宏觀社會(huì)資本在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的作用
——基于非政府組織的分析

藺俊萍

（中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院部隊(duì)管理系，河北廊坊065000）

宏觀社會(huì)資本在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的作用
——基于非政府組織的分析

藺俊萍

（中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院部隊(duì)管理系，河北廊坊065000）

非政府組織作為宏觀社會(huì)資本的主要載體，其在突發(fā)事件應(yīng)急管理中發(fā)揮著重要的作用。主要表現(xiàn)為：非政府組織利用其廣泛的公民參與網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)對(duì)信息資源的收集、整理和傳遞；非政府組織利用其廣泛的信任基礎(chǔ)有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)物質(zhì)資源和人力資源的籌集和分配，對(duì)政府和民眾關(guān)系的協(xié)調(diào)溝通；非政府組織的普遍化互惠規(guī)范有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)成員行為的有效約束和調(diào)節(jié)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

社會(huì)資本；非政府組織；突發(fā)事件；應(yīng)急管理

宏觀社會(huì)資本也可以稱為“集體/內(nèi)部”社會(huì)資本，它是群體中表現(xiàn)為規(guī)范、信任和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的一些特征，其功能在于提升群體的集體行動(dòng)水平。它主要形成于一個(gè)群體內(nèi)部行動(dòng)者之間的關(guān)系，更接近于一種“公共物品”。[1]從宏觀角度對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行界定的主要代表是哈佛大學(xué)政治社會(huì)學(xué)家羅伯特·D·帕特南，他在1993年出版的《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》一書中明確地將社會(huì)資本界定為“社會(huì)組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過推動(dòng)協(xié)調(diào)的行動(dòng)來提高社會(huì)的效率”。[2]85帕特南在提出其社會(huì)資本的思想時(shí)，認(rèn)為公民自發(fā)參與形成的不以營(yíng)利為目的的非政府組織是社會(huì)資本的一種重要形式。他尤其強(qiáng)調(diào)了這些組織能夠培育出密集的參與網(wǎng)絡(luò)中表現(xiàn)出來的廣泛的信任和互惠規(guī)范，公民可以通過建立起來的緊密的互動(dòng)關(guān)系完成各種集體行動(dòng)。本文根據(jù)帕特南關(guān)于宏觀社會(huì)資本的界定，認(rèn)為宏觀社會(huì)資本具有社會(huì)結(jié)構(gòu)資源的性質(zhì)，其中信任、規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成宏觀社會(huì)資本的三大基本要素。它主要存在于一定的社會(huì)群體內(nèi)部，有利于提高社會(huì)效率，降低社會(huì)成本。在我國(guó)，這種公民參與組織主要指的是非政府組織。大量研究成果表明，主要開展各種志愿性公益活動(dòng)的非政府組織，已成為公民參與社會(huì)治理的主要載體，其運(yùn)用自身蘊(yùn)涵的大量社會(huì)資本，在解決各種公共事務(wù)中發(fā)揮著越來越大的作用。

我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各類突發(fā)事件頻繁發(fā)生，在突發(fā)事件尤其是公共危機(jī)應(yīng)對(duì)中，僅靠政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。一方面，政府沒有能力提供應(yīng)對(duì)危機(jī)的所有資源，另一方面，僅靠政府力量應(yīng)對(duì)公共危機(jī)要付出極高的公共財(cái)政成本，在現(xiàn)實(shí)中難以做到。因此，只有積極發(fā)揮社會(huì)力量，調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源，才能有效地應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件，而這種社會(huì)力量和資源的調(diào)用主要是通過非政府組織實(shí)施的。非政府組織運(yùn)用宏觀社會(huì)資本在突發(fā)事件應(yīng)急管理中發(fā)揮著重要的不可替代的作用。

