政策科學：范式革命、假設轉換與關系框架

劉小年

（東莞理工學院，廣東東莞523808）

政策科學：范式革命、假設轉換與關系框架

劉小年

（東莞理工學院，廣東東莞523808）

政策科學在創立后形成了一種以科學性為特征的范式，這種范式將政策活動解讀成一種解決政策問題的理性程序。因而自上世紀80年代后期起成為眾矢之的，許多學者投身到尋找替代理論的潮流中，由此開啟了當前政策科學范式革命的學術叢林景觀。本文從突破這種學術叢林的基本假設入手，以關系人假設代替經濟人假設，構建了一個政策過程的關系框架，力圖對政策科學理論發展的危機做出具有中國特色的回應。

政策科學；范式革命；假設轉換；學術從林；關系框架

政策科學的發展正處于一種范式革命的時期。因此，總結主流理論演變的趨勢，并根據中國的文化與實踐來嘗試理論創新，對于歷經20年左右消化引進工作后追求本土化的中國政策學界來說，無疑是一條重要的學術崛起之路。

一、政策科學范式革命的提出

1.政策科學范式的形成。20世紀50年代美國政治學家拉斯韋爾等提出了政策科學建構的設想，開啟了現代政策科學建設時期。經過70年代德羅爾的發展，形成了學術界所稱道的拉斯韋爾——德羅爾的科學傳統，[1]即主導政策科學發展的范式理論。

這個范式的基本內容：一是視政策活動為解決公共問題的過程，如拉斯韋爾在開創政策過程研究傳統時就主張它有七個功能環節，即：情報、推動、制訂、執行、適應、終結和評價。[2]550提出這些功能環節的背景是為了從理論上更全面地探索信息革命等急劇社會變化給整個公民秩序系統帶來的適應問題。[2]551二是追求政策活動的科學性或理性。如德羅爾繼拉斯韋爾提供的政策模型就是一個最佳決策模型，包括總的政策制定、通常意義上的政策制定與政策再決定等三個階段。[3]對政策過程的科學性，拉斯韋爾也說：政策分析與法律、法理學、政治理論、哲學等相連時，顯示了史無前例的靈活性和有效性；并說，處心積慮地試圖澄清和推進這一聯系的努力是政策科學方法。[2]566

2.政策科學范式的問題。主要表現在兩個方面：一是作為一個統一的概念存在問題，如薩巴蒂爾指出了它的六個方面的弱點，即：它不是一個真正意義上的因果模型，沒有為經驗假設檢驗提供一個明確的基礎，在構建一系列的階段時存在描述不嚴謹的問題，受到條文主義與自上而下關注等困擾，忽視了政府間關系系統的概念，沒有能夠為整合政策分析和貫穿公共政策過程始終的政策取向研究等的作用提供一個好的工具等。[4]30-31二是在應用上存在嚴重局限。曾任美國公共行政學會會長的羅伯特·丹哈特教授指出了現有政策范式支配下的政策分析的三個問題：它助長了對現有目標不加批判的接受；對客觀性的關注使人們只考慮能對其方法本身進行分析的題目；力圖通過強迫實踐來回應理論而不是相反的方式解決理論—實踐二分法的問題。[5]

3.對待政策科學范式問題的態度。政策科學范式在1950－1970年代形成后，到80年代末期便不斷遭到學術界的批評。最早質疑這種傳統智慧的是羅伯特·納卡魯馬。他問道，理性政策過程模式的廣泛應用是否意味著政策各階段都近乎像它們的支持者們所提出的概念界定那樣精確，如果不是，他就宣稱，過程模式不能被用作某種范式。[4]30薩巴蒂爾更是敏銳地提出，“階段啟發法的積極作用很有限，有必要尋求更好的理論性框架取而代之?！盵4]10

同時，有越來越多的學者投身政策科學理論的重建活動，試圖以新的理論取代理性政策過程的地位?？梢哉f，政策科學已經進入范式革命的時代，一方面理性政策過程的地位面臨被替代的命運，一方面也形成了新的學術發展的空間。

