社會管理創新筆談三記

■傅達林

化解矛盾需要“漸進式治理”

改革開放以來，中國歷經了重要的經濟—社會轉型，社會治理也面臨諸多轉型的壓力，其中一個突出的表征就是利益主體多元、矛盾沖突加劇，社會進入矛盾多發期。尤其是近年來，在征地、拆遷、醫療、城市管理等領域，社會矛盾多發，一定程度上影響到社會發展的和諧穩定大局。如何有效化解矛盾，均衡因改革不確定性帶來的各種利益沖突，已成為當前社會管理創新的緊迫課題。

矛盾呈現給公共輿論的，往往是尖銳、激進的一面，然而矛盾的化解卻向來是門“慢工出細活”的藝術。民間有句老話叫“病來如山倒，病走如抽絲”，用來形容基層社會的矛盾化解也十分貼切，當矛盾以群體性事件等極端方式暴露出來時，對社會穩定造成的影響往往“如山倒”，但要從根源上治理好產生矛盾的病灶，其過程和效果則又“如抽絲”。

改革有激進與漸進之分，社會治理也有激進與漸進之分，前者期望將社會隱藏的矛盾問題“一窩端”，采取休克療法來剔除社會發展過程中逐漸積累的弊病；后者則主張邊發展邊化解矛盾，搭建常態化的訴求平臺實現矛盾的及時疏導。相比而言，漸進式治理要比激進的方式更容易分解阻力，負面效應也更小，作為一種常態化的公共治理路徑，化解社會矛盾非但不能冒進，而且要以盡可能周全、系統、漸進的方式來推行。

漸進式治理要以主體思維方式的改善為肇始。對于發展中產生的各種矛盾，治理者總是期待“畢其功于一役”，能夠“快刀斬亂麻”，好從化解矛盾的糾纏中抽出手來專心致志謀發展。須不知，這樣的認識原本就不符合辯證法。社會發展本是一個不斷化解矛盾的過程，企圖一勞永逸是一種不切實際的妄想。豐子愷在散文名篇《漸》中曾發出喟嘆：“使人生圓滑進行的微妙的要素，莫如‘漸’；造物主騙人的手段，也莫如‘漸’。”人世間的治理，漸進才是常態，切勿存有等矛盾積攢到一起再治理的思維慣性。同時，還需改變化解矛盾的人治化思維，對待合理的群眾訴求不能等到領導發話才予以解決，把化解矛盾建立在穩定的制度預期上，而非寄托在領導者個人權威或偏好上。

漸進式治理要以保障公民訴求的表達為根據。社會矛盾的產生，或是因為體制改革不徹底遺留下來，或是由于改革觸動了部分人的利益，亦或是政府管理方式上的粗糙所致，要區分不同根由有針對性地進行個性化治理，先應建立公民訴求表達的平臺，讓矛盾在集中爆發前得到有效的反應和疏導。由此，社會矛盾的化解乃是一項系統工程，需要調動盡可能多的社會力量和方法系統構筑起訴求表達的平臺，并通過持之以恒的常態化互動增強官方渠道的吸引力，以盡可能多的吸納社會不滿。例如，微博作為一種新型媒體，受到不少政府部門的青睞，但如果只是當做應景之作，過后不聞不問，不僅無助于公民訴愿和不滿的表達與宣泄，反而會對行政系統自身的公信力造成損耗，最終致使矛盾疏導渠道閉塞形成“言塞湖”，決堤之時便難以控制。

漸進式治理要以均衡利益配置的制度供給為重心。當前我國社會治理最突出的問題，就是有效制度供給的不足。轉型時期，制度對于化解矛盾具有關鍵性的作用，它影響治理行為的規范、公民尋求公理的信念和行為，并決定利益疏導的結果。制度供給是否充分有效，決定了矛盾化解乃至整個社會治理是否建立在穩定的法治根基上。漸進式治理就是要將傳統的“治事”、“治人”轉變為具有遠期效應的“治法”，以打造利益均衡配置的制度體系為突破口，以有效制度的正式規則為根本遵循，剔除偶然性、臨時性的指令安排，提高正式制度在化解矛盾方面的正當性和有效性。這種正式制度不同于平時指導矛盾化解的各種指示、意見、批示，它符合利益配置的公正性原則，體現了公共權力的謙抑自省品格，能夠為化解矛盾提供持久而權威的法治保障。

另外，化解矛盾強調漸進式治理，還必須防止兩種錯誤傾向：一種是對于積弊難改必須徹底根治的問題，尤其是治理過程中公權力自身的弊病，應當徹底革除的不能舉棋不定而行漸進式治理；另一種是漸進式治理應防止矛盾化解的“不作為”，對于已經發現的矛盾或苗頭，不能以“急不得”的借口放任不理或是將矛盾留給“下一任”。要知道，矛盾乃是社會有機體的正常病變，如同一個期許健康的人，不能等到身體完全沒有病了再去鍛煉，真正健康的身體是在同各種潛在的危險病因進行對抗鍛煉中造就的。