非政府組織是指社會(huì)公眾通過自組織，按照志愿性機(jī)制謀求公共利益、提供公共服務(wù)的組織。公民在社會(huì)交往過程中，彼此結(jié)成各種自愿的、滿足不同需求的團(tuán)體或網(wǎng)絡(luò)，通過這些團(tuán)體或網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)彼此之間的溝通和協(xié)作，為完成共同的目標(biāo)創(chuàng)造條件。非政府組織提供公共產(chǎn)品是建立在信任、互惠規(guī)范、責(zé)任、義務(wù)等道德基礎(chǔ)之上的，這使其在提供公共產(chǎn)品方面具有天然優(yōu)勢(shì)。關(guān)于非政府組織對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用，陳健民、丘海雄站在社會(huì)資本的立場(chǎng)對(duì)廣州市社會(huì)團(tuán)體的實(shí)證分析，所得出的理論路線是：社團(tuán)——溝通合作——平等交換規(guī)范——互信——社會(huì)資本——政經(jīng)發(fā)展。[3]

目前，隨著各種突發(fā)事件的頻繁發(fā)生，我國(guó)非政府組織正處于蓬勃興起和發(fā)展過程中，由于與非政府組織相關(guān)的各種制度和法規(guī)還很不完善、不健全，非政府組織在展現(xiàn)其在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的巨大優(yōu)勢(shì)的同時(shí)也不斷暴露出各種問題。但事物的發(fā)展應(yīng)看其本質(zhì)和主流，非政府組織利用其自身蘊(yùn)含的大量社會(huì)資本有效地彌補(bǔ)了政府在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的不足，發(fā)揮了重要作用，其雖然存在一定的負(fù)面影響和消極作用，但通過非政府組織的不斷壯大和各項(xiàng)規(guī)章制度的不斷完善是完全可以避免的。因此，本文主要立足于非政府組織積極效應(yīng)進(jìn)行分析。

一、非政府組織利用其廣泛的公民參與網(wǎng)絡(luò)有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)信息資源的收集、整理和傳遞

非政府組織在突發(fā)事件應(yīng)急管理中所進(jìn)行的收集、整理和傳遞信息功能主要是利用其廣泛的公民參與網(wǎng)絡(luò)完成的。非政府組織是公民參與的主要形式，是公民參與網(wǎng)絡(luò)的重要載體，是公民基于一定的信任基礎(chǔ)上形成的組織。公民參與組織為人們提供了一種信息傳遞、建立信任、理解并達(dá)成共識(shí)的橫向交往結(jié)構(gòu)，提供了公民開展對(duì)話協(xié)商、辯論共識(shí)的基礎(chǔ)，在一個(gè)共同體中此類網(wǎng)絡(luò)越密，其公民就越有可能進(jìn)行互利合作。[4]非政府組織作為公民橫向參與的主要形式，其在突發(fā)事件應(yīng)急管理中對(duì)信息的收集、整理和傳遞發(fā)揮著重要作用。

首先，在突發(fā)事件預(yù)警期，非政府組織能夠?yàn)橥话l(fā)事件的發(fā)生提供預(yù)警信息和做好預(yù)防措施。非政府組織利用自身貼近基層、貼近群眾的廣泛的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，能夠在危機(jī)大面積爆發(fā)前及早捕捉到有關(guān)危機(jī)的各種信息，然后通過組織成員的專業(yè)優(yōu)勢(shì)對(duì)信息進(jìn)行整理和甄別。非政府組織介于政府和群眾之間，使得它們上接政府，下聯(lián)基層群眾，這種“橋梁”角色使非政府組織能夠便捷、迅速地通過各種信息渠道及時(shí)向政府和群眾反映情況，為危機(jī)的預(yù)警提供信息，向政府提供相應(yīng)的政策建議和應(yīng)對(duì)措施。實(shí)踐表明，突發(fā)事件發(fā)生后，不少群眾最早獲知信息是通過自己的朋友或非政府組織在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布的信息，而非官方媒體。非政府組織通過廣泛的公民參與網(wǎng)絡(luò)及時(shí)準(zhǔn)確地向政府和社會(huì)提供各種層次、各種形式和各種性質(zhì)的服務(wù)，在公共事務(wù)上發(fā)揮著越來越重要的作用。

