社會管理與政府職能探究

孫進

（渤海大學，遼寧 錦州 121000）

社會管理與政府職能探究

孫進

（渤海大學，遼寧 錦州 121000）

社會管理作為黨的執政理念、國家發展戰略和具體的國家政策，必然與政府管理、政府職能產生客觀、內在的關聯。社會管理范疇下的政府管理職能表現出行使公共權力、管理公共事務、謀求公共利益、承負公共責任的特征，并由政治、經濟、價值尺度予以度量。

社會管理；政府職能；特征；衡量尺度；以人為本

2004年黨的十六屆四中全會首次提出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”，2007年黨的十七大報告進一步提出要 “建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。這表明在新的歷史條件下、在特定的社會轉型期，社會管理開始被納入中國特色社會主義事業總體布局的更完備的體系性框架之中。2011年中央舉辦的省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上，胡錦濤總書記和習近平、周永康同志則對社會管理及其創新進行了全面系統的闡述，并提出社會管理、管理創新等新政策概念。這表明社會管理已經由黨的執政理念、國家發展戰略深化至具體的國家政策施行層面。而社會管理由觀念到政策的演化及社會管理格局的界定，都要求在理論層面厘清社會管理與政府管理職能之間的邏輯關系。

一、社會管理與政府管理職能關系梳理

關于社會的一般概念，無論東西方都經歷了一個從簡單的人群集合到以人類的生產關系為基礎的各種關系總和體系的認識和抽象過程。而社會管理視角下的社會，則有各種含義的差異：既可以是與自然相對應的人類集合體，也可以指包納人與自然關系在內的人類有機體；既可以是經濟社會二分法中的社會，也可以指社會大系統中與政治、經濟、文化相對應的社會生活領域。胡錦濤總書記所提出的，社會管理的基本任務是協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定，則從社會管理基本任務的角度界定了社會以及社會管理的內涵和邊界。而一旦在這個特定的意義上規定社會管理，并將社會管理踐行在國家政策施行層面時，就必然與政府管理、政府職能產生客觀、內在的關聯。

首先，行政管理學的創始人威爾遜、古德諾等人依據社會發展的客觀需要和對于19世紀80年代美國政府體制改革的總結概括，提出了政治與行政分離的理論，指出政治與政策是國家意志的表達，行政則是國家意志的執行，從而在國家權力主體的運行架構中，將政府的行政管理界定為國家意志的執行。政治與行政分離的理論固然有其局限性，但其表述的行政管理的執行性卻是對于政府管理本質的科學規定。中國的議行合一的國家政治形式所決定的政府管理的派生性與執行性，決定了當執政理念、國家意志通過法律法規及國家政策為表現形式時，社會管理作為國家政策自然成為政府管理職能的題中應有之義，國務院的關于加強和創新社會管理的意見所明確的指導思想、基本原則、目標任務和主要措施，則是當前和今后一個時期踐行黨的執政理念、國家意志實施社會管理的綱領性文件。

其次，政府職能，一般是指政府作為管理主體依法實施管理時所必須承擔的職責和必須履行的義務以及由此產生的效能。按照其作用的社會領域可具體區分為政治、經濟、文化和社會職能。而政府職能的實施范圍則是一個由社會政治經濟形態制約的歷史演化過程。前資本主義時期的自然經濟狀態下，政府職能主要局限在御外和安內以維護國家統治和社會秩序，呈現出強勢的政治統治職能與弱化的經濟與社會事務管理職能；自由資本主義時期，政府職能擴展為御外、安內和公共設施建設，社會管理逐漸成為政府職能之一；壟斷資本主義階段，政府職能則主要體現為提供公共產品和服務、穩定宏觀經濟、調節社會分配、維護市場秩序，實際上超越了傳統的政府職能領域劃分，呈現為以整個社會為對象的各種主要社會關系的管理，即“大社會”管理的職能。而按照胡錦濤總書記對于社會管理的科學闡述，作為執政理念、發展戰略和國家政策的社會管理實際上就是涵蓋了傳統的政治、經濟、文化和社會領域的政府職能，同時這也與馬克思主義所表述的社會管理觀念相近，與改革開放以來社會主義行政管理中的社會管理職能由溶解于政治與經濟管理職能到涵蓋政治、經濟、文化和社會領域的“大社會”管理的歷史演化進程相一致。

再次，當政府的管理活動是以宏觀意義上的社會為對象時，這種管理即是與私人管理相對應的社會公共管理。而傳統行政管理學理論的基本觀點認為，所有的社會公共事務、國家事務都是政府管理的分內之事、職能所在。上世紀80年代興起的新公共管理理論，則應和社會生活豐富、社會分工細化和多元化社會發展的需要，提出在社會公共管理領域引入市場機制。即社會公共管理，政府不再是唯一主體，必須建立政府和多元社會主體合作的“治理”模式，政府的管理職能從“劃船”向“掌舵”轉變，更多的社會公共管理職能要從政府轉移到其他社會主體。按照新公共管理理論的要義，現代意義上的社會管理應該表述為以政府為主導的包括其他社會組織和公眾在內的多元主體在法律、法規、政策的框架內，對社會的各個環節、各種關系進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。而從這一視角審視中國提出和建立的黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，則充分表明其既體現了中國社會主義的社會管理獨特性質，又契合了多元化社會發展的需要和新公共管理理論的實質，從而充分體現出全球化背景下中國社會主義行政管理對于政府管理一般性與特殊性的統一和兼容。