總之，對于社會管理而言，漸進式治理不僅著眼于矛盾的化解，更著眼于整個社會的良性發展，它依賴于處在社會治理各個神經端口的主政者，將功夫下在平時，將責任盡在每時每刻。

虛擬社會注入法治基因

這是一個“網事連篇”的時代，從“艷照門”到“李剛門”再到“郭美美事件”，從論壇到博客再到微博，無論你承不承認、接不接受，一個經由網絡平臺發布、獲取和利用信息等行為構建起來的網絡社會，已深刻改變著我們的生活。2010年，中國已成為全球最大的互聯網國家，擁有超過4.5億的網民和超過3億的手機上網用戶，如此大的一個虛擬世界，向社會管理提出了前所未有的挑戰。

網絡是把雙刃劍，它在為公民參與社會治理、推動管理創新提供廣闊平臺的同時，也以其虛擬性、難控性給社會管理帶來不小壓力。尤其是轉型時期，社會階層分化，利益沖突增多，各種新老矛盾疊加交織，任何一起不經意的小事都可能在網絡上發酵為重大危機事件，加強網絡虛擬社會的管理創新，已成為當前的緊迫課題。胡錦濤總書記指出，進一步加強和完善信息網絡管理，提高對虛擬社會的管理水平，健全網上輿論引導機制。首次把虛擬社會的管理納入社會管理，把網絡社會與現實社會的管理統籌結合起來，具有重大現實指導意義。

提高網絡社會管理水平，首先要轉變觀念，主動適應網絡發展對虛擬社會管理提出的新要求、新挑戰。生活中，面對網絡輿情日益高漲的趨勢，有些官員不敢“觸”網，唯恐避之不及，或采取不上、不問、不管、不理的態度，出現輿情危機后仍一味尋求封堵的老辦法。事實證明，網絡已成為公共管理者無法逃避的磁場，其作為現實世界的延伸，所反映出來的各種矛盾問題和民怨訴求，都需要管理者仔細傾聽，認真處理。而且，據學者對中國210起重大輿論事件的相關研究，網絡輿論在近七成的事件中起到了推動政府解決問題的正面積極作用。克服網絡恐懼癥，在傾聽網民訴愿中了解社情民意，在處理網輿危機中提高公共管理能力，這是網絡時代賦予各級官員不可推卸的職責任務和素質要求。

提高網絡社會管理水平，應當建立健全符合虛擬社會自身特點的規則體系。規則之治乃是公共管理達致優良狀態的主要路徑。從實踐觀察，用以維系現實社會正常運轉的規則機制，在網絡治理中往往出現“水土不服”。虛擬、無疆界等特點決定了網絡社會的公共治理不能照搬現實社會的法律規則，而必須量體裁衣，構建起一套清晰有效且合乎網絡社會邏輯的規則體系。目前，盡管我國出臺了上百個有關互聯網的法規，但由于立法主體多、系統性和協調性較差，使得在打擊網絡犯罪、規范網絡交易、加強綜合防控、凈化網絡環境等方面，都缺乏可操作性的社會準則和法律規范，一些領域甚至處于無法可依的狀態。虛擬社會并非法外之地，無論是加強對網絡的行政監管，還是培育網絡的自治習慣，都需要確立起虛擬社會自身的規則系統，如此才能發揮法律規則的治本功效，以法制化手段促進虛擬社會管理的健康有序發展。

提高網絡社會管理水平，必須著力健全引導網絡輿情的良性發展機制。互聯網是“思想文化信息的集散地和社會輿論的放大器”，由此形成的網絡輿情具有不斷聚集、放大的內在趨勢，尤其是負面輿情通過“滾雪球”的方式極易形成網絡輿情危機，甚至引發網絡群體性事件。這決定了虛擬社會公共管理的重要任務，就是如何剔除網絡輿情非理性的一面，從魚龍混雜的各種信息中甄別真偽，及時化解危機，形成官民合作的良性循環。達到這一目的，有賴于各級政府建立起成熟的引導網絡輿情良性發展的機制，如動態的網絡信息觀察分析機制、良好的網絡溝通機制、及時有效的信息披露機制、周密的輿情危機應對機制等，通過網絡發言人、官方網站、官員微博等平臺暢通信息渠道，敏銳把握網絡輿情動態，稀釋輿論危機的負面效應，重新設置輿論議題，引導網民理性知政、議政、參政。

提高網絡社會管理水平，還應當努力培育網絡社會的自治精神。虛擬社會的健康發展得益于自身規則的自覺，除了外在的強力干預，基于自身運作的機制與內部準則而形成一套自治性機制，對網絡公共管理而言至關重要。從人肉搜索公約到微博錯誤信息自糾，這些都凸顯出網絡自治的巨大能量。要有效遏制“網帖記者”、“網絡打手”、非法攻擊、網絡誹謗、造謠炒作等不良現象，激勵出網絡社會的內發秩序，還需要公共管理者善于激發網民和網絡社區的力量，不斷完善相應的自治規則，培育網民的自律意識和網絡組織的自治精神。

總之，虛擬社會的建設和管理不只是一個簡單的技術問題，而是一項復雜的社會系統工程。只有建章立制，依法引導，自治管理，為網絡虛擬社會管理不斷注入新的法治基因，才能優化網絡生態環境，推進和諧社會建設。