其次，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)期和恢復(fù)期，非政府組織大多借助互聯(lián)網(wǎng)，建立網(wǎng)絡(luò)信息交流平臺(tái)，通過這個(gè)平臺(tái)形成公民廣泛參與的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟共同開展工作。隨著時(shí)代的進(jìn)步和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，非政府組織從單一獨(dú)立的組織逐步向網(wǎng)絡(luò)網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，目前在國(guó)際上比較重要的非政府組織類型主要包括傘狀組織、聯(lián)盟、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)等，它們是非政府組織協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，它們本身并不直接提供服務(wù)，它們的目標(biāo)是為非政府組織服務(wù)。[5]目前，中國(guó)的非政府組織公益信息交流平臺(tái)主要有非政府組織發(fā)展交流網(wǎng)、非政府組織互動(dòng)網(wǎng)等，通過網(wǎng)絡(luò)社會(huì)和現(xiàn)實(shí)社會(huì)的互動(dòng)，非政府組織信息交流平臺(tái)能夠及時(shí)、快速、有效地收集與突發(fā)事件相關(guān)的方方面面的信息，這些信息不僅彌補(bǔ)了政府在處理突發(fā)事件過程中信息不足的問題，而且提供了非政府組織實(shí)踐者、非政府組織研究者以及非政府組織支持者之間的信息共享和互動(dòng)交流的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。依托這一平臺(tái)不僅實(shí)現(xiàn)了非政府組織內(nèi)部資源共享，而且在突發(fā)事件應(yīng)急管理中實(shí)現(xiàn)了非政府組織資源的有序調(diào)動(dòng)和合理分配，降低了管理成本，提高了工作效率和資源的利用效率，成為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件不可或缺的重要力量。

突發(fā)事件應(yīng)急管理中，非政府組織信息交流平臺(tái)主要是依托于本地性非政府組織來組織和開展工作。“本地化”的非政府組織產(chǎn)生于本地區(qū)而非外面非政府組織的地方分支，其成員主要是本地區(qū)的人，所以對(duì)本地區(qū)各方面的情況最清楚，總體上掌握的信息也最多，所以突發(fā)事件爆發(fā)以后多依托本地非政府組織來搭建一個(gè)良好的信息交流平臺(tái)，通過這個(gè)信息平臺(tái)來組織來自國(guó)內(nèi)和國(guó)外的各種類型的非政府組織資源，為各方面服務(wù)，實(shí)現(xiàn)資源的共享和供需統(tǒng)一，最大限度地發(fā)揮非政府組織的作用。

二、非政府組織利用其廣泛的信任基礎(chǔ)有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)各種資源的整合以及在政府和民眾之間的協(xié)調(diào)溝通

