被問責官員復出機制探析

□ 顧海波，何冠群

（東北大學，遼寧 沈陽 110004）

被問責官員復出機制探析

□ 顧海波，何冠群

（東北大學，遼寧 沈陽 110004）

從法理和情理上講，被問責官員復出本身并沒有問題，但若被問責官員在被問責后不久即復出就是問題。本文認為，針對被問責官員草率復出的問題，應完善我國的被問責官員復出機制，加強被問責官員復出機制的法治化、規范化建設。這不僅有利于消解公眾對行政問責的信用危機，對被問責官員的合法權益進行保護，同時也有利于克服被問責官員復出的草率性和隨意性，提高政府行為的公信力和執行力。

責任政府；問責制；被問責官員復出機制

近年來，隨著我國建設責任政府力度的不斷加大，官員問責的實踐日趨普遍，其制度建設也受到來自政府和公眾的高度關注，被問責官員“下馬”的現象不斷增多。官員問責的實踐及制度化，體現了現代社會中政治的回應性倫理，那就是，當權力的行使出現差錯或低于正常公務標準時，相關的官員必須承擔責任，給民眾一個交代。［1］不僅如此，問責機制也是一種“新型的公民參與制度”，而“行政政治問責是以公眾對行政事務的日常參與為主要內容的問責模式”。［2］（p105）

然而，問責過后，被問責官員的再安排問題深受矚目，公眾不斷聽到一些曾被問責的各級官員復出的消息——很多被問責的官員很快 “官復原職”或異地晉升，這使得剛剛興起、為民眾帶來良政治理希望的行政問責制突遭民眾及理論界對其制度價值走向的質疑。我們究竟該如何認識和設計行政問責制？如何看待被問責官員？在被問責之后，被問責官員究竟應如何去留才能利于政府真正建立責任觀念，利于民眾真正確立“主人”的地位、增加對政府的信心？

筆者認為，從法理和情理上講，被問責官員復出本身并沒有問題，允許某些優秀及權力行使瑕疵并不十分嚴重的官員復出，不僅避免了人才資源的浪費，也體現了理性的制度選擇，但同時，明確的復出依據、有力的復出理由、公平公正的復出程序在制度設計中就顯得至關重要。要建立起受公眾信任的責任政府體系，那么在被問責官員復出的過程中就應從上述這三個方面來體現其尊重民眾、重視民眾情感、對民眾負責任的態度，否則，這種旨在體現政治“回應性倫理”的問責制，便會陷入價值取向及公共信任危機。追究官員的責任應區分程度，科學定性，依法進行，有理有據地確定官員所應承擔的道德、政治、紀律乃至刑事責任，同時根據被問責官員的責任性質考慮其復出問題。應盡快健全和完善官員復出的制度規定，推進行政問責由“運動式”向“法治化”轉變，提高行政問責的執行性、權威性、公信力，切實樹立各級官員對公眾負責的理念，為建立責任政府打下堅實的基礎。

一、我國問責實踐中被問責官員草率復出問題

在被問責官員復出這一環節上，各級政府部門經常會在“問責到底、尊重公眾”與“快速前進、省時省力”的平衡中選擇了后者，也許有時根本沒有進行平衡，在“關心民眾意愿”與“照顧官員情感”的較量中輸給了后者，也許有時根本沒有進行較量。因此，很多官員在被問責后，責任狀態不明，責任性質不清，未經過評估便草草以其自動“引咎辭職”告終，其后由于忽視對這些官員行為嚴重性的科學評估，這些引咎辭職的官員又會悄悄出現在其他崗位上繼續“為人民服務”，可人民卻疑云重重又無可奈何；從媒體報道的一些典型事例看，被問責而引咎辭職后的官員大都經過一段時間之后重新安排上崗，待遇與原來不變，更有甚者是受到紀律處分后，在受處分期間還被提升職務。

如2003年“非典”時期，因工作不力被免職的衛生部部長張文康，先是在宋慶齡基金會當副主席，后在2005年的“兩會”期間當選為全國政協“科教文衛體委”委員，仍享受副部長級待遇；因臨汾市襄汾縣潰壩事故而引咎辭職的山西省省長孟學農，則是其在仕途上的再一次引咎辭職。孟學農在2003年擔任北京市市長期間，就因瞞報控制不力而導致“非典”傳播引咎辭職過一次，但事隔僅半年就再次被啟用，出任國務院南水北調建設委員會副主任，級別為副部長級。并在2007年7月出任山西省委副書記，2008年1月擔任山西省省長，級別重新升為省部級正職。中石油原總經理馬富才因重慶開縣井噴而引咎辭職，沉寂了一年之后，其正式復出并擔任國務院組建不久的“能源辦公室”副主任。又如，山西省臨汾市洪洞縣原副縣長王振俊，2007年因“黑磚窯”事件被撤職，被撤職后沒幾天，王振俊便以縣長助理的身份開始工作了。貴州省甕安縣原縣委書記王勤曾因在“甕安事件”中負有直接領導責任，被撤銷黨政一切職務，而其現在的身份是黔南州財政局副局長。再如，因“三鹿奶粉”事件而被問責，2009年3月被中紀委、監察部給予行政記過處分的國家質檢總局食品生產監管司原副司長鮑俊凱，早在2008年就已調任安徽出入境檢驗檢疫局局長、黨組書記。同樣是在2009年3月，河北省紀委、監察廳決定給予河北省農業廳原廳長劉大群記過的行政處分，但早在2008年11月，劉大群就已調任邢臺市委副書記，并在2009年1月當選邢臺市市長。

