努力構建黨內監督新機制 不斷拓展懲防體系新境界
——常德市紀委全會改革的探索實踐與初步效果

課題組

（中共常德市紀委，湖南 常德 415000）

努力構建黨內監督新機制 不斷拓展懲防體系新境界
——常德市紀委全會改革的探索實踐與初步效果

課題組

（中共常德市紀委，湖南 常德 415000）

強化黨內監督，對于從嚴治黨以及反腐倡廉建設具有十分重要的意義。如何充分挖掘現有的監督資源，發揮體制內監督的最大效用，是一個值得研究探索的重大課題。2006年以來，湖南省常德市依托市紀委全會這一載體，努力探索體制內強化黨內民主和黨內監督的新機制，不斷拓展懲防體系建設的新境界，從而在更宏大的層面為推動黨的建設提供了可資借鑒的路徑選擇。通過探索實踐，形成了以創新紀委全會運行機制為統領和基礎，輔之以紀委監督同級黨委、黨政正職全會述廉、紀檢監察派駐機構改革等配套措施，為發揮紀委全會的最大效用構建體制機制上的優勢，改革后的紀委全會成為了加強黨內監督的重要主體。擴大紀委全會職能，創新紀委全會運行方式，大大增強了黨內權力配置的科學性，增強了黨內監督的權威性，增強了黨內監督的組織性，增強了黨內監督的互動性，具有重要的理論與實踐價值。

紀委全會改革；黨內監督；懲防體系

2006年以來，湖南省常德市依托市紀委全會這一載體，努力探索體制內強化黨內民主和黨內監督的新機制，不斷拓展懲防體系建設的新境界，從而在更宏大的層面為推動黨的建設提供可資借鑒的路徑選擇。2010年4月，中央政治局常委、中央紀委書記賀國強，中央紀委副書記黃樹賢和湖南省紀委書記許云昭對常德市紀委全會改革作出重要批示后，常德市委按照批示精神，不斷充實和完善紀委全會改革的配套機制，使紀委全會的功能得到更大的發揮。本文擬從三個層面對此進行闡述。

一、為什么要進行紀委全會改革

發揮體制內監督的最大效用，充分挖掘現有監督資源，是一項風險最小、成本最低、效益最大的改革選擇。將紀委全會作為市懲治和預防腐敗體系建設的“破題之口”，主要基于以下兩方面的考慮：

（一）紀委全會改革是一黨執政條件下強化黨內監督的現實需要。在一黨執政的政治背景下，沒有多黨輪流執政的外部壓力，很容易陷入權力無限膨脹，監督制衡力日趨萎縮的二律悖反。黨內民主和黨內監督亦趨形式化，裝模作樣監督和裝模作樣接受監督的形式主義盛行。對于當前的一些不良風氣，社會上也存在著一定程度的 “黨內迷茫、黨外無望”的消極情緒，這種情緒一旦蔓延，整個社會文化層面將會患上“知善而不善善，知惡而不惡惡”的“現代犬儒病”。毛澤東同志在建立新中國之初就指出：“禮義廉恥，國之四維，四維不張，國將不國。……國民黨是這樣，共產黨也是這樣。”說明了黨要管黨，從嚴治黨的重要性。鄧小平曾明確指出：“中國要出問題，還是出在共產黨內部。”在一黨執政條件下，防止黨內部出問題的最大力量、最大依靠無疑來自黨內。誠如中紀委有關領導感言：“如果我們黨在體制內不能解決自身腐敗問題，那我們就完了；反過來說，如果我們黨試圖在體制外去尋求解決反腐敗問題的路徑，同樣我們黨也完了。”但凡一個有生命力的政黨，必然有一套防止自身變質和犯錯誤的機制。列寧為了將蘇共打造成“真正鋼鐵般的組織”，設計了一套不同于西方三權分立的黨內權力制衡模式，即各級監察委員會與同級黨委會平行行使權力的機制，防止黨內集權和權力異化。可惜列寧逝世后，斯大林降低了監察委員會的地位，監督的效力大大降低。縱觀當下各種監督力量，最有希望承擔起黨內監督重任的就是紀委全會。因此，通過改革紀委全會，擴大全會職能，實現黨內監督效益最大化顯得尤為緊迫和必要。

