建立健全防止利益沖突制度的思考

□文精毅

建立健全防止利益沖突制度的思考

□文精毅

核心提示

“利益沖突”在本文指的是一個(gè)特定廉政概念，是指國家公職人員在履行職責(zé)過程中，由于受到其私人利益因素的干擾，所發(fā)生的私人利益與公共利益相沖突的情境和行為。目前國際社會(huì)普遍認(rèn)為，利益沖突是產(chǎn)生腐敗的重要根源，管理和防止利益沖突是有效預(yù)防腐敗的關(guān)鍵策略。當(dāng)前海南改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段，尤其國際旅游島建設(shè)剛剛開局起步，如何建立健全防止利益沖突制度，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素，是一個(gè)擺在我們面前的黨建新課題。

在現(xiàn)實(shí)生活中，人民群眾之所以對(duì)某些政府采購、工程招標(biāo)、人事任免、行政審批事項(xiàng)產(chǎn)生不信任，自覺或不自覺地質(zhì)疑這些政策決定和行政行為的公正性和客觀性，其根源就在于決策官員在政策決定和行政過程中存在潛在的利益沖突。換言之，人們并不是要否定這些政策決定和行政行為本身的必要性和合法性，而是擔(dān)心這些政策決定和行政行為滲入了官員個(gè)人的私人利益而蛻變成謀私工具。因此，建立健全防止利益沖突制度有利于政府與社會(huì)民眾之間的信息溝通和信任，從而為廉政建設(shè)提供良好的政治生態(tài)條件。

近年來的反腐倡廉工作表明，利益沖突是腐敗發(fā)生的重要根源。海南省一些典型腐敗案件的背后都存在嚴(yán)重的利益沖突問題，包括利用權(quán)力影響為配偶、子女、情婦經(jīng)商辦企業(yè)提供方便；直接提拔任用直系親屬和姻親，等等。值得注意的是，還有一些利益沖突問題雖然引起人們關(guān)注，但在法律上并沒有具體量刑，比如公職人員退休后到私營企業(yè)高薪就職、領(lǐng)導(dǎo)干部直接管理與其私人利益和親屬利益有關(guān)的業(yè)務(wù)等。利益沖突問題嚴(yán)重影響了各級(jí)政府的廉潔形象。構(gòu)建防止利益沖突機(jī)制是海南省各級(jí)政府樹立廉政形象的必然要求。

隨著國際旅游島建設(shè)推進(jìn)，各種投資、項(xiàng)目建設(shè)以及各項(xiàng)專項(xiàng)資金會(huì)越來越多，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部面對(duì)的誘惑也會(huì)越來越多。在這種情況下，如何經(jīng)受住權(quán)力、金錢、美色考驗(yàn)，始終保持清正廉潔，是對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的一個(gè)嚴(yán)峻考驗(yàn)。海南要在反腐方面向縱深順利推進(jìn)，前提必須從解決“利益沖突”方面入手，這就迫切需要結(jié)合海南實(shí)際情況，盡快建立一套有效的防止利益沖突機(jī)制。