二、當前范式革命的學術叢林

1.叢林景觀。主要有兩種表現，其一是在政策科學主流理論即科學范式受到日益廣泛的質疑與批評后，涌現了許多新的理論。根據薩巴蒂爾的統計，[4]12-18在當前政策科學理論競賽中占據有利位置的是以下六種新框架，即：制度性的理性選擇；多源流分析框架；間斷——平衡框架；支持聯盟框架；政策傳播框架；大規模比較研究方法的因果漏斗框架和其它框架。此外，還有四種一度流行但當前不是很活躍的政策科學模型，即：權力競技場，文化理論，建構主義者框架以及政策領域框架等。其二，在政策科學飽受批評的過程中涌現的各種新式理論并沒有一種形成具有政策主流理論即政策科學范式的地位，在政策科學的研究與應用中，理性的過程理論還是運用最廣泛的。國內著名政策學者陳振明指出：“迄今為止，階段途徑仍然是一種整合政策科學知識特別是政策過程知識的方便框架，其他途徑還沒有成熟到足以取代階段途徑而成為新的支配性‘范式’。”[1]63美國著名政策學家彼得·德利翁在《政策過程的階段性方法：何去何從》一文中也說，在“可供選擇的模型中，沒有一項在根本質疑或甚至強烈要求放棄政策階段框架”。[4]40他還說，自己對薩巴蒂爾與簡金斯·史密斯“所支持的聯盟框架是否沖破了由政策過程取向產生的范式有疑問”。[4]34

2.叢林法則：舊瓶裝新酒。這是一種變革的方式，但是由于使用的是舊瓶，也會面臨變革不徹底的問題。這可以直接解釋前面提到的很多新的替代框架，為什么沒有一家取代已有的理性模型，而是以一種學術叢林的方式存在。所謂舊瓶裝新酒，最明顯的特征，就是這些新的模型，仍然在理性政策過程這種科學范式劃定的解決政策問題的框架內討論問題。由此，使得這些雄心勃勃的理論建構，到頭來只是對主流理論形成了一種修補功能。

這種舊瓶裝新酒的方式，以前述六種影響較大的政策科學理論新框架為例，分析如下：制度性的理性選擇框架，主要是發現了解決問題的政策過程中作為一種理性的裝置——制度的層次結構及其作用；約翰·金頓的多源流框架，則是研究解決公共問題的公共政策是怎樣做出或到來的。他的基本發現是由于公共政策問題流、政治流與政策流三者交匯，政策之窗的機制開啟，公共政策的程序才開始運轉；間斷——平衡框架，指出了問題取向的政策過程存在連續性與中斷性相結合的特點；支持聯盟框架，深化了理性政策過程理論關于政策方案形成的子系統的認識；政策傳播框架，從政策創新的角度，指出解決問題的政策過程存在政策信息傳播機制的重要作用；大規模比較方法的模型，指出了理性的問題導向政策過程中社會經濟條件、公共輿論和政治組織的多樣性。

3.叢林人：“經濟人”。政策科學范式革命陷入學術叢林的困境，在想要替代的范式那種問題導向的框架內打轉轉。這與這些嘗試的基本人性假設沒有轉換有關。由于社會是由人組成的，因此，研究社會現象必須以人性假設為基礎。不轉換研究假設，就難以突破已有的學術框架。

作為范式的政策過程理論的人性假設就是具有深厚西方個人主義色彩的“經濟人”假設，正是它形成了問題導向的理性政策過程范式。正如西蒙指出的，在傳統決策領域活躍的是“經濟人”或理性的“經濟人”。這種“經濟人”具有完全的認識復雜政策問題做出最佳決策并追求最佳結果的能力。[6]根據這種理論假設，政府是理性的“經濟人”——由公民授權組建的、以解決在公民之間發生的而公民無法依靠自身力量獲得滿意解決的公共問題即公共政策問題為目標的組織。因此，政府的公共政策必然是回應性的、依靠科學理性解決與公民相關的社會問題的過程。政策過程理論的完善或替代，也只能在這種問題導向的模式下進行，并具體通過對政策過程的問題界定、方案形成、政策執行、政策評估等諸階段的重新研究與科學發現來實現。

三、走出學術叢林的一種選擇：政策關系框架

1.以“關系人”“取代”“經濟人”。鑒于在新的政策科學理論框架的建構中，學術界未能走出“經濟人”假設的視野，因而在問題取向的經典理性政策過程范式內左沖右突，最終困于學術叢林的現實，這里，根據馬克思的開創性思想，提出一個“關系人”的人性假設，并以之為基礎，進行政策科學、政策過程理論框架的新建設，以期對政策科學發展中的范式危機做出具有中國特色的回應。