（二）紀委全會改革是整合黨內監督資源的現實路徑。紀委全會是黨代會選舉產生的最高權威的黨內監督組織，在黨內監督中層級最高、權威最高，理應發揮最強的監督效能。而在現行機制下，紀委全會的“一次性會議”制度使得時間上無法確保經常性監督，空間上無法確保全方位監督，紀委全會的職能在很大程度上被制約和弱化。紀委全會的象征意義遠大于實際作用，導致本應由紀委全會承擔的監督職能落到了紀委常委會甚至紀委書記身上，監督起來顯然力不從心、不堪重負。發揮全會作用，是對客觀存在的黨內民主制度虛置的一種矯正，是對紀委書記不擔任黨委副書記后的一個反正，是樹立紀委權威的一個新的支撐點，也是紀委有效組織協調反腐敗斗爭的一個新的發力點。紀委全會改革旨在開發現有黨內政治資源，讓紀委全會功能最大化，使紀委全會向預設的應然狀態回歸，是整合黨內監督資源，強化黨內民主和監督最現實的路徑。在2009和2010年中紀委召開的“全國部分市縣發揮紀委全委會監督作用經驗交流會”上，以“重大事項全會票決、處級正職專題述廉”為核心的“常德模式”被大會認為是“發展黨內民主的實質性突破”，“其強化紀委全會監督職能，是在體制內破解黨內同級監督問題很有希望的一個現實路徑，它提高了黨內監督的組織化程度和法理權威，值得研究和推行”。

二、怎樣進行紀委全會改革

通過多年的努力探索和實踐，形成了以紀委全會改革為統領和基礎，輔之以紀委監督同級黨委、黨政正職全會述廉、紀檢監察派駐機構改革等配套措施，為發揮紀委全會的最大效用構建體制機制上的優勢。

（一）改變紀委全會運行機制。2007年初，常德市紀委制定了《紀委全委會工作規則》，對紀委全會運行機制進行改革。主要做法：一是增加全會召開的頻率。紀委全會由一年召開一次改為一季度召開一次，并且當紀委常委會認為有必要，或者有一定比例的委員提議時，可以隨時召開，滿足發揮全會職能的時間條件。二是擴大全會的職能權限。將重大問題決定、重要制度制定、重大案件審定、常委會工作報告審查的權力交給全會來行使，尤其是將紀委最核心最秘密最敏感的案件定性量紀的審理引入全會討論，實現了紀委權力重新配置的實質性突破。三是完善全會的議事程序。實行全會議題預告制，紀委全會議題一般提前2個月預告，確保紀委委員有充足的調查思考時間；書記末位發言制，確保會議的民主含量；評議測評票決制，充分發揚民主，確保決策質量。

（二）利用全會平臺試行紀委監督同級黨委。紀委監督同級黨委是黨章賦予紀委的一項重要職能，《黨章》第四十四條第四款之規定及 《黨內監督條例（試行）》第八條之規定，為紀委監督同級黨委工作提供了比較充分的法理依據。《中共中央關于進一步完善地方黨委領導班子配備改革后工作機制的意見》（中發〔2008〕4號）文件也明確規定，“加強同級紀委對常委會成員的監督”。據此，開展紀委監督同級黨委工作，是體制內強化黨內監督的有力舉措。自2010年以來，市紀委在安鄉縣開展紀委監督同級黨委的試點，主要通過全會質詢、全會評議、全會述廉、紀委委員列席縣委常委會四大制度實現紀委對同級黨委的監督。安鄉縣試行的紀委監督同級黨委模式較好地解決了以往紀委對同級黨委班子成員監督乏力的問題，使紀委監督向權力核心推進，開辟了黨內監督的新途徑。在市級層面，則通過推進紀檢監察派駐機構改革來實現紀委（紀工委）監督同級黨委（黨組）。2009年起，我們將市直單位派駐紀檢監察組織統一收歸市紀委監察局管理，成立了6個紀工委監察分局。實現了由“內部監督”向“外部監督”的轉變，是實際意義上的同級監督。紀檢監察派駐機構改革是實現同級監督的一項重大實踐創新。