可見，被處理的官員往往并沒有離開官場，而是在隔段時間以后，仍能夠再次復出并被委以重用。因此，免職或引咎辭職作為一種對官員的懲戒方式不足以使官員產生警戒，相反還會造成其把引咎辭職作為推卸責任的手段。凡此種種，都不利于我國責任政府的建設，它會給官員造成一種錯覺，即問責的目的只是平息眾怒、緩和情緒，還會使許多被問責官員忽視對自身責任感缺失和公仆意識淡薄的深刻反思，不利于提高官員的責任感、公仆意識，不利于提升政府的公信力和執行力。

二、被問責官員草率復出的原因分析

國家設定對違法違紀官員懲戒機制的目的絕不僅僅是懲罰，更重要的是通過懲戒達到“懲前毖后”的效果，鞭策每一位官員積極進取、恪盡職守、奉公守法。因此，我國在追究官員各種責任的諸多規定中都設定了官員在承擔了相應的責任后，視工作表現情況給予解除處分、重新任職的規定。然而，如果不嚴格規范這種規定的執行，其對問責制度的負面影響是很大的——規定將會成為令人輕視的擺設，對官員失去威懾力，以致在民眾中失去公信力。被問責官員屢屢草草復出的主要原因是：

⒈“權力本位”政治文化導致漠視公眾權利。我國提出建立責任政府以及開始實施行政問責制度的時間還不長，而我國2000多年來封建政治文化中的“權力本位”思想則根深蒂固。這一政治文化體現在我國公職人員的行為方式上，便是每一位相應公職人員的負責焦點均為其上級領導而非社會公眾，由此中國政治社會中“利益鏈條”現象非常嚴重，政治體制中利益與情感因素取代了社會公眾對于良政治理的迫切希冀，很多官員就在這種尚沒有對公眾負責到底的情況下草草復出了。相比較而言，西方發達國家長期形成的“公民本位”的政治文化環境促使選舉類的官員把兌現對民眾的承諾視為政治前途的決定因素，選舉類官員尤其注重民意，視政治聲譽為政治生命之根本。被問責官員的復出是慎之又慎的，必須權衡該黨派在公眾中的形象等利弊問題。

⒉我國被問責官員復出機制不完善導致被問責官員草率復出。第一，我國尚無專門針對被問責官員復出的《細則》，只有原則性的規定。如《黨政領導干部選拔任用工作條例》第62條規定：“引咎辭職、責令辭職、降職的干部在新的崗位工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關規定，重新擔任或者提拔擔任領導職務”；《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》第10條規定：“……引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務。……可以根據工作需要以及本人一貫表現、特長等情況，由黨委（黨組）、政府按照干部管理權限酌情安排適當崗位或者相應工作任務。……一年后如果重新擔任與其原任職務相當的領導職務，除應當按照干部管理權限履行審批手續外，還應當征求上一級黨委組織部門的意見”。從中可以看出，有關被問責官員復出的條件、情形、方式、程序等規定均不夠嚴格，不夠詳細，不夠透明，一些地方不能嚴格執行復出規定，缺乏有效監督。所以，有必要盡快規范被問責官員的復出行為。第二，即使在現有行政問責規定中，問責的標準也過于寬泛，不利于被問責官員責任性質的科學界定，為被問責官員科學復出帶來了重重阻礙。現行的很多問責規定在把握應當進行問責的尺度時，大多規定為出現“重大過失”、造成“重大影響”等，這些標準在實踐中具有很大的主觀裁量空間：出現責任事故，如果上級領導重視或者引發公眾不滿，問責就重就快；如果尚無有效渠道發現及公開這些責任事故，問責制也可以被輕描淡寫地越過。這極易導致“選擇性問責”，更無法在被問責官員復出這一環節中做到認真嚴肅。第三，我國的行政問責體系尚未很好地將問責與官員復出作為一個制度整體來看待。對于被問責的官員，應全方位建立跟蹤、考核、評估等專門機制，為被問責官員的復出或進一步的升遷提供充分的依據。缺乏如此的配套機制，被問責官員的復出就難免不清不楚，問責制度及行為的公信力也容易受到質疑。最后，我國的被問責官員在復出過程中缺乏有力的監督制約。在我國現行問責制度體系中，都是由上級機關對被問責官員的復出做出決定，缺乏有力的外部監督制約體系，這也與被問責官員復出決定缺乏相應的評估、論證與公開程序有關。社會權利應有效制約權力是一條真理，監督政府的力量應該來自社會，而不是政府權力本身。被問責官員的復出機制中應建立官員復出回應機制，規定復出回應機制中的“審批手續”和“征求上級黨委組織部門的意見”，要建立在重視民意的基礎之上，充分保障民眾的知情權、參與權和監督權，就官員復出的事由、依據、程序等內容廣泛征集群眾意見，實行復出決定承諾制、復出公示制、復出聽證制度等一系列復出制度。