讓“流動人口”變為“流動公民”

伴隨著市場經濟的快速發展，一股流動人口的浪潮席卷全國。截至2010年，我國流動人口總數達2.21億，占世界流動人口總數的四分之一，其中80后的新生代占了42.8%。如此龐大的流動人口，在產生諸多經濟社會格局變化的同時，也給各級政府的公共管理帶來挑戰。

雖然沒有絕對證據證明，流動人口會給社會穩定造成威脅；但從法律部門的案例和數據中不難發覺：流動人口一定程度上成為違法犯罪的“重災區”。廣西一個只有3000多人的溫江村，許多青壯年都出去打工，而這些外出打工的人中，就有100多人因為搶劫而鋃鐺入獄（據9月20日央視報道）。這從一個側面反射出當前我國流動人口管理之難。正因為如此，一些城市立足于管控，對待流動人口更多著眼于治安管理，有的試點甚至對流動人口較多的村莊建圍墻封閉管理，潛意識中流露出將流動人口視為社會危險之源的傾向。

其實，對于轉型期的中國而言，流動人口問題早已由改革初期以治安問題為主轉變為涉及社會發展、管理和服務的綜合性問題，傳統的單向治安管控思維，很難適應未來流動人口管理的需要。美國作家蘇黛瑞女士在上個世紀90年代中期寫過一本《在中國城市中爭取公民權》，其以中國的農民工問題為研究對象，道出了中國流動人口管理創新的核心所在：賦予公民權，讓流動公民在遷徙中找到自己的尊嚴，實現自身的價值。這需要我們從觀念、制度、方法等進行全方位改革，為流動公民提供以孵化權益為核心的法治環境。

在管理觀念上，應當將“流動人口”回歸為“流動公民”。流動人口給社會管理帶來的壓力，一定程度上與我們對流動人口的不公平甚至歧視有關，客觀認識流動人口的法理地位和其貢獻，是管理創新的認知前提。從憲法原理看，流動人口中無論是農民工還是知識人士，都是憲法庇護下的公民，理應享有憲法規定的各種公民權利，不能因為他們處在流動中權利的實現存有困難，政府就忽略對這部分公民權利的保障。其實，以農民工為主體的流動公民，恰是中國經濟起飛的助推器，他們以廉價的勞動力改變著城市的面貌，理應共享城市公共資源。因此，管理者在觀念上不能將流動公民尤其是處在社會底層的農民工群體，視為社會不穩定因素；而應立足于公民身份的認知，將流動公民的管理建立在公民平等權利的促進與實現上。

在管理制度上，應當著力提供保障流動公民權利的法律供給。戶籍制度造就的差異沉疴，讓流動人口成為“二等公民”的代名詞。要將農民工變為國民，將流動人口變為流動公民，首先就必須拆除這些歧視性的制度藩籬。以往大量的流動人口管理性法規和規范，都是從“管控防”處入手，課加義務的多，賦予權利的少。這種試圖用法律來“管”住流動人口，仍舊是從本位主義、地方主義和部門主義出發的思路，是習慣于公權力運用的方便，實質上仍然是把法律作為管人、治人的工具。法治社會，法律的功能主要是完善對公民權利的保護，特別是對社會弱勢群體的保護。流動公民不僅因為戶籍制度的天然隔離難以享受到城市公民的福利待遇，而且還遭受著來自城市公民等各方的歧視乃至敵視，“我都把城里當做家了，那里的人不把我當家人”，即便合法權益受侵犯往往也“投訴無門”。 真正科學的管理創新，應從立法根源上解決流動公民的權利保障，通過更多制度上的賦權而不是管控，讓流動公民在其奉獻的“第二故鄉”找到人生的歸屬感。

在管理方法上，應當改變政府“單兵作戰”的路徑，尋求更多的社會自治性資源。為流動公民創造一個安居樂業的法治環境，政府不能單靠一己之力，而應向社會主體放權，通過社區等自治性組織，探索一條流動公民融入社會、居民自己管理自己的民主自治道路。與此同時，政府自身也須由治安管控轉變為綜合服務，扭轉城市公民與流動公民之間的對立態勢。

近些年，流動人口中出現的傳銷、“兩搶兩盜”、乞討等不良甚至違法現象，加劇了城市人對流動公民的排斥。“因為他們漂泊不定的地位，讓他們看起來更容易犯罪，干出越軌行為，最根本的是因為他們是外來人，滯留在那里，就已經破壞了游戲規則”。城里人擔心他們侵奪工作機會，攤薄福利，于是產生莫名的恐懼和憂慮。對此，政府應堅持公平對待、一視同仁和發展惠及全體公民的理念，完善流動公民就業、養老、醫療、住房等社會保障制度，并在公共交通、困難救助等社會公共服務領域提供同等服務，從而使流動公民安居樂業。

總之，只有創造出一個安全、平等、公正的法治發展環境，讓流動公民的利益訴求及時得到回應，合法權利得到有效保護，現代城市的公共服務體系對他們有細心關照，那么我們將迎來一個更加平等而富有活力的和諧社會。