（三）黨政正職全會述廉。市管黨政正職向市紀委全會述廉是擴大全會職能，發揮全會作用的又一有力舉措。為此，市紀委出臺《關于進一步加強對縣處級黨政正職監督的辦法 （試行）》，并配套建立《中共常德市紀委黨風廉政建設巡視工作制度》和《常德市縣處級黨政正職向市紀委全會專題述廉工作制度》，構建了“巡視、審計、全會述廉”三位一體的“一把手”立體監督模式。主要做法：一是派駐巡視組巡視檢查。巡視組采取聽取匯報、民主測評、個別談話、查閱資料、走訪調查等方法廣泛聽取意見、了解情況。巡視中有兩個細節問題至關重要，一是接觸廣，巡視組至少要與被巡視單位70%以上的干部群眾談話。二是時間長，每次巡視時間至少2個月。這就給問題暴露提供了充分的條件，給干部群眾充分思考醞釀猶豫的時間。實踐表明，每次巡視收集到的情況大多是在巡視的后半段才反映揭示出來的，如果沒有時間的保證，巡視效果將會大打折扣。二是同步進行經濟責任審計。在巡視的同時，審計部門對述廉對象進行經濟責任審計。對審計發現的問題形成審計情況報告，在述廉大會上通報，與巡視組掌握的情況互為補充，為述廉大會測評提供重要的參考依據。三是述廉對象向市紀委全會專題述廉。為防止專題述廉走過場，市紀委明確了“只述廉，不述職；只談問題，不談成績”的原則。程序是：專題述廉對象逐個口頭述廉；審計部門通報審計情況并指出應承擔的責任；巡視組綜合點評并指出問題和整改建議；市紀委委員提問、質詢及測評。測評結果當場公布，述廉情況和測評結果通報公示，送市委組織部備案，并報市委市政府主要領導。在巡視述廉中發現的問題，被巡視單位和專題述廉對象必須認真抓好整改工作，巡視組跟蹤了解、積極督促，并寫出專題整改落實情況回訪調查報告，在下一次述廉會上再提交紀委委員集中測評。自2008年以來，市紀委已對6輪53名黨政正職開展“三位一體”的監督，基本覆蓋了區縣（市）和市政府組閣局等重要的黨政正職，收到了明顯效果。

此外，根據近年來集體腐敗案件易發多發的現象，常德市加大懲防集體腐敗的力度，查處了常德電視調頻轉播臺黨支部集體腐敗案，這是全國第一例因集體腐敗問題而改組的黨組織；出臺了《常德市預防和懲治集體腐敗實施意見》，這是全國第一個預防和懲治集體腐敗的文件規定。針對集體腐敗大多是決策腐敗和“一把手”腐敗的情況，每次在對黨政正職全會述廉時，要求該單位領導班子成員列席旁聽，增強防止集體腐敗的意識。