在“經濟人”的理論框架內，人都是全能理性自足的自由個人，只是為了協調這種自主個人之間的矛盾，才需要政府的設置與公共政策的展開。[7]所以，政策只能在公共問題域內發生。不言而喻，這是一種抽象的人性假設?，F實的人，并不是這樣的。按照馬克思的見解，人的需要是人的本性，[8]但這種本性并不能自我實現，一方面需要面向自然進行生產，以取得維持生存的物質；[9]67另一方面，這種生產活動又必須以社會的形式進行，以克服個體相對自然力的不足。[10]所以，人的本質，在現實性上，只是各種社會關系的總和，[9]56是在人與自然、社會三維矛盾中存在與變化的。因此，人是關系人。作為關系人，它是一種活生生的立足需要的生存體，是以社會實踐形式存在的。或如馬克思所說的：“人們奮斗的一切，都同他們的利益相關。”[11]

在這種新的人性假設的基礎上，就可以進行走出當前政策科學范式革命學術叢林的理論創新嘗試了。

2.“關系人”眼里的政策過程。（1）本質。既然人是一種現實的關系生存體，因此，公共政策活動的本質也只能是一種人的現實生活的一種關系——公共管理關系的寫照。這種現實的關系——公共管理就是政府與社會在一定環境下互動，以應對由于人的生存需要所面臨的各種社會問題的關系。

這樣界定公共政策，在堅持政策的活動或過程特征的前提下，突破了現有政策科學理論對政策過程起點的認識，回歸人最后的生存需要，為新的政策過程的演繹奠定了基礎。同時，從互動的角度闡述政策活動，也回避了作為政策科學范式的主要理論框架的政策系統論忽視政府對政策過程的輸入問題。[12]另一方面，將公共政策活動的本質界定為一定環境下的政府與社會的互動，既真實反映了政策過程的條件性，又內置了政策活動發生的歷史背景。即馬克思主義主張的人的關系生存條件的變化，主要是生產力的發展形成的剩余產品的出現與階級的形成以及階級矛盾的不可調和，導致政治現象的產生，因而公共政策也首次在歷史上亮相。這樣，就突破了現有政策理論那種就事論事的問題取向局限，具有宏觀性與歷史性。

由此也可知，作為有條件的政府與社會互動，公共政策過程，也包括了復雜的政府內部的互動關系、社會內部互動關系以及在此之上的政府與社會互動關系。

此外，由于這里對政策本質的理解是建立在現實的人的基礎上的，因而對政策過程的理解也就突破了經典的理性過程的一元科學范式或認識與心智模式的束縛，可以從人的行為的角度全面地討論政策過程的機制。由于人的現實生活不光表現為一種有意識的活動，還首先是一種人的需要——利益的滿足活動，也是人的行為變化的過程，是人的生存關系調節與擴展的過程，因此，關系的政策過程框架主張，政策活動具有五重機制，即認識機制、利益機制、權力或關系機制、制度及政策機制、行為或事件機制，是這五種過程互動與變化的統一。

（2）過程。作為人的關系生存的一種反映，政策過程在前述五大機制的作用下，形成了一種三個階段九個環節的、漸變與突變有機結合的復雜場景。第一個階段是表達——整合階段。一方面，政策主體認識到現有政策過程影響了自我或他人、甚至整個社會的需要的實現，向利益相關方表達；另一方面相關方面進行整合。具體的表達可以是個人向他人或組織提出、組織向別的組織提出，也可以是社會包括個人與組織與政府的互動表達或者在政府內部表達。表達的內容可以是社會問題，也可以是政府問題。在這里，表達為關系政策過程的第一個環節，整合為第二個環節。整合由單一社會組織、政府或個體進行，是利益相關方的一種反應。其結果可以是一種積極的肯定表達，也可能是消極的否定表達。在肯定狀態下，利益相關方在既有基本政策框架下進行調適，這也就是關系政策過程的第三個環節；在否定狀態下，則表達的一方要進行一個繼續行動的綜合成本收益計算，如無利可圖，則會中斷已有行動，此為政策過程的第四個環節。反之，如果經過分析，后續行動存在利潤，則政策過程進入第二個階段。以上論述表明，第一階段，政策環境基本上是以一種政策場域的形式起作用的。