突發(fā)事件具有突發(fā)性、緊急性和不可預(yù)見性。對(duì)政府而言，突發(fā)事件應(yīng)急管理是一種非常態(tài)性的管理方式，政府在常態(tài)管理中有效的行政動(dòng)員和政治動(dòng)員方式往往可能在突發(fā)事件面前顯得滯后和乏力。與之相對(duì)應(yīng)，非政府組織作為一種社會(huì)自治機(jī)制，公益服務(wù)是其最突出的功能，這也為其贏得了廣泛的社會(huì)信任。非政府組織依托于其自身所建立的存在于組織內(nèi)部、組織之間以及組織與公眾、與政府之間的廣泛的信任關(guān)系，一方面，進(jìn)行有效的社會(huì)動(dòng)員，最大限度地吸納各種社會(huì)力量，有效整合各種社會(huì)資源和社會(huì)力量投入到突發(fā)事件應(yīng)急管理中。眾所周知，每一次突發(fā)事件都關(guān)聯(lián)著大量公共資源和志愿資源的調(diào)配與使用，是否能夠調(diào)動(dòng)充足的社會(huì)資源是決定突發(fā)事件治理成敗的關(guān)鍵因素。目前來看，非政府組織已經(jīng)成為政府之外公共應(yīng)急資源的主要籌集者，它們可以利用自身優(yōu)勢(shì)廣泛動(dòng)員政府財(cái)政體系之外的社會(huì)公益資源來向危機(jī)受害者提供援助，有效彌補(bǔ)政府的資源短缺。例如，在1998年抗洪賑災(zāi)過程中，國(guó)家財(cái)政向?yàn)?zāi)區(qū)直接撥款48億元，而來自社會(huì)各界的救災(zāi)捐款達(dá)72億元。這些捐款大多是通過中華慈善總會(huì)、中國(guó)紅十字會(huì)等慈善組織的募捐活動(dòng)籌集的，大大減輕了政府的財(cái)政支出壓力。與此同時(shí)，非政府組織作為一種為追求公共利益而自愿結(jié)成的社群組織，團(tuán)結(jié)了許多具有公共意識(shí)和獻(xiàn)身精神的專業(yè)志愿者，在危急時(shí)刻他們能夠提供專業(yè)化的服務(wù)。因此，非政府組織還為政府在突發(fā)事件應(yīng)急管理中提供和儲(chǔ)備了大量的人力資源。事實(shí)證明，在突發(fā)事件應(yīng)急管理中非政府組織在物質(zhì)資源和人力資源籌集和分配方面發(fā)揮了重要的作用。另一方面，非政府組織利用其在政府和民眾中建立起廣泛的信任基礎(chǔ)成為聯(lián)系政府和社會(huì)各階層的有效中介，其“上下傳遞”的中介功能能夠促進(jìn)政府與公眾的交流與合作。

（一）非政府組織對(duì)物質(zhì)資源的籌集和分配。非政府組織對(duì)物質(zhì)資源的籌集和分配主要體現(xiàn)在自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件中。非政府組織利用其所建立的廣泛的社會(huì)信任關(guān)系，動(dòng)員各種社會(huì)力量籌集民間慈善捐贈(zèng)，并通過實(shí)踐調(diào)研對(duì)物質(zhì)資源進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配。突發(fā)事件發(fā)生后，需要調(diào)用大量的物質(zhì)資源。一般來講，籌集物資主要有兩個(gè)渠道：一個(gè)是政府財(cái)政撥款，另一個(gè)是民間捐贈(zèng)。而組織籌集民間捐贈(zèng)主要是靠非政府組織。由于非政府組織是不以營(yíng)利為目的主要從事公益性事業(yè)的組織，其自身具有廣泛的群眾信任基礎(chǔ)，許多單位和個(gè)人基于對(duì)非政府組織的充分信任，通過非政府組織向?yàn)?zāi)區(qū)捐款捐物。因此非政府組織能夠在危急時(shí)刻動(dòng)員整個(gè)社會(huì)的財(cái)力物力，用之于社會(huì)公益事業(yè)，減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。例如，在1998年長(zhǎng)江洪災(zāi)爆發(fā)后，大量的藥品、物資都是由紅十字會(huì)、中華慈善總會(huì)募集，并源源不斷地運(yùn)往災(zāi)區(qū)。非政府組織是政府之外募集應(yīng)對(duì)公共危機(jī)資源的主力軍。與此同時(shí)，由于物資有限，非政府組織對(duì)物資的發(fā)放也是采取十分謹(jǐn)慎的態(tài)度。在物資發(fā)放之前先進(jìn)行認(rèn)真的調(diào)查，根據(jù)需要有針對(duì)性的發(fā)放公眾最急需的物資。而且，非政府組織在物資發(fā)放的管理上十分嚴(yán)格。例如，在汶川地震中，在緊急救援期間，遵道鎮(zhèn)志愿者協(xié)調(diào)辦公室對(duì)所有物資的進(jìn)出一律登記造冊(cè)，物資的發(fā)放不僅手續(xù)齊全，而且是定向發(fā)放，由志愿者根據(jù)調(diào)查的信息一家一戶地發(fā)放物資。整個(gè)救援期間，這個(gè)組織共發(fā)放救援物資總計(jì)達(dá)800多萬，沒有出現(xiàn)任何問題。[6]這種嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真的工作作風(fēng)不僅保證了救援工作的有效性，同時(shí)也贏得了公眾的普遍信任。