一、完善防止利益沖突的制度法規(guī)。現(xiàn)階段海南省利益沖突現(xiàn)象凸顯的根本原因是制度建設(shè)滯后，權(quán)力缺乏有效約束與監(jiān)督。因此，做好防止利益沖突工作的核心，就在于從制度層面規(guī)范和監(jiān)督公共權(quán)力的運(yùn)行過程，避免私人利益對(duì)公共事務(wù)的干擾，進(jìn)而減少公職人員以權(quán)謀私的機(jī)會(huì)和空間。目前，《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定(試行)》中有防止利益沖突的專門規(guī)定，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》《中華人民共和國公務(wù)員法》等法律制度中雖然沒有防止利益沖突的明確表述，但實(shí)際上，有許多內(nèi)容意在防止利益沖突。而且，我國部分地區(qū)已對(duì)防止利益沖突“試水”。2009年7月，浙江省溫州市印發(fā)《溫州市國家工作人員利益沖突回避暫行辦法》。2010年2月，浙江省杭州市出臺(tái)了防止利益沖突制度。2010年5月，廣東也表示將著手探索“防止利益沖突制度”，要求逐步完善公共資源配置、公共資產(chǎn)交易、公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，建立起防止公職人員所代表的公共利益與其私人利益之間出現(xiàn)沖突的制度體系。對(duì)此，海南要在思想上更新預(yù)防腐敗的工作思路，充分認(rèn)識(shí)到建立健全防止利益沖突制度是一個(gè)科學(xué)發(fā)展過程，對(duì)反腐倡廉工作具有極端重要性。在制度規(guī)劃上，要立足于現(xiàn)行廉政法規(guī)的基本精神，采取尊重、吸納、增補(bǔ)及立法等具體策略，升華廉潔自律、作風(fēng)建設(shè)、黨性修養(yǎng)及警示訓(xùn)誡等特色內(nèi)容建構(gòu)有海南特色的防止利益沖突制度體系；既要加強(qiáng)國際交流和合作，科學(xué)借鑒國際社會(huì)在防止利益沖突方面的有益經(jīng)驗(yàn)和做法，又要充分考慮我國當(dāng)前特定的反腐形勢(shì)和工作重點(diǎn)，分階段、分步驟、有針對(duì)性地采取制度建設(shè)措施。有必要制定一個(gè)統(tǒng)一的制度法規(guī)，如制定《防止利益沖突辦法》，在辦法中，要寫入公共服務(wù)的基本原則、公民權(quán)利要求和政府責(zé)任要求等；要明確利益回避、公開和處理的具體程序和違法后果，如降級(jí)、撤職、開除公職等；要明確公職人員與私營部門的業(yè)務(wù)交往界限，特別是禮物饋贈(zèng)娛樂邀請(qǐng)、公務(wù)接待及私人交易等內(nèi)容在監(jiān)督主體上，以專門機(jī)關(guān)監(jiān)督為主。在處理上，應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是，既要防止無所作為，又要防止“越嚴(yán)越好”的思維定勢(shì)。在方法上，應(yīng)循序漸進(jìn)，積小勝為大勝。現(xiàn)階段，首先可在規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女經(jīng)商辦企業(yè)，先行在新提拔干部、后備干部開展財(cái)產(chǎn)申報(bào)試點(diǎn)等方面進(jìn)行突破經(jīng)過幾年的實(shí)踐再全面推行。

二、建立健全利益回避制度。利益回避是法治社會(huì)的基本原則，是公平正義的程序保障。現(xiàn)階段，我們迫切需要從公務(wù)回避、利益回避、職務(wù)回避、特定關(guān)系人回避等多個(gè)方面，就具體回避情況做出具有可操作性的明確規(guī)定。在利益回避的制度設(shè)計(jì)中，要以利益公開為必要條件，以利益處理為主要手段；在利益處理的具體過程中，要以利益回避為目的，以利益公開為前提；在利益公開的集體行動(dòng)中，要以利益回避和利益處理為結(jié)果。就三者具體內(nèi)容而言，要進(jìn)一步完善利益回避制度，公職人員不僅要回避直系親屬和姻親的利益，而且要回避商業(yè)合作伙伴、親朋密友以及特定關(guān)系人的利益；要結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)和有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告等規(guī)定，擴(kuò)大申報(bào)內(nèi)容和對(duì)象，對(duì)拒報(bào)、虛報(bào)行為設(shè)定切實(shí)可行的嚴(yán)懲措施，讓財(cái)產(chǎn)申報(bào)真正成為制度常態(tài)；要?jiǎng)?chuàng)新性地建立違規(guī)公職人員個(gè)人資產(chǎn)處理制度，對(duì)其個(gè)人資產(chǎn)要采取資產(chǎn)出售、賬戶凍結(jié)和秘密托管等方式進(jìn)行適當(dāng)處理。當(dāng)前，要以《黨章》特別是《廉政準(zhǔn)則》為主要上位法依據(jù)，將現(xiàn)有散見于各類黨內(nèi)法規(guī)和行政法規(guī)中的“利益沖突”要求，集中制定統(tǒng)一的“利益沖突”若干規(guī)定。禁止公職人員假借職權(quán)、關(guān)照請(qǐng)托、交易行為等獲得不當(dāng)利益。公職人員知道有利益沖突者，應(yīng)自行回避。公職人員有應(yīng)自行回避之情事而不回避者，利害關(guān)系人可申請(qǐng)其回避。經(jīng)調(diào)查屬實(shí)，應(yīng)命被申請(qǐng)回避之公職人員回避，該公職人員不得拒絕。

