以下幾個方面提高行政復議案件辦案質量：

一是行政復議工作人員要加強自身學習，尤其要學習有關調查筆錄制作、現場勘驗、證據提取和復制、法律文書送達等應遵守的辦案規則，認真履行行政復議職責，進一步提高辦案實務操作能力和工作水平，依法審理行政復議案件，有效地化解行政爭議，努力做到“定紛止爭，案結事了”，實現法律效率與社會效率相統一，將行政爭議化解在基層、化解在初發階段、化解在行政系統內部。

二是統一行政復議工作標準，規范工作程序，統一行政復議案由，統一行政復議法律文書，把事實和法律作為行政復議定案的唯一客觀標準，依法、公正裁決。要進一步加大糾錯力度，發現具體行政行為違法或不當的，要堅決及時予以糾正，該撤銷的堅決撤銷，該變更的及時變更，該確認違法的確認違法，該賠償的依法賠償。

三是建立行政復議案件狀況分析報告機制，及時總結執法經驗和教訓，實現預防與糾正并重，最大程度地發揮監督行政行為、促進依法行政的作用。上級機關要加強對基層行政復議工作的指導，要注重理論與實踐相結合，加強對個案的指導，幫助其解決實際問題，提高辦案能力，保證不同機關對同類案件的處理結果基本一致，確保法律適用的公平。

［1］程雁雷，馮寶珍.由美國的行政法官制度論及我國的行政復議制度的完善［J］.載應松年，馬懷德主編.當代中國行政法的源流［C］.中國法制出版社，2006.

［2］郝明金.論我國行政復議制度的完善［J］.載應松年，馬懷德主編.當代中國行政法的源流［C］.中國法制出版社，2006.

［3］沈福俊.對行政復議的司法監督現實問題與解決構想［J］.法學，2003，（12）.

［4］華建敏.加強行政復議工作 促進社會和諧穩定［J］.求是，2007，（02）.

［5］周漢華.我國行政復議制度的司法化改革思路［J］.行政法學研究，2004，（02）.

（責任編輯：牟春野）

The Construction of Administrative Review in Harmonious Society

Lv Xuejun

Administrative review plays an important role in resolving administrative disputes，safeguarding the legitimate rights and interests of the people，administrating by law，constructing a government of law and promoting social harmony and stability.In the times of building a harmonious society，it is necessary to re－examine the defects existing in the work of administrative review.To strengthen the ability construction of administrative review by some effective measures can promote the systematization，scientification and standardization of the work of administrative review.This will help to realize the functions of administrative review to the greatest degree.

harmonious society；administrative review；ability construction

D922.112

A

1007－8207（2011）05－0066－05

2011－04－01

呂學軍 （1971—），男，寧夏吳忠人，寧夏司法警官職業學院副教授，研究方向為憲法、行政法學。