二、社會管理范疇下的政府管理職能特征

黨和國家近期對于社會管理問題從觀念、政策到體制格局的提出、建構清楚地顯示，加強和創新社會管理事關鞏固黨的執政地位，事關中國社會轉型成功、事關改革開放大業推進、事關國家長治久安，事關人民安居樂業。因此社會管理的履行、加強和創新是當下政府管理創新的核心內容之一。當協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定作為社會管理的基本任務，政府的行政管理職能更突出的以社會管理的形式呈現時，就必然要求在此范疇下的政府管理職能，無論在理論研究還是實踐操作層面都要注意把握和體現如下特征：

首先，政府的社會管理職能要從政府公共管理的本質規定出發，成為社會公共權力行使的載體。社會公共權力是由法律規定、社會和公眾認同的公共威權，這種公共權力在當代社會集中表現為由立法權、司法權、行政權所構成的國家權力。在社會主義民主政治架構中，政府作為國家行政權力的行使主體，其所履行的社會管理職能實質上是在行使由國家權力歸屬主體人民所授予的，代表國家意志、人民意志的公共權力，而且這種公共權力的行使是由國家的暴力機器保障的，因此政府社會管理職能必然要表現出特有的權威性、約束性。而各類社會組織和社會公眾對于政府的社會管理職能的服從、認同，本質上是對于公共權力、國家意志、亦即公眾意志的服從，并由此體現出政府的社會管理職能與人民意志與利益的根本一致性。當然，強調政府社會管理職能的權威性、約束性，不是對于當前出現的政府維穩過程中存在的過度使用暴力機器現象的認同。因為政府社會管理行使公共權力，不是要造成政府和社會、人民之間的對立，其前提和歸宿恰恰應當是實現三者的統一、和諧。

其次，政府的社會管理職能應該充分體現“有限政府”本質、實現社會公共事務管理主導者的管理效能。由于行使公共權力、政府管理與非政府管理在管理職能、權限上都有著本質的差異，即社會組織與公民個人能夠自理的事務不是政府社會管理的范疇，政府只是“有限政府”——管理社會公共事務——而非全能政府。違背政府社會管理職能這一特征，則將造成政府社會管理的“越位”、“錯位”或“缺位”，并導致政府社會管理效率低下和抑制社會發展的活力。新公共管理理論雖然在社會公共事務管理領域倡導競爭機制的引入和管理主體的多元化，認同非政府組織乃至私人參與社會管理，但從未否認政府在社會公共事務管理領域的主導者地位和作用。因此要充分實現政府的社會管理效能，就要依據社會發展內在的需求與社會發展規律，對傳統的政府社會管理模式和方法進行變革，創新社會管理，正確處理政府與其他社會管理主體之間的關系，明確各方主體在社會管理中的定位、職能。確立政府在社會公共事務管理體系中的中心位置，注重政社合作的協同式管理，在新公共管理范式下，建立健全有中國特色的黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的現代社會管理格局。

第三，政府的社會管理職能應該充分體現公共管理的特性，以謀求社會公共利益作為社會管理職能的宗旨。所謂公共利益是相對于私人、特殊、局部利益的特定范疇，就政府社會管理職能的本質屬性而言，這一職能的履行與實現的目的是要代表和謀求社會大多數成員的、普遍性的、全局性的利益，而非某些特定社會群體或私人的利益，更非政府自身某個機構、部門或工作人員的利益。政府作為國家公器，不具有自身的特殊利益，更不得以任何形式借用所掌握的社會公共權力謀求自身的特殊利益。政府社會管理中的以權謀私、權力腐敗都是對于公共管理特性的悖逆，應當通過嚴格規范的政府自身管理和社會與公眾嚴厲規范的依法監督予以遏制和消除。從這個意義上講，政府的社會管理職能履行與實現的過程，具有社會公共利益的謀求與國家公共權力行使領域腐敗遏制的一致性。強化政府管理對于社會公共利益的代表和謀求，與社會轉型期的服務型政府、法治型政府、廉潔型政府、效能型政府、民主型政府的建設，以及社會主義和諧社會的構建具有一致性。