（二）非政府組織對(duì)人力資源的整合。絕大多數(shù)非政府組織在成立之初就設(shè)定了明確的目標(biāo)：關(guān)注某一類社會(huì)問題或救助某一弱勢(shì)群體，并根據(jù)自己的目標(biāo)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)來吸納組織成員，其組織成員都是基于共同的價(jià)值和信念，為實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)自愿組合在一起的，在組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作領(lǐng)域上縱橫交錯(cuò)，聯(lián)結(jié)成一種社會(huì)資本，關(guān)注著社會(huì)的每一個(gè)角落。他們依托于自身的專業(yè)知識(shí)和廣泛的群眾基礎(chǔ)，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)可以提供更科學(xué)有效的公共物品。非政府組織對(duì)人力資源的整合與分配主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

1.非政府組織可以通過信息交流平臺(tái)籌集和調(diào)配大量志愿者參與到危機(jī)中。突發(fā)事件一旦發(fā)生，政府動(dòng)用行政力量解決危機(jī)，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)調(diào)度不靈、協(xié)調(diào)失衡、行動(dòng)滯后的情況，這時(shí)就需要有大量的民間力量參與進(jìn)來。而大量民間分散力量之所以會(huì)積極主動(dòng)的加入非政府組織參與救援，主要是基于對(duì)非政府組織的信任。凡是社會(huì)信任度較高的非政府組織其在突發(fā)事件應(yīng)急管理中吸納的志愿者越多，發(fā)揮的作用也越大；凡是失信于民的非政府組織，其作用的發(fā)揮非常有限，甚至還會(huì)出現(xiàn)解體。實(shí)踐證明，非政府組織對(duì)民間力量的籌集主要是利用其在政府和群眾中所建立的廣泛的信任基礎(chǔ)，廣泛吸納民間力量參與進(jìn)來，極大地增強(qiáng)了廣大人民群眾的自我組織、自我管理能力，使其在危機(jī)發(fā)生時(shí)能夠積極、有序地參與到危機(jī)管理中。例如，危機(jī)發(fā)生地就近的非政府組織可以根據(jù)危機(jī)救援工作的現(xiàn)實(shí)需要，通過網(wǎng)絡(luò)信息交流平臺(tái)向社會(huì)發(fā)起倡議，快速發(fā)動(dòng)和組織大量民間專業(yè)人員和志愿者前來應(yīng)對(duì)危機(jī)。各級(jí)非政府組織，組織廣大志愿者開展各種形式的志愿服務(wù)活動(dòng)，有力地緩解了政府在危機(jī)管理中人力資源不足的窘境。