第二個階段，即壓力——回應階段。此時，政策主體繼續逐利行為，常常越過組織內部整合的邊界，形成政府與社會、環境全面互動的態勢。其形式，一是從社會向政府求援，二是政府向社會提要求，三是社會向上級政府反映，四是政府部門越級要求自我關系協調，五是環境中的第三方主動介入或傳播信息或表達意愿或提供資源等。這些都形成了一種現實的政策壓力，是為關系政策過程的第五個環節。由此，感受到壓力的一方也要作出相應的響應，即回應，是為關系政策過程的第六個環節?；貞?，與前面的整合的后果一樣，可以是肯定的，因而政策過程一般又會進入到第三個環節，即調適，包括政策執行、關系協調，甚至局部政策變通。回應的結果也可能是否定的，在此情形下，如繼續行動沒有利潤，通常也會由相關利益訴求方中斷已有的活動，即轉入前面講過的第四個環節。反之，如仍然存在利潤，則政策過程會向后延伸，進入到第三個階段。

第三個階段，即區隔——變遷階段。由于第二個階段回應無力，政策過程中政府與社會的關系實際進入到一個僵化狀態。在這種狀態下，政策主體的策略，就是區隔，包括將政策主體從相關的政策問題情境中抽離出來，或者進入一種體制外活動狀態。在利潤的誘惑下，人們可能采取越軌行為甚至是過激維權，政府在壓力下也可能重組或者采取高壓姿態控制相關社會主體。這也就是關系政策過程的第七個環節。區隔之下，可能的選項包括，帶妥協或讓步性質的調適與中斷，也可能是一種沖突后在法律上阻斷政策過程的情形，如當事人的死亡或刑拘等，就形成了關系政策過程的第八個環節，即終止。區隔之下，由于社會越軌的加劇及政府可能的重組等行動，政策過程發展為第九個環節，即變遷，可以包括基本政策與體制的變化。

在上述過程中，一方面政府與社會、環境的關系實現了變化，另一方面也推動人們的需要的滿足與生存狀態的改觀。這樣，又為新政策過程提供了動力。

（3）方法。前述關系政策框架，主張政策過程是由五種關系機制推動的。因此，在政策分析上，應該進行政策關系的分析。具體有如下方法：一是進行需要與政策階段的分析，通過調查，了解社會需要，了解現實的政策過程，分析這種過程是否是必要的，是否反映了社會的需求。同時，進行政策活動的成本收益分析，提升政策過程的效率。二是進行關系與權力的分析，從政府、社會的關系角度來認識政策中的權力分配與變動情況，把握政策進程，具體可采取民意調查等方式。三是政策與制度的分析，研究政策周期與政策變遷問題。四是認知與行為分析，探討政策過程中相關主體的心理與選擇。五是事件與環境分析，研究政策過程的內外條件，通權達變。

總之，政策科學的發展正處于一種范式革命的學術叢林狀態。走出叢林生存，需要變更其基本假設。以馬克思有關人的關系生存的論述為源頭，探索構建有中國文化特色的政策過程的關系框架，應該說是一個方向。

[1]陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民大學出版社, 2002：5.

[2][美]哈羅德·拉斯韋爾.政策分析研究：情報與評價功能[M] //格林斯坦，波爾斯比.政治學手冊精選(上卷)[M].竺乾威,周琪,胡君芳,譯.北京：商務印書館，1996.

[3][韓]吳錫泓，金榮枰.政策學的主要理論[M].金東日,譯.上海：復旦大學出版社,2005：213-220.

[4][美]保羅·A·薩巴蒂爾.政策過程理論[M].彭宗超,譯.北京：三聯書店,2004.

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[9]馬克思恩格斯選集(第1卷)[M].北京：人民出版社,1995.

[10]馬克思恩格斯選集(第2卷)[M].北京：人民出版社,1995：2.

[11]馬克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京：人民出版社,1956：82.

[12][美]戴維·伊斯頓.政治生活的系統分析[M].王浦劬,譯.北京：華夏出版社，1998：37.

D035

A

1002-7408（2011）02-0058-03

東莞理工學院人文社會科學研究青年基金項目“政策過程研究：以東莞農民工政策為例”（2010RQ18）的階段性成果。

劉小年（1971-），男，湖南岳陽人，東莞理工學院副教授，博士，兼任暨南大學碩士研究生導師，全國政策科學研究會理事，南京大學與中南大學公共政策研究機構研究員，主要研究方向：公共政策。

[責任編輯：王潤秋]