三、紀委全會改革取得的現實效果

主要有以下幾方面的效果：

（一）增強了黨內權力配置的科學性

一是體現了重溯權源的理念。黨員是黨內權力的所有者，是一切黨權之源。紀委委員由黨員通過黨代表選舉產生，是黨員監督權力的受托者，紀委委員行使權力實際上是代行黨員監督權力。因而，健全紀委全會制度，充分發揮紀委委員作用，其根本的意義在于使黨內監督的權力回歸本源。二是體現了重構組織之間權力關系的理念。在一個有效運轉的權力系統中，實際上存在著合理的分權，即決策權、執行權和監督權，三權通過適度整合，達致功能協調。目前，紀委權力系統存在三權合一的現象。健全紀委全會制度，實際上是常委會將重大事項決策權交還給全委會，自身則向執行機構的職能歸位，更多地履行日常工作領導管理職能。而全會則地位上升權力擴大，朝著黨代會閉會期間最高紀律檢查權力機構回歸，朝著一個名副其實的重要決策監督層級回歸。三是體現了重建領導方式的理念。與黨的一般工作部門不同，各級紀律檢查委員會實行“委員會”領導體制。目前由于決策權與執行權合一，使其在領導方式上存在一定的悖論：作為決策機關的委員會，本該實行民主集中制；作為執行機關的委員會，本該實行首長負責制，二者怎樣選擇，莫衷一是。眼下各級紀委雖強調實行常委分工負責制，卻并未解決這一悖論。健全全會制度，將紀委決策權與執行權適當分離，有利于破解這一難題：作為決策系統的全會，實行民主集中制；作為執行系統的常委會，實行首長負責制。這樣既有利于貫徹黨的民主集中制原則、促進科學民主決策，又能保證決策得到有效執行。

從更宏觀的層面來看，發端于紀委的這項改革創新，同樣能夠對黨委具有試驗乃至普適價值。紀委和黨委一樣，都是由黨代會選舉產生，紀委的組織形式和黨委具有同構性。同時，紀委有一定獨立性，和黨委相比對全局的影響面要小。從這個意義上講，紀委系統率先推行這一改革，具有更大的便利性，也不乏發展黨內民主和監督的普遍意義。

（二）增強了黨內監督的權威性

其一，提升了黨內監督的層級。最直觀的改變就是監督主體量的增加，由常委會的9人增加到全委會的31人，這不僅僅是數量的簡單增加，紀委委員的聚合達到了1＋1＞2的效果，量的增加勢必會促進質的提升。更為重要的是，紀委全會是由黨代會選舉產生的，紀委常委會是由紀委全會選舉產生的，兩者的層級顯然不同，通過紀委全會實施黨內監督，監督的層次大大提高。常德市紀委全會“擴權”改革的初衷，就是通過革新運行機制，使虛置的全委會真正成為一個權威的、層次高的、足以對權力實行有效監督制約的主體，從而加大紀檢監督的權重，提高監督的影響力和威懾力。

其二，強化了監督過程的嚴肅性。一是巡視全面細致、深入透徹。在全會述廉測評前，巡視組將進行為期2個月的巡視，接觸70%以上的黨員干部。這一并不顯眼的細節，卻正好體現出制度安排上的科學性，為巡視組了解真實情況提供了條件。一位巡視組長深有感觸地說：“時間長、接觸廣是確保情況真實準確的根本保證，有利于調查的深入透徹，問題的充分暴露。通過巡視，百分之八九十的情況我們都能準確掌握。”很多接受巡視監督的“一把手”也充分感受到了巡視的威力，“巡視的時間長、接觸面大、范圍很廣，如果有問題，巡視組一定會發現，漏不了網。對我們來說，接受巡視并不輕松，有些暴露出來的問題，連我自己都沒想到。”二是直面質詢問題、一針見血。紀委全會給質詢提供了組織平臺，而這種質詢則不同于一般的民主生活會，不留情面、不回避矛盾。參加過質詢的紀委委員普遍感覺，“是全會給了我們勇氣和膽量，如果不是在紀委全會上，誰愿意這樣提問題。”對于被質詢的人來說，質詢則具有很強的威懾力，“真正讓我感覺到全會威嚴的就是質詢和測評時，通過質詢，我才知道，紀委委員平時了解了很多情況，有的情況是我自己都沒有想到的，沒有準備，還真不好回答，而且委員的質詢很客觀很專業，如果回避矛盾，肯定過不了關”。三是評價實事求是、客觀公正。述廉之后，紀委全會對每一位述廉對象作出評價、提出建議，這些評價和建議切中要害、實事求是。對于哪些是領導責任、哪些是個人問題、哪些是決策失誤、哪些是有意為之，都區分得非常細，且均提出了有針對性的整改建議。當然，在履行這一程序前，市紀委書記都會一一聽取各巡視組匯報，并對所了解的問題作梳理、分類、把關，從而保證了述廉評議的嚴肅性和針對性。2009年12月，漢壽縣黨政主要領導在向紀委全會述廉后，紀委全會提出了該縣招商引資獎勵不規范、政府收費行為不規范、財政配套補貼資金落實不到位、預算編制與管理不規范、超預算財政資金支出不規范等五大問題，漢壽縣隨即針對這五大問題進行了認真整改，整章建制，建立了長效機制。

