對我國綜合行政執法相關問題的思考

□張力

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

對我國綜合行政執法相關問題的思考

□張力

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

社會主義法治理論主要體現為依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導五個方面，其中執法為民是社會主義法治理論體系的核心和精髓。然而，多年來我國的行政執法工作在理論和實踐方面存在著概念不清、多頭執法、政出多門等諸多問題，給社會和諧與人民生活帶來了許多不利影響。本文對行政執法的概念、方式、權限、過程問題進行了分析，厘清了行政執法工作在政策理論和社會實踐中的誤區，在此基礎上對我國在新的歷史條件下更好地開展行政執法工作提出相關的建議。

行政執法；政策理論；研究

溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會第三次會議的政府工作報告中指出，：“必須堅持發展經濟與改善民生、維護社會公平正義的內在統一，讓全體人民共享改革發展的成果，促進社會和諧穩定。我們所作的一切就是為了讓人民生活得更幸福、更有尊嚴。”人民生活得幸福需要有兩個最基本的條件，一是要發展經濟，二是社會和諧，而依法行政是促進社會和諧的重要手段。

目前，在國務院下發的規范性文件中，既有“相對集中行政處罰權”的稱謂，也有“綜合行政執法”的稱謂，在法制實踐中似乎二者沒有進行嚴格的區分。例如：關于城市管理相對集中行政處罰權的規則，廣州市名為《廣州市城市管理綜合執法細則》，而杭州市名為《杭州市城市管理相對集中行政自謂處罰權實施辦法》。基于這種法制實踐，有的學者即將二者不加區分地進行研究。

事實上，這二者的概念是不同的。行政執法具有較強的綜合性。綜合行政執法這個概念要遠比相對集中行政處罰權概念的內涵和外延都要寬泛。相對集中行政處罰權是指根據《行政處罰法》第16條的規定將若干行政機關的行政處罰權集中起來，交由一個行政機關行使，行政處罰權相對集中之后，有關行政機關不再行使已經集中由一個行政機關統一行使的行政處罰權。綜合行政執法則是指在行政執法過程中，當行政事項所歸屬的行政主體不明或需要調整的管理關系具有職能交叉的狀況時，由相關機關轉讓一定職權，并形成一個新的具有獨立法律地位的執法主體，對該事項進行處理的執法活動。

相對集中行政處罰權集中的只是行政處罰權，而綜合行政執法則“綜合”的不僅僅是行政處罰權，但綜合行政執法究竟綜合哪些行政執法行為，學界存在不同意見。大致說來可以分為如下三種：第一種是最廣義說，認為綜合行政執法不僅綜合所有的行政執法行為，還可以綜合行政管理行為。［1］（p17）第二種是廣義說，認為綜合行政執法綜合的是所有的行政執法行為，包括行政處罰、行政征收、行政強制、行政許可等等。［2］第三種是狹義說，即認為綜合行政執法綜合的是行政調查、行政處罰和行政強制。此即為筆者所主張的觀點。

一、綜合行政執法概念的界定及其內涵

所謂行政執法，是指行政機關依照法律的規定對行政管理相對人實施的影響其權利義務的外部具體行政行為。而行政管理行為則是一個大概念，行政管理行為既可針對外部相對人，也可以針對內部工作人員。因此，最廣義地認為綜合行政執法可包含行政管理行為的說法是不夠確切的。

廣義上認為綜合行政執法在本來意義上應當包含行政執法外延所涵蓋的內容，這種觀點從純粹的行政法理論層面上來講是沒有問題的。不過，如果綜合行政執法的“綜合”是指由多數相關機關的一定職能轉讓給一個獨立的執法主體，而不是指多數相關機關的聯合執法，那么，行政許可是無法“綜合”的。因為行政許可是指在法律規范一般禁止的情況下，行政主體根據行政相對人的申請，經依法審查，通過頒發許可證或者執照等形式，依法做出準予或者不準予特定的行政相對人從事不特定行政行為。［3］（p257）行政許可的特征在于，行政許可一般禁止的行為都是與公共利益關系密切的行為，需要納入法律規定的范圍。通常情況下，該行為都是專業化程度很高的行為，而從事該行政許可的工作人員也必須具有較高的專業知識，而各類行政許可所涉及的專業千差萬別，是不太可能綜合起來的。我國《行政許可法》移用《行政處罰法》第16條的規定是不太合適的，這也就是為什么根據《行政處罰法》第16條開展的相對集中行政處罰權的工作有聲有色，而相對集中行政許可權的工作開展不起來的根本原因。《行政許可法》頒布之后，現實中實行過相對集中行政許可權的實踐，僅僅是將各類行政許可集中到一個大廳，實行“一站式”服務。實際上，由于行政許可的行為專業化程度很高，不適宜進行“集中”或“綜合”。也就是說，現代行政的專業化程度越來越高，技術性越來越強，公務人員是按照職位分類來進行管理和分配工作的，大多數的行政行為都不適宜進行“集中”或“綜合”。能夠集中或“綜合”的是一些專業化程度相對較低、技術性相對簡單的行政行為。這一點應該成為我們“集中”事項的一條標準。

二、綜合行政處罰權、行政調查權和行政強制權的職權類型

國務院推行相對集中行政處罰權的初衷就在于解決行政執法機構多、行政執法權分散的問題。經過多年的試點和全面推行，實踐也證明了該制度對于解決 行政管理中長期存在的多頭執法、職權交叉重復、行政執法機構膨脹，降低行政執法成本等問題確實起到了十分重要作用。例如：北京市宣武區組建城管監察大隊后，200人承擔了原來由400人承擔的執法任務。大連市城市鑒定局成立后，撤銷了原來的18個獨立執法單位，精簡了14個監管合一單位的人員編制，執法人員由原來的1023人縮減為400人。［4］（p53）