第四，政府的社會管理職能的履行應當順應社會主義民主政治發展的要求、與現代責任政府的建設同步，承擔公共責任。由于政府的社會管理職能行使公共權力、管理公共事務、謀求公共利益，相應的就必然要承擔公共責任，此為政府社會管理職能的題中應有之義，同時也是政府社會管理中一個最容易被忽視、又最不應該被忽視的重大原則問題。政府社會管理承擔公共責任的實質是要約束政府的權力行使，借以保障社會公眾作為國家權力所有者的權利和利益。當政府公信力下降，政府信任危機已經開始在社會公眾中出現時，政府的社會管理職能更應強化行政問責。由于政府社會管理職能的公共性、社會性，其所承負的行政責任構成一個特有的體系。行政責任體系中主要包括政府對于國家和人民承負的法律責任，對于執政黨承負的政治責任，對于立法機關承負的執行責任，對于中央和上級行政機關承負的行政責任以及對于社會和公眾承負的服務責任。

三、政府社會管理職能的衡量尺度

在社會公共事務管理領域多元化的管理主體中，政府的主導地位，決定了政府社會管理職能在我國社會轉型、發展中獨特、重要、無可替代的地位與作用。而要能夠科學、合理地設定和履行這一管理職能，就必須使用科學、合理的衡量尺度，這種衡量尺度主要包括以下幾種：

首先，政治尺度的度量。政府行政管理所具有的政治統治與社會管理的雙重屬性，決定政府社會管理職能本身必然具有無可否認的政治性及其衡量尺度的政治性。這個政治尺度具體表現為政府某項特定的社會管理職能設定和履行時管理成本與收益配置的度量，即管理成本由何者承擔、管理收益由何者享有配置中的社會公平的實現問題。而在中國特定的社會轉型時期，社會已經由過去的整體性社會轉變為多樣化社會，社會結構多樣化、社會生活多樣化、利益格局多樣化、以及社會成員的思想觀念及利益訴求的多樣化，要求政府社會管理職能必須兼顧、調整各方各類利益關系、著眼社會公共利益、最大程度的實現社會公平，以解決社會問題、化解社會矛盾、應對社會風險、實現社會管理以保持社會穩定的目標。

其次，經濟尺度的度量。政府行政管理作為由特殊主體、對象在特定環境中施行的的管理活動，同時具有一般管理活動的普遍共性，即管理活動的成本投入和管理活動的收益產出之間關系構成的管理效率。而經濟尺度的度量即是政府某項特定的社會管理職能設定和履行時，在符合政治尺度的社會公正度量前提下，對于成本收益關系所予以的度量。在黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局中，經濟尺度的度量將有助于從管理效率的角度，科學界定各類社會管理主體在社會管理和公共服務中的職責任務，以及各自獨特功能作用的發揮，由此既防止政府社會管理的 “越位”、“錯位”和 “缺位”，又可望實現最低成本的社會管理，并由此實現廉潔政府、效能政府的建設目標。當然，經濟尺度不完全等同于物質利益、經濟要素的度量，作為社會管理成本和效用比率即其管理效率的度量標準，這一尺度同時兼有政治、文化與社會收益的含義。

再次，價值尺度的度量。政府行政管理的實施，由于其所具有的公共性、社會性、權威性、強制性，必然是在社會成員讓渡個體一定的權利、訴求以認同和服從政府的前提下完成的過程。因此，政府某項特定的社會管理職能設定和履行時，就必然要產生社會成員在面對并處理與政府社會管理的關系，判斷、評價這種管理與自身權益、訴求滿足需要的關系的價值衡量，即價值尺度的度量。這一尺度度量的核心，是在黨委領導、政府負責、社會協調、公眾參與的社會管理格局中，政府壟斷社會主要權力和資源，主導社會運行，促進社會組織的培育和發展的境況下，社會成員的權益是否被確立和保障，社會的公正、公平、正義、合理是否被確立和保障。在黨和國家所規定的社會管理的協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定的基本任務之中，社會公正是最為基本的價值準則，因而立足公平正義、維護人民群眾的權益必然成為政府社會管理職能設定和履行的價值尺度。如果缺失政府社會管理的公平正義以及對于社會成員合法權益的維護與保障，政府社會管理的職能就難以履行和實現。因此，政府社會管理職能價值尺度度量的第一要義和首要前提是立足公平正義、維護社會成員的合法權益。

無論政治尺度、經濟尺度還是價值尺度的度量，政府社會管理職能衡量尺度的核心標準是貫徹落實科學發展觀，實現以人為本。社會是由社會活動、社會生活、社會關系構成的復雜系統，它包含人、財、物、事等各類要素，但社會管理歸根結底是對社會主體人的管理。要通過社會管理在中國特色社會主義發展中，確立和保障最廣大人民群眾作為中國特色社會主義事業主體，先進生產力、先進文化的創造者，社會主義物質文明、精神文明、政治文明、生態文明協調發展推動者的主體地位；要將實現好、維護好、發展好最廣大的人民群眾的根本利益作為社會管理的起點和歸宿；推動社會全面進步和人的全面自由發展。

［1］張國慶.行政管理學概論（2）［M］.北京：北京大學出版社，2000.

［2］李世英.行政管理學新編［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2005.

責任編輯 侯 琦

D60

A

1672－2426（2011）12－0049－03

孫進（1959－ ），男，遼寧錦州人，渤海大學政治與歷史學院副教授，主要從事政治學與行政學研究。