其三，監督成果運用的權威性。全會的意見，是在深入巡視審計、廣泛調查了解、全會述廉質詢、委員民主測評的基礎上提出來的，是對領導干部客觀公正、實事求是、負責任的綜合性評價意見，因而分量很重。紀委全會提出的意見，黨委更為重視，監督對象壓力更大。依據全委會制度規定，全會述廉后，市紀委委員以滿意、基本滿意、不滿意三個等次，采取無記名方式進行測評，對測評滿意票占90%以上的，向市委推薦；不滿意票在30%以上或無滿意票的，市紀委建議市委領導對其誡勉談話；不滿意票占50%以上的，建議市委免職。2008年以來，共有7名干部被取消評先評優資格，10名干部因反映問題較為突出而暫緩提拔，對24名干部實施誡勉談話、免職等組織處理，對4名處級領導干部進行了立案檢查和紀律處分。監督結果的嚴格運用，也反證了紀委全會監督本身的科學性和權威性。

（三）增強了黨內監督的組織性

一是由隨意性監督轉為有序性監督。全會擴權以來，市管黨政正職一屆內必須向市紀委全會述廉一次，接受全體市紀委委員及部分黨代表、人大代表、政協委員的“廉政大考”。而在以往，黨政正職很少會受到這種高強度的監督。有“一把手”感言，“以前只有述職的平臺，沒有述廉的平臺，紀委全會是一種制度化、組織化的述廉平臺，通過全會述廉，對領導干部進行綜合掃描，有利于預防腐敗，有利于領導干部安全著陸”。二是由懲處性監督轉為預防性監督。以前，往往是哪里有舉報，紀委才會關注；哪里有腐敗，也只能運用查處的唯一辦法，是一種被動的、盲目的、非理性的、滯后的監督。而今，通過制度化、經常化的巡視巡查、全會述廉，能及時發現苗頭性問題。在全會上提出整改意見，則可防止小錯變大錯，特別是防止大面積的腐敗現象，形成了一種有安排、有規劃的預防性監督。三是由非理性監督轉為理性的監督。以往的監督往往趨于簡單化，容易走非此即彼、非好即壞的極端。全會的監督是一種嚴肅、理性、客觀、公正且與人為善的監督。每次述廉會議前，市紀委都會召開書記會進行把握，區分哪些問題屬于個別提醒，哪些問題可以上會質詢，哪些問題必須認真整改，哪些問題可以作為案件線索，哪些屬于個人廉潔自律方面的問題，哪些則系履行“一崗雙責”不到位的問題。對這些問題都會進行認真分析、區別對待，以對干部的政治生命負責，維護黨紀的嚴肅性。