2.非政府組織通過吸納專業(yè)人員實(shí)施救助。正規(guī)的非政府組織往往是一支專業(yè)化的隊(duì)伍，是某一專業(yè)領(lǐng)域中的機(jī)構(gòu)或團(tuán)體，具備一定的專業(yè)知識(shí)和相關(guān)的工作經(jīng)驗(yàn)，并擁有一大批資歷豐富的專家隊(duì)伍。這支專業(yè)隊(duì)伍與政府部門委派的專家資源不同，非政府組織擁有的專業(yè)人才在突發(fā)事件應(yīng)急管理中能提供政府所不能提供的許多專業(yè)性知識(shí)和技能。在突發(fā)事件預(yù)防期，非政府組織可以充分發(fā)揮專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與政府相關(guān)部門合作，對(duì)可能發(fā)生的各類突發(fā)事件進(jìn)行認(rèn)真研究和分析，并向政府提出政策建議和應(yīng)對(duì)措施。突發(fā)事件爆發(fā)后，政府專業(yè)應(yīng)急管理部門與專業(yè)人員是最主要的力量；非政府組織的專業(yè)能力、技術(shù)優(yōu)勢(shì)是應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的重要資源，在危機(jī)處理中在各自的專業(yè)領(lǐng)域可以發(fā)揮重要作用，成為除政府之外應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的重要力量。一方面非政府組織能提供政府所不能提供的許多專業(yè)性知識(shí)。例如在非典期間，中國(guó)留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)業(yè)協(xié)會(huì)向教育部引薦生物醫(yī)學(xué)的專家教授，中華中醫(yī)藥協(xié)會(huì)召集許多專家教授推薦適合北方地區(qū)人群的非典預(yù)防藥方等，這些非政府組織在非典期間都不同程度的向社會(huì)提供了援助，對(duì)控制疫情起到了不可忽視的作用。另一方面，非政府組織能夠滿足特殊需要。突發(fā)事件爆發(fā)以后，其影響會(huì)波及到社會(huì)的方方面面，政府利用其有限的資源主要解決緊急重大的事件，非政府組織能關(guān)注到政府部門無法、無力或不及關(guān)注的社會(huì)成員的利益，并充分發(fā)揮自身的作用。在恢復(fù)期，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，公共危機(jī)后的重建工作中非政府組織同樣能發(fā)揮重要作用。一方面協(xié)助政府做好災(zāi)后重建工作，例如可以對(duì)災(zāi)區(qū)人民進(jìn)行心理救助、學(xué)校重建、孤兒撫養(yǎng)等；另一方面就是發(fā)揮專業(yè)特長(zhǎng)，積極地協(xié)助政府總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，掌握危機(jī)的一定規(guī)律性，以采取有效的預(yù)防措施，減少危機(jī)發(fā)生。

（三）非政府組織利用其廣泛的信任基礎(chǔ)在政府和群眾的溝通方面發(fā)揮重要作用。非政府組織之所以能夠在公眾與政府之間發(fā)揮橋梁作用，很重要的原因之一就是它能夠同時(shí)得到雙方的信任。作為主要從事社會(huì)公益事業(yè)的群眾組織，非政府組織社會(huì)認(rèn)可度相對(duì)較高，這使其與民眾、與政府之間溝通起來較為容易，在協(xié)調(diào)政府與公眾的關(guān)系方面可以發(fā)揮重要作用。在突發(fā)事件應(yīng)急管理中，一方面，非政府組織可以幫助政府做好群眾工作。公共危機(jī)“從一定意義上說首先是一種信任危機(jī)”。政府的威信在公共危機(jī)中顯得尤為重要。在突發(fā)性危機(jī)面前，公眾心理極易不穩(wěn)定，公眾對(duì)政府信任與否直接影響政府治理危機(jī)的效率。非政府組織通過把政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的重要措施和防治知識(shí)傳送到群眾，幫助群眾消除恐慌心理，對(duì)群眾在危機(jī)中產(chǎn)生的不良情緒及時(shí)進(jìn)行化解，對(duì)社會(huì)上的一些誤解與猜疑及時(shí)進(jìn)行調(diào)節(jié)，增強(qiáng)群眾對(duì)政府治理危機(jī)的信心，促進(jìn)政府與群眾之間的溝通，為危機(jī)治理減少阻力、增加助力、形成合力，提高應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。如在危機(jī)應(yīng)對(duì)期，非政府組織協(xié)助各級(jí)政府開展面向公民和社會(huì)的宣傳和防治工作，向社會(huì)解釋危機(jī)發(fā)生的原因及危害，并提出各種建議，增強(qiáng)民眾戰(zhàn)勝危機(jī)的信心和社會(huì)責(zé)任意識(shí)。在災(zāi)后重建過程中，非政府組織非常重視對(duì)災(zāi)區(qū)人民的心理安撫和災(zāi)后社會(huì)文化精神的重建。另一方面，非政府組織也是群眾利益的捍衛(wèi)者。非政府組織時(shí)刻關(guān)注著危機(jī)過后廣大群眾的現(xiàn)實(shí)需求，及時(shí)將民情民意反饋給政府，使政府能夠準(zhǔn)確把握實(shí)際情況，掌握有關(guān)危機(jī)管理方面的信息，及時(shí)有效地防治公共危機(jī)。非政府組織自覺地成為政府和民眾之間的一座橋梁和紐帶，很大程度上避免了危機(jī)中的無序狀態(tài)和重復(fù)性工作。