三、完善我國被問責官員復出機制的對策與建議

針對上述被問責官員草率復出的原因，結合明確的復出依據、有力的復出理由、公平公正的復出程序，筆者認為，被問責官員復出的制度設計和構建應遵循以下路徑：

⒈制定公職人員倫理法。為樹立我國公職人員正確的責任觀，應該將公職人員道德倫理這種無形的內心法外化為一定的公職人員倫理法。國外在多年前就推行了比較完善的行政倫理建設。如《美國政府官員及雇員的行政倫理行為準則》、《韓國公職人員倫理法》、《日本國家公務員倫理法》等等。行政倫理，又稱公共行政倫理，是倫理在公共行政關系、公共行政活動中的體現。它不僅屬于精神文明范疇，而且是政治文明的重要組成部分。

當前，我國社會中公職人員道德法規建設不夠理想。因此，可將制定公職人員倫理法作為我國立法議事日程中的一項，如此，公職人員倫理就不再由個人感知及自我約束，將會有更強大的外在動力轉變其“權力本位”的思想，公職人員對外在的問責也不再有一種本能的抗拒，而是坦然地接受。

⒉全面細化被問責官員復出機制的程序規定。被問責官員能否復出、什么時間、以什么方式復出的問題亟待有一個透明、完善、細致的制度安排。筆者認為，應該重點圍繞復出職位、復出條件、復出論證和復出程序三方面進行設計。一是明確復出職位。《中國共產黨紀律處分條例》第13條規定：“黨員受到撤銷黨內職務處分，二年內不得在黨內擔任和向黨外組織推薦擔任與其原任職相當或高于其原任職務的職務”。《行政機關公務員處分條例》第8條規定：“行政機關公務員在受處分期間不得晉升職務和級別”。《黨政領導干部選拔任用工作條例》第62條規定：“引咎辭職、責令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關規定，重新擔任或者提拔擔任領導職務”。雖然以上三個《條例》針對被問責官員復出的相關規定不無道理，但稍有缺陷，條例中僅規定了“二年內”、“受處分期間”相關被問責官員不能夠恢復原職或晉升職務，但對于期限過后相關官員復出伊始的職位安排卻沒有做到明確規定，而“新的崗位”也沒有明確是何級別的新崗位，為被問責官員復出機制的執行留下了模糊地帶。實際上，被問責官員復出的職位安排，包括職務和級別，應當本著降級使用的原則，至少不得高于問責時的原任職務，在復出伊始絕對不能提拔使用，即使其確實符合提拔使用的條件，社會公眾也需要時間及被問責官員的行動來重新接納相關官員再次掌握和行使權力。二是明確復出條件。對于經問責調查論證，確定有重大過錯并造成公眾利益的重大損害者，明顯不具備以盡職盡責的行為為公共利益謀取福利的基本素質，不予以重新任用。經調查論證，僅有輕微過失并未造成對公眾利益的損害，政治思想素質及能力均比較優秀的官員，可重新起用，使其繼續發揮所長，但要嚴格跟蹤考察；具有復出資格的官員并非必然復出，何時復出取決于是否具備成熟的復出條件，這涉及去職的期限、對待去職的態度、去職期間的工作表現、個人領導能力提高的程度、是否存在相應的職位空缺等。三是嚴格論證復出理由。對被問責官員做出復出決定的機關，應進行該官員復出理由的嚴格闡述與論證。有調查報告，有法律依據，有事實分析，并形成書面報告，經上級政府及領導審批，送人大及其常委會審查及備案，并對社會公眾予以公示，廣泛征求意見。程序上的嚴格是不能回避的，相比政治體制與公職人員隊伍的清潔與社會公眾對政府及公職人員的信任，以及建立責任政府的目標與理念，政府做出這樣的努力是值得的。四是明確復出程序。被問責官員的復出，應進行比新任干部更為廣泛細致的程序設計，雖然相關法規已對被問責官員的復出制定了相關程序，如上述《中國共產黨紀律處分條例》第13條、《行政機關公務員處分條例》第8條以及《黨政領導干部選拔任用工作條例》第62條，但不可否認，這些程序還是過于簡單，仍存在很多的規定與執行方面的漏洞。對于模糊的字眼，在新的程序規定設計時應盡量做到清晰化；對于官員受到處分后是否改過，是否做出了新的成績，必須要有細化、量化的標準，包括復出的提名程序、考察程序、討論決定程序、公示程序等等；如被重新任用，必須對經過多長時間、具備什么條件、履行什么手續等有明確規定。