（四）增強了黨內監督的互動性

成熟的黨內監督需要監督者與被監督者良性互動：其一，紀委全會促進了監督者的成熟和完善。監督效果不明顯，既有被監督者不愿接受監督、規避監督的原因，也與監督者本身不會監督、監督方式乏善可陳不無關系。如何提升監督者的監督能力，也是擺在各級紀檢監察機關面前的現實課題。列寧在俄共九大上提出，中央監察委員會要“由受黨的培養最多、最有經驗、最大公無私并能嚴格執行黨的監督的同志組成。”列寧的話就是要解決如何提高監督能力的問題。一是全會改革使紀委委員的作用得到充分發揮。改革前，普通委員一般是一年聽一次報告，平時無法履行職責，權利得不到保障，甚至當一屆紀委委員連一次發言的機會都沒有。全會改革使委員參與黨內監督有了制度平臺，其知情權、表達權、質詢權、表決權、監督權有了制度化的保障。在市紀委全會上，委員都作為重要的民意資源、民主資源、決策資源、監督資源被充分加以運用，增強了委員的責任感和使命感，激發了委員參與黨內監督的動力。常德市本屆紀委已經召開22次全會，議題提出由常委為主體逐步改為以全體委員為主體；決策程序由先集中后民主改為先民主后集中，最大程度地保證委員的話語權；以票決為主要表決形式，實現委員最核心的民主票決權；將紀律檢查最敏感的案件定性量紀提交全委會討論。一季一次的全會為委員履職提供了時空條件，先民主再集中為委員履職提供了程序條件。二是全會改革強化了民主監督。全會制度蘊含著豐富的民主要素，制度化地釋放全會功能，能夠充分體現民主監督的本質。一個開放式的全委會，就好比是一個民意的“吸盤”，通過這一合法的組織載體，有利于發揮紀委委員的民意輸入和綜合作用，有利于暢通黨員監督渠道，讓黨員的監督意愿能夠充分投射到紀檢監察機關的監督之中，更好地回應黨內日益增長的監督訴求。三是全會改革提升了監督的專業化水平。紀委全會的平臺充分挖掘和利用了紀委委員這一 “智庫”資源，市紀委委員既有來自紀檢監察內部的專業人士，又有來自系統外的各方面代表，既有專業的深度，又有社會的廣度。通過多年的調控、把握、引導，紀委全會運行更為順暢，紀委委員的履職能力得到很大提升，發言的質量越來越高，監督的底氣越來越足，監督的能力越來越強，監督機關自身形象越來越好。

其二，紀委全會監督有利于被監督者推動工作和履行黨風廉政建設責任制。目前在有的地方和部門，已經形成了一些難以打破的 “趨利慣性”、“習慣勢力”和“不成文的規矩”，甚至有的新任“一把手”都被包圍裹挾，無法自拔，要么聽之任之、粉飾太平；要么身陷其中，導致“被腐敗”。比如，我市的一個局，長期通過其主管的單位濫發津補貼，新任局長明知這種做法不符合規定，但也不敢貿然制止，否則會導致“民心盡失”、“灰頭土臉”，陷入了苦不堪言、首鼠兩端的境地，全會述廉才促使該局不得不進行徹底整治。這位局長事后坦言：“全會述廉為解決這一歷史遺留問題提供了契機，促使我們認真整改，強化監管，如果沒有全會述廉，這個問題很難解決。長此下去，將會積重難返，甚至搞出大問題”。另一位接受過全會述廉的市直部門 “一把手”也感慨：“盡管‘一把手’權力很大，但也無法解決所有的問題，在一個班子，利益不可能完全擺得平，有時候還真需要紀委的監督來推動工作，營造風清氣正的環境，通過巡視述廉，讓我得以從很多矛盾糾葛中解脫出來，這對我本人也是一種保護，對干部更是一種教育”。

多年來的改革實踐，常德市紀委取得了一定的成績和經驗，同時也面臨著諸多深層次的矛盾和問題。比如紀委全會改革的法理依據問題。黨章和黨內規章都沒有明確規定紀委全會的性質、地位、職責權限及其與常委會的關系，這都有待進一步明確。比如紀委全會改革與現行黨內體制如何相協調的問題，特別是如何處理紀委全會與黨代會、黨委的關系。再比如如何進一步推進全會改革的問題。宏觀上講，紀委全會改革屬于政治體制改革的范疇，敏感而復雜，需要莫大的政治勇氣和政治擔當，也考驗著政治智慧和政治魄力，若推進無力，效果不在短期內顯現，改革則可能在與傳統力量的博弈中式微，甚至半途而廢。改革維艱，需要認真地考量、把握和運籌。因此，我們感到，紀委全會改革走到今天實屬不易，這其中蘊含著中紀委、省紀委領導對此項改革的高度關注和支持，凝聚著很多人的智慧和辛勞，取得的經驗彌足珍貴，改革的方向值得堅持。

（執筆人：林彬）

責任編輯 魏子揚

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