三、加大監(jiān)督和處理力度。在黨員干部違紀(jì)違法案件中，違反黨紀(jì)政紀(jì)的案件占大多數(shù)，嚴(yán)重違法犯罪案件只占少數(shù)。但是，一些地方在實(shí)際工作中卻存在重視大案要案的查處，輕視預(yù)防工作的現(xiàn)象。今后應(yīng)當(dāng)把防止利益沖突作為重要工作抓緊抓好。一是緊密結(jié)合巡視工作，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部利益沖突情況的監(jiān)督檢查；二是鼓勵(lì)、支持黨員干部和群眾積極舉報(bào)領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)生的利益沖突問題；三是通過批評(píng)教育、誡勉談話、免職、責(zé)令辭職等多種形式，及時(shí)對(duì)發(fā)生的利益沖突問題做出處理。當(dāng)前，要堅(jiān)持把解決損害群眾利益的突出問題作為防止利益沖突的工作重點(diǎn)，著力解決當(dāng)前群眾反映強(qiáng)烈的嚴(yán)重侵害群眾利益的問題，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女經(jīng)商辦企業(yè)、公職人員參股投資、兼職取酬及離職后高薪應(yīng)聘私企和外企等問題，建立健全私人利益與公共利益相分離的有效機(jī)制。今后，海南應(yīng)設(shè)立一個(gè)類似于美國政府道德署和加拿大倫理咨詢局的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)公職人員的廉潔教育、指導(dǎo)和咨詢；負(fù)責(zé)財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料的管理和公開事務(wù)，有權(quán)對(duì)違反“陽光法案”者進(jìn)行處分；負(fù)責(zé)公職人員離職后的就業(yè)審查工作等。比如，可以鼓勵(lì)和指導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等針對(duì)行業(yè)特點(diǎn)制定一些防止利益沖突制度，為防止利益沖突工作積累經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，吸納學(xué)術(shù)團(tuán)體和科研機(jī)構(gòu)直接參與政府的廉潔培訓(xùn)、咨詢等工作。

四、建立健全防止利益沖突的保障機(jī)制。黨的十七屆四中全會(huì)在《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》明確指出，要“完善公共資源配置、公共資產(chǎn)交易、公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制”。這三個(gè)領(lǐng)域具有公共屬性，存在腐敗風(fēng)險(xiǎn)，是海南今后防止利益沖突制度建設(shè)的重點(diǎn)。因此，完善這些領(lǐng)域的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著力：從公共資源配置看，在政府投資領(lǐng)域，須合理界定投資范圍，健全項(xiàng)目決策機(jī)制，規(guī)范資金管理，在通過特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助吸引社會(huì)資本參與方面，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性、透明性；在企業(yè)投資領(lǐng)域，政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變管理職能，嚴(yán)格執(zhí)行核準(zhǔn)制和備案制，落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)。從公共資產(chǎn)交易看，要明確交易市場(chǎng)監(jiān)管主體，完善交易制度支撐體系，推進(jìn)交易市場(chǎng)整合，加強(qiáng)市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管，通過擴(kuò)大產(chǎn)權(quán)交易制度覆蓋面，繼續(xù)擴(kuò)展國有資產(chǎn)進(jìn)場(chǎng)交易范圍。從公共產(chǎn)品生產(chǎn)看，要加快管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，準(zhǔn)公共品生產(chǎn)應(yīng)適當(dāng)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，探索投資主體多元化和生產(chǎn)模式多樣化，同時(shí)進(jìn)一步健全公共財(cái)政制度，加快部門預(yù)算改革，完善公共部門行政執(zhí)法，使公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給處于全程監(jiān)督之下。再有，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決群眾反映強(qiáng)烈、嚴(yán)重?fù)p害群眾利益的利益沖突問題，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女經(jīng)商辦企業(yè)、公職人員參股投資、兼職取酬及離職后高薪應(yīng)聘私企與外企等問題，積極探索私人利益與公共利益、國家利益與境外利益相分離的有效機(jī)制。◎

（作者單位：海南省南海現(xiàn)代漁業(yè)集團(tuán)有限公司）