從行政過程論的角度來看，行政調查、行政處罰與行政強制這幾種行政行為是緊密聯系在一起的。行政處罰決定前需要展開行政調查，在行政調查中很可能需要進行行政強制，而行政處罰決定后也很可能需要強制。因此，行使相對集中行政處罰權的行政主體將行政調查權、行政強制權集中起來是必要的，同時在法理上也是成立的。

《行政處罰法》第16條規定：“經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰只能由公安機關行使。”這里的“有關行政機關的行政處罰權”不僅僅是指行政處罰決定權，因為在現實的行政行為的運作過程中，根本不存在單純的行政處罰行為，行政處罰行為永遠與其他行政行為尤其是行政調查和行政強制行為糾纏在一起。《行政處罰法》便規定了行政處罰過程中所涉及的行政強制行為。其第37條規定：“行政機關發現公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據；必要時，依照法律、法規的規定，可以進行檢查。”該條中的“檢查”便是行政調查，并且包含有強制檢查。第51條規定：“當事人不服從行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以采取下列措施：（1）到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的3%加收處罰款；（2）根據法律規定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥低繳罰款……”這種措施便是典型的行政強制。所以，第16條中的“行政處罰權”除了行政處罰決定權之外，還應該包括行政處罰前的行政調查以及行政處罰后的強制執行權。因此，筆者認為，目前綜合行政執法所綜合的職權類型應該是行政處罰權、行政調查權和行政強制權的綜合。

三、順應大部制的潮流，擴大綜合行政執法的領域

黨的十七大報告在部署未來的行政管理體制改革時特別指出，要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，”這是一種有別于以往改革的新思路，為綜合行政執法體制改革的深化指明了方向。

所謂“大部制”，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。部門設置一方面要考慮專業事務由專業部門管理，同時要考慮關聯業務由大部門集中管理，以避免部門間相互扯皮。根據這一原則，大部門體制應該予以普遍化。

就綜合行政執法而言，目前，除了在城市管理領域進行綜合行政執法之外，還存在文化領域的綜合行政執法和農業領域的綜合行政執法。

城市管理綜合行政執法將城市管理領域內的大部分涉及公共秩序的執法權都予以綜合，卻單獨留下了文化領域，這既不符合城市管理的一般性規律，也不符合綜合行政執法的一般法理，也與目前推行的大部制精神相違背。綜合行政執法是按照公共秩序的管理要素將行政執法權予以綜合的，為了解決多頭執法、重復執法以及精簡執法機構和執法隊伍的問題，文化領域的執法權涉及公共秩序的部分也應該被納入進來，這應該是進一步深化綜合行政執法體制改革的一個重要方面。

進一步深化綜合行政執法體制改革的另一個重要方面就是將綜合行政執法在城市和農村予以一體化。首先，綜合行政執法主要是執法權的統一，按照本文的分析，主要是行政處罰權、行政強制權和行政調查權的統一，這種行政執法權的綜合在法律適用上是一致的，執法技術的專業性也是一致的，沒有必要區分城市和農村。其次，按照國務院文件的規定，綜合行政執法機構應該作為人民政府下的一級職能部門來設置，按照大部制精神，凡是管理要素一致的機構應該予以整合，人民政府下的綜合行政執法組織應該將城市和農村的執法權都予以承擔。再次，隨著我國城市化進程的加快，越來越多的農村轉變成市鎮，越來越多的農業人口轉變成城鎮居民，城市與農村的差別在縮小，農業綜合行政執法也就沒有存在的必要了。我國正在推行城市農村一體化試點，待到條件成熟后，綜合行政執法應該將廣大的農村地區納入進來，成為完整意義的“綜合行政執法”。

［1］關保英.執法與處罰的行政權重構［M］.法律出版社，2004.

［2］青鋒.行政執法體制改革的圖景與理論分析［J］.上海政法學院學報，2007，（01）：82.

［3］姜明安.行政與行政訴訟法（第二版）［M］.高等教育出版社、北京大學出版社，2005.

［4］曹康泰.積極推進相對集中行政處罰權工作不斷改革、完善現行行政執法體制［J］.相對集中行政處罰權工作讀本［M］.中國法制出版社，2003.

（責任編輯：牟春野）

On a Number of Issues of General Administrative Law Enforcement

Zhang Li

Theory of socialist rule of law is mainly embodied in five areas which are the rule of law，law enforcement people，justice，serving the overall situation，the party＇s leadership，in the five areas law enforcement people is the socialist core and essence of the theoretical system.However，over the years the administrative enforcement of the theory and practice in the existence of the concept is unclear，long law enforcement policies from different departments and many other issues，to social harmony and bring a lot of people＇s lives adversely affected.In this paper，the concept of administrative law，means，privileges，processes are analyzed，to clarify the policy of administrative law enforcement work in the theory and the social practices of the errors，on the basis of our country in the new historical conditions to better carry out administrative law enforcement Work－related recommendations.

administrative law enforcement；policy theory；research

D922.112

A

1007－8207（2011）05－0020－03

2011－01－10

張力 （1955—），男，河北武強人，吉林省委黨校 （吉林省行政學院）研究員，研究方向為人事管理。