⒊將相關基本原則以條文形式納入被問責官員復出機制之程序規定。第一，程序必須透明原則。因何問責、問責為何、問責期限、復出條件、復出理由等等都要透明。透明需要一個載體。問責從始至終都應向社會公眾公示。第二，解除處分非復出原則。解除處分只是官員復出的前提條件，并不必然意味著“復出”。被問責官員復出的必要條件、充分論證、法定程序和監督機制缺一不可。惟有健全的官員復出機制，才能有利于維護社會正義與公眾利益，有利于維護被問責官員的合法權益。第三，民主決策原則。被問責官員多是因為公共事件處理不當受到懲戒，而社會公眾則是公共事件的直接受害者。被問責官員復出如果不能得到相關公眾的諒解與認可，其復出就顯得草率，缺少根基。既然官員選拔程序越來越重視民意，那么官員復出（實質也是官員的再一次任用）理應吸納公眾的參與與民主評議。

⒋重視人大及其常委會在被問責官員復出過程中的決定權。從目前來看，人大的異體問責功能未被發揮出來，大多數被問責官員復出是由上級政府或黨委決定的，而對官員進行選舉任命的權力機關——人民代表大會卻未能發出應有的聲音。因此，在現行政治體制下，人大及其常委會對官員被問責后復出的，至少可以從以下方面來有所作為：一是樹立監督權威，依法監督包括從中央到地方的各級國家機關的問責與復出工作；二是啟動質詢程序，依照法律規定的程序對被問責官員的復出提出質詢案；三是啟動特別問題調查程序，必要時成立關于特別問題調查委員會，對被問責官員的復出進行評估與論證，并將論證報告通過適當途徑向社會公眾進行公示，公示途徑需要在被問責官員復出機制的程序規定中做出一般列舉性的規定，以規范人大及其常委會的工作及幫助社會公眾從既定的途徑實踐其知情權、參政議政權。

總之，被問責官員復出機制的規范化具有重要的現實意義。一方面，它可以為被問責官員的正當復出提供依據，緩解社會公眾對行政問責產生的信任危機，對被問責官員的權益也是必要的保護；另一方面，它可以減少被問責官員的不正當復出，用嚴格的被問責官員復出條件和程序來克服問責的草率性和隨意性。被問責官員的復出是一個系統的工程，它牽扯到我國政治體制、人事制度等諸多方面，若無系統的制度改革，僅對被問責官員復出機制單方面進行規范化，即使其在短時期內產生了積極的效應，也會在長期的實踐中遭遇瓶頸。因此，在充分肯定行政問責制設立初衷的同時，應認識到制度設計的不足及其變異的風險。對此，不僅需要反思，更需要制度改革的行動。

［1］王錫梓.“問責”官員問責制［J］.方圓法治，2009，（10）：35－37.

［2］宋濤.社會規律屬性與行政問責實踐檢驗［M］.社會科學文獻出版社，2010.

［3］王四炯.從官員“變臉復出”看我國的行政問責制［J］.黨政干部學刊，2009，（12）：24－26.

（責任編輯：王秀艷）

Analysis on the Reappointment Mechanism of the Accountable Officials

Gu Haibo，He Guanqun

From both jurisprudential and emotional aspects，there exist none paradoxes to the reappointment of the accountable officials itself.However，it would have problems if the accountable officials were reappointed hastily immediately after the accountability.We should ameliorate the reappointment mechanism of our country in connection with the problems and the reason of the hasty reappointment of the accountable officials，and strengthen the legalized and standardized construction of the reappointment of the accountable officials.Only through this way can we relieve the official account crisis，protect the reasonable rights of the accountable officials，overcome the carelessness and randomness of the reappointment of the accountable officials，and ameliorate the public credibility and enforceability of the government behavior.

accountability government；accountability system；the accountable officials＇reappointment；mechanism amelioration

D630.3

A

1007－8207（2011）05－0054－04

2011－02－11

顧海波 （1963—），男，黑龍江佳木斯人，東北大學文法學院副教授，博士，研究方向為行政法制建設；何冠群 （1988—），女，遼寧沈陽人，東北大學文法學院碩士研究生，研究方向為行政法制建設。