在解決群體性事件過程中，非政府組織的溝通協(xié)調(diào)作用尤為重要。由于政府與群眾之間缺乏很好的溝通，矛盾不斷激化，導(dǎo)致群體性事件頻繁發(fā)生。事實(shí)證明，有些政群之間的矛盾如果能及時(shí)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)是不會(huì)造成群體性破壞行為的。介于國(guó)家與民眾之間的非政府組織，不僅能夠整合民眾離散化的利益表達(dá)與訴求，而且還能提供一個(gè)制度化的國(guó)家與社會(huì)間利益協(xié)商的平臺(tái)與機(jī)制，能夠有效制衡國(guó)家權(quán)力，從而舒緩國(guó)家與公眾之間的摩擦與矛盾，進(jìn)而減少群體性事件的發(fā)生。

三、非政府組織的普遍化互惠規(guī)范有助于危機(jī)治理的高效有序

規(guī)范和秩序是突發(fā)事件治理的根本和前提，要提升一國(guó)的危機(jī)治理水平，就必須通過一定的社群和組織，依照一定的社會(huì)規(guī)范來約束人們的行為。哈耶克指出，規(guī)范和秩序在根本上是難以被刻意設(shè)計(jì)和建構(gòu)的，它是一個(gè)自生自發(fā)的結(jié)果。社會(huì)秩序與規(guī)范的形成有兩種方式：橫向交流與縱向交流。縱向交流中形成的社會(huì)規(guī)范是自上而下灌輸?shù)模鴻M向交流中形成的社會(huì)規(guī)范是自下而上形成并演進(jìn)的，是民眾在自組織機(jī)構(gòu)內(nèi)平行交流的民主合作的氛圍中形成的。社會(huì)資本中的規(guī)范具有超越集體困境的作用。美國(guó)著名政治學(xué)家埃利諾·奧斯特羅姆指出，對(duì)于小規(guī)模的公共資源，如阿爾卑斯山的草地等，“當(dāng)人們?cè)谀抢锷疃嗄暌院螅瑫?huì)形成許多共同的互惠規(guī)范和模式，這就是他們的社會(huì)資本，利用這一資本，他們建立起制度來，以解決公共資源使用中出現(xiàn)的困境。”[2]198規(guī)范在組織內(nèi)部是極其重要的社會(huì)資本，這類規(guī)范有利于提高集體行動(dòng)效率，降低集體行動(dòng)成本。隨著非政府組織的不斷發(fā)展，社會(huì)成員之間橫向交流增強(qiáng)，任何一個(gè)組織成員都可以自由地加入多個(gè)組織，跨組織、跨種族、跨文化、跨地區(qū)的合作受到社會(huì)的鼓勵(lì)，人們?cè)诮M織中能夠修正甚至放棄自己的狹隘目標(biāo)而與其他派別達(dá)成某種妥協(xié)，相互寬容和相互理解，并在復(fù)雜博弈中形成慣例、規(guī)范、關(guān)系期待和遵規(guī)行動(dòng)，進(jìn)而形成一種整體性秩序。事實(shí)證明，良好的社會(huì)規(guī)范構(gòu)成了阻止群體性事件萌發(fā)的重要制約力量。在突發(fā)事件應(yīng)急管理中，社會(huì)規(guī)范有力地約束和調(diào)節(jié)了社會(huì)成員的行為，促進(jìn)民眾在危機(jī)治理上的監(jiān)督與合作，從而確保了治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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[2]羅伯特·帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來[M].南昌：江西人民出版社，2001.

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1002-7408（2011）02-0019-03

2010年度河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題“突發(fā)事件應(yīng)急管理中的社會(huì)資本研究”（201003261）的階段性成果。

藺俊萍（1977-），女，河北三河人，中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院管理系講師，研究方向：馬克思主義理論和思想政治教育。

[責(zé)任編輯：王潤